Les étapes de politique de la ville en France - Un zonage territorial complexe

Les étapes de politique de la ville en France

Dans les années 1980, une succession d'émeutes urbaines (à Lyon, Paris, Marseille, Avignon) révélaient le mal-être de certains quartiers, de certaines banlieues. Ces territoires coïncidaient souvent avec ceux des "grands ensembles" (barres, immeubles) tels qu'ils s'étaient développés au cours des années 1950 et 1960 (dans le cadre des ZUP par exemple). Il s'agissait alors de traiter une situation d'urgence. Mais ces grands ensembles se sont par la suite dégradés et ont fini par concentrer les populations en difficulté (étrangers, groupes socialement fragilisés, familles mono-parentales, etc.), en raison du départ des catégories moyennes assurant, à l'origine, une certaine mixité sociale. Ainsi se sont constitués autant de cercles vicieux de plus en plus difficiles à briser. Depuis lors, différentes politiques se sont succédé, avec des succès inégaux, certainement insuffisantes pour résoudre l'ensemble des problèmes socio-économiques rencontrés.

Dès 1972 des opérations "Habitat et vie sociale", directement pilotées par l'État, avaient été expérimentées puis généralisées en 1977. Les premières démolitions d'immeubles ont suivi les émeutes des Minguettes à Vénissieux en 1981. Entre 1983 et 1989, un Fonds social urbain (FSU) a permis d'améliorer l'image de certaines banlieues en les aménageant (Orly par exemple) et la politique de Développement social des quartiers (DSQ) a concerné 148 quartiers. Le Ministère de la ville est créé en 1990.

À partir de 1994, les Grands projets urbains (GPU) concentraient les actions sur treize sites particulièrement difficiles (quartiers nord de Marseille, le Val Fourré à Mantes, les friches industrielles de la plaine Saint-Denis, Roubaix-Tourcoing, Dreux, etc.). Le Pacte de relance pour la ville (PRV) de 1996 a alors pris le relais de la Loi d'orientation sur la ville (LOV) de 1991 (dont la mise en œuvre avait avorté), en adoptant ses grands principes : le souci d'assurer la mixité de l'habitat dans les différents quartiers de l'agglomération et de répondre à la question foncière.

Le Comité interministériel des villes (CIV) de décembre 1999 lance les Grands projets de ville (GPV) destinés à intervenir sur des secteurs urbains dont le degré de disqualification et de dégradation urbaine, mais aussi sociale et économique, ne peuvent être résolus par les seules "procédures classiques de la politique de la ville".

La Loi relative à la Solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU, 13 décembre 2000) actualise les dispositions de la Loi d'orientation foncière de décembre 1967 en y introduisant de nouveaux outils d'aménagement. Elle reprend et précise par ailleurs les dispositions de la LOV de 1991, notamment en ce qui concerne l'équilibre du logement social dans les agglomérations. Elle tente d'imposer aux communes des agglomérations urbaines une offre d'au moins 20% de logements sociaux sur leur territoire.

La Loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (dite loi Borloo, n° 2003-710 du 1er août 2003), est consacrée à la lutte contre les inégalités sociales et territoriales. Elle donne naissance à une Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Les Contrats de ville, en se généralisant, sont devenus la base de la politique de la ville dans le cadre du XIe plan (1994 - 1999) avec des moyens, des méthodes, des résultats très divers. Le pacte de relance de 1996 établissait une hiérarchie des zones d'intervention en mettant l'accent sur l'emploi et l'installation d'entreprises : Zones urbaines sensibles (ZUS), Zones de redynamisation urbaine (ZRU), Zones franches urbaines (ZFU). En 2005, 751 ZUS, où se cumulent les problèmes sociaux et urbains, rassemblent 4,46 millions d'habitants (sur la base des données du RGP de 1999) dont 820 000 immigrés (19% de la population immigrée vivant en France). Le dispositif des ZFU, établi en 1997, puis oublié, a été réactivé et amplifié en 2002 pour une programmation allant jusqu'en 2008. Les entreprises qui s'installent dans les ZFU bénéficient d'avantages fiscaux et d'exonérations de charges. Au total, il existe 85 ZFU en 2005.

Un zonage territorial complexe

Une des spécificités de la politique de la ville tient à la coexistence de deux géographies prioritaires : les ZUS avec leurs sous-catégories, et le zonage contractuel.

Les zonages d'intervention

La politique de la ville intervient tout d'abord sur des territoires d'intervention différenciés, en fonction de l'échelle des problèmes à traiter et des solutions à mettre en oeuvre. A ces différentes délimitations géographiques s'appliquent des dispositifs budgétaires, fiscaux ou sociaux particuliers.

Les Zones urbaines sensibles (ZUS) sont des territoires infra-urbains, cibles prioritaires de la politique de la ville. 751 zones ont été définies par la loi du 14 novembre 1996 de mise en œuvre du Pacte de relance de la politique de la ville.

Parmi elles, un sous-ensemble de 416 Zones de redynamisation urbaine (ZRU) a été créé, dont 396 en métropole. Cette loi a également instauré 44 Zones franches urbaines (ZFU) dont 38 en métropole.

Les trois niveaux d'intervention ZUS, ZRU et ZFU sont caractérisés par des dispositifs d'ordre fiscal et social d'importance croissante, visant à répondre à des degrés différents de difficultés rencontrées.

Les 416 Zones de renouvellement urbain (ZRU) rassemblaient 3,2 millions d'habitants en 1999. Elles correspondent aux ZUS "confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique". Ce dernier prend en compte le nombre d'habitants du quartier, le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, le nombre de personnes sorties du système scolaire sans diplôme et le potentiel fiscal des communes intéressées. Pour l'essentiel, le sous-ensemble des ZRU est défini à partir de l'éligibilité de la commune à la dotation de solidarité urbaine (DSU, loi n° 95-115 du 4 février 1995).

Les 44 Zones franches urbaines (ZFU) ont une géographie plus complexe puisque leurs territoires ne coïncident pas nécessairement avec ceux d'une ZUS, mais peuvent englober plusieurs ZUS ou créer des territoires ne comportant que des fractions de ZUS. Les ZFU correspondent aux quartiers de plus de 10 000 habitants présentant les situations les plus dégradées en termes de chômage, notamment des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des communes concernées.

Les zonages contractuels

Ces différents zonages de quartiers prioritaires se doublent de zonages contractuels, ce qui complique d'autant la compréhension de la politique de la ville.

Les Contrats de ville. Après le lancement d'une dizaine d'opérations pilotes en 1992, les Contrats de ville ont été généralisés en 1994. Ils concernent les communes situées en ZUS, mais pas exclusivement, ce qui crée un échelon supplémentaire dans la géographie de la politique de la ville. Ils constituent "le cadre par lequel l'État, les collectivités locales et leurs partenaires s'engagent à mettre en oeuvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain" (circulaire du Premier ministre du 31 décembre 1998). En principe, chaque contrat, à vocation généraliste, doit comporter un diagnostic de la situation, des objectifs et un projet d'action conjoint, ainsi que des engagements financiers des différents partenaires concernés.

Les contrats en cours sur la période 2000-2006, comme ceux qui avaient été signés pour les années 1994 à 1999, sont extrêmement hétérogènes, tant dans leur architecture que dans la définition des objectifs poursuivis. Si certains Contrats de ville s'avèrent efficaces sur le terrain, ils cumulent également deux handicaps qui pénalisent la compréhension et la mise en oeuvre de la politique de la ville : un échelon territorial supplémentaire et des objectifs hétérogènes et souvent imprécis.

D'après le rapport de la Cour des comptes sur la politique de la ville (février 2002) :www.ccomptes.fr/Cour-des-comptes/publications/rapports/politique_de_la_ville/polville0.html

Les Grands projets de ville. Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a annoncé la mise en œuvre d'un Programme national de renouvellement urbain (PNRU), centré autour de 53 Grands projets de ville (GPV), au bénéfice des quartiers accumulant les plus importants phénomènes de relégation urbaine et sociale. Ce nouveau programme intègre les 14 Grands projets urbains (GPU) inscrits au XIe plan et se fond dans la démarche globale des Contrats de ville. Les GPV permettent la programmation d'opérations lourdes de requalification urbaine pour transformer, de manière durable, l'image et la perception que l'on peut avoir des quartiers. Il s'agit également, au travers des actions de revitalisation et de valorisation sociale, de redonner une valeur économique à ces territoires.

Le maillage territorial, tel qu'il résulte aujourd'hui des différentes étapes de la politique de la ville, apparaît complexe et nécessite, à ce titre, une réelle clarification afin d'identifier nettement les priorités de la politique de la ville.

Pour s'y retrouver à travers les sigles

Avec l'année de leur introduction

• ANRU : Agence nationale pour la rénovation urbaine (2003)
• CIV : Comité interministériel des villes (1988)
• DSQ : Développement social des quartiers (1983)
• DSU : Dotation de solidarité urbaine (1991 )
• FSU : Fonds social urbain (1983)
• GPV : Grand projet de ville (1999)
• LOV : Loi d'orientation sur la ville (1991)
• ORU - Opérations de renouvellement urbain (1999)
• PLU : Plan local d'urbanisme (2000)
• PNRU : Programme national de rénovation urbaine (2003)
• SRU : Loi relative à la Solidarité et au renouvellement urbain (2000)
• SCOT : Schéma de cohérence territoriale (2000)
• ZRU : Zones de redynamisation urbaine (1996)
• ZFU : Zones franches urbaines (1996)
• ZUS : Zones urbaines sensibles (1996)
• ZUP : Zones à urbaniser en priorité (1958)