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La France : des territoires en mutation

Le FFN, une politique forestière ambitieuse dotée d’un outil financier original : des milliards investis pour des millions d’hectares planté

Publié le 08/02/2013

Les plantations massives de conifères ou les nouvelles forêts résineuses qui apparaissent à partir de 1947 avaient été déclarées d'intérêt national et devaient marquer le début d'une politique forestière ambitieuse afin de préparer l'avenir économique de la France. Cet enjeu a été rappelé par Bertrand De Jouvenel (1978) dans le premier grand rapport sur la forêt française commandé par le Premier ministre de l'époque, Raymond Barre. Grâce aux aides du Fonds forestier national (loi n°46-2172 du 30 septembre 1946), un outil financier original et diversifié au service de la politique forestière nationale, 2,3 millions d'ha de nouvelles forêts ont été crées depuis l'instauration du FFN (ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation, 1996).

 

Pourquoi un Fonds forestier national ?

L'article 1er de la loi n°46-2172 du 30 septembre 1946 y répond. L'objectif principal du FFN était de mettre en œuvre "tout ce qui a pour but d'accroître les ressources forestières, de faciliter l'écoulement des produits forestiers et de mieux satisfaire les besoins en bois de la population". La politique du FFN visait à développer une ressource forestière nationale afin de mieux répondre aux besoins du marché, notamment celui de la reconstruction, et de diminuer les importations de bois pour réduire le déficit commercial extérieur de la France. Cela consistait à mettre du bois à disposition des industries dans de bonnes conditions économiques, en mobilisant une ressource connue en quantité et en qualité. Augmenter les surfaces boisées n'a été qu'un moyen pour le FFN d'atteindre ses objectifs et non un but en soi. Le FFN a été durant plus d'un demi-siècle l'outil économique principal de la politique forestière française, articulé autour de trois axes principaux : la reconstitution de la forêt française par le boisement et le reboisement, la mise en valeur et la conservation des terrains boisés et enfin, une meilleure utilisation des produits forestiers (Rivière, 1968 ; Coll., 1972 ; Coll., 1987).

Afin d'apprécier l'état des forêts en France, pour lesquelles les connaissances à l'époque étaient lacunaires, l'Inventaire forestier national (IFN) fut créé en 1958.

 

Modalités de financements et domaines d'intervention du FFN

L'originalité de la loi, portant création d'un Fonds forestier national, a été de concevoir cet outil comme un fonds d'investissement, un compte spécial du Trésor, qui n'était plus soumis aux aléas budgétaires. Les financements du FFN provenaient d'une taxe, dite "forestière" sur les produits des exploitations forestières et des scieries, qui était directement affectée au FFN. Cette taxe était justifiée par le caractère particulier des investissements forestiers à long terme et la nécessité d'établir une solidarité entre l'aval et l'amont de la filière forêt-bois française.

De 1947 (année des premières autorisations de programme) à 1999, les recettes totales du FFN se sont élevées à 32 milliards de francs (francs 1999) dont un peu moins de la moitié ont réellement été affectée aux boisements, reboisements et améliorations forestières. Les aides à l'investissement forestier du FFN étaient de quatre types : 1) les subventions, 2) les prêts en travaux, 3) les prêts en numéraire et 4) les primes. Au cours de la période de fonctionnement du FFN, les modalités de financement ainsi que les domaines d'intervention du FFN n'ont cessé d'évoluer en fonction des réajustements nécessaires. Il s'agissait dans certains cas de limiter certaines aides trop coûteuses pour le FFN, dans d'autres, de créer de nouvelles aides mieux adaptées.

Les autres grands postes de dépenses du FFN en plus des frais de personnel et de fonctionnement étaient au nombre de six : 1) la production de graines et de plants forestiers, 2) la recherche, la formation et la vulgarisation, 3) les organismes de développement forestier et du bois, 4) la conservation des forêts, 5) les équipements forestiers (routes, pistes, Défense de la forêt contre les incendies / DFCI, place de dépôt et de retournement, accueil), 6) le développement de la filière forêt-bois.

Les aides du FFN, en matière de plantation forestière, ont concerné essentiellement les conifères. Ils furent même les seuls, avec les peupliers et le noyer, à être financés jusqu'en 1974. Dans les années qui suivirent la fin de la Seconde guerre mondiale, satisfaire les besoins de la Nation en bois consistait avant tout à résoudre le déficit chronique de la France en bois résineux (utilisés essentiellement dans la construction). Actuellement, malgré la politique forestière du FFN, la France importe toujours plus de bois résineux qu'elle n'en exploite dans ses propres forêts.

 

Quels objectifs en matière de localisation des boisements et reboisements pour le FFN ?

La planification géographique de l'effort de boisement et de reboisement du FFN n'a jamais été vraiment fixée par l'Administration. Dans un contexte où il s'agissait de planter le plus rapidement possible de vastes surfaces en s'appuyant presque uniquement sur les demandes des particuliers, l'Administration forestière de l'époque s'est attachée à répondre favorablement à chaque sollicitation. Le FFN a fonctionné durant de nombreuses années à "guichet ouvert". Il y avait beaucoup d'argent à destination des propriétaires désireux de boiser et les aides accordées l'ont été plus ou moins indépendamment des caractéristiques de la demande. La localisation des surfaces aidées par le FFN résulte donc principalement de l'existence d'une demande locale à boiser, sans que celle-ci ait été décidée par l'administration. Enfin, il n'existait pas non plus à l'époque de préconisation en matière de choix d'espèces précises. Parmi l'ensemble des espèces introduites, avec le temps les planteurs se sont fiés aux réussites les plus flagrantes pour faire leur choix. Le grand gagnant fut indiscutablement le douglas.

 

Boisement voulus ou subis ? Comment le FFN convainquait-il ?

La mise en route de l'institution FFN repose localement sur la clairvoyance de quelques forestiers conscients de l'"œuvre" d'intérêt général à accomplir. Car en réalité, si des centaines de milliers de paysans et de propriétaires fonciers se sont livrés au jeu du boisement et du reboisement, c'est que les conditions locales étaient favorables, notamment dans les régions marginalisées de moyenne montagne. Le FFN est arrivé à point nommé comme le déclencheur et le facilitateur de phénomènes psycho-sociologiques, incarnés par les héritages de la paysannerie. Ils ont poussé certains à boiser pour éviter la friche. Mais d'autres phénomènes sont aussi rentrés en ligne de compte, comme des phénomènes socio-économiques, tels des effets de mode (Arnould & Ammon, 1991). Les plantations des propriétaires forains (qui n'ont pas leur domicile sur place) consistaient à recréer une attache au pays et un petit capital sur pied. D'autres sont de simples placements capitalistes, spéculatifs réalisés par des notables éclairés. À l'excès peut-être, le FFN est arrivé aussi comme un phénomène technico-législatif, symbolisé par une Administration forestière d'État zélée mettant en œuvre une véritable "propagande" forestière pour convaincre. Peut-on dire que toutes les plantations aidées par le FFN ont été réalisées sur simple demande des bénéficiaires ? A priori oui, mais certains boisements et reboisements ont manifestement été subis plus qu'ils n'étaient souhaités.

 

Clément Dodane, post-doctorant, université de Lyon, UMR 5600, EVS,

université Jean Monnet Saint-Etienne,

pour Géoconfluences le 4 octobre 2010

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