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Environnement et territoires

Publié le 15/02/2013

La prise en compte des dimensions environnementales des territoires est une des dimensions du développement durable, clairement impulsée par la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire LOADDT (ou loi Voynet) de 1999. D'autres dispositifs invitent aussi à cette prise en compte, par le biais des directives européennes ou des territoires patrimoines de l'Unesco, par exemple.

Des formes particulières d'aménagement à forte dimension environnementale se sont imposées en France : les Parcs nationaux et les Parcs naturels régionaux.

Les Parcs nationaux ont été initiés par la loi du 22 juillet 1960. Il s'agit de territoires de protection de la nature, gérés par l'État, inspirés par les préconisations de l'UICN (IUCN, World Conservation Union) qui les décrit ainsi : "territoires relativement étendus, qui présentent un ou plusieurs écosystèmes généralement peu ou pas transformés par l'exploitation et l'occupation humaine, où les espèces végétales et animales offrent un intérêt spécial du point de vue scientifique et récréatif". Ils font l'objet de mesures de préservation, de protection.
Les Parcs nationaux sont des dispositifs complexes à monter pour tenir compte équitablement des acteurs locaux. Il existe, en 2007, neuf Parcs nationaux aux superficies variables : Vanoise, Port-Cros, Pyrénées occidentales, Cévennes, Écrins, Mercantour, Guadeloupe, amazonien de Guyane (3,4 millions d'ha avec une zone cœur de 2 millions d'ha) et Hauts de l'île de la Réunion. Ces deux derniers ont été créés en mars 2007. Restent à l'étude et en débats plus ou moins délicats, voire houleux : la mer d'Iroise, la Corse, les calanques à l'est de Marseille.

Un Parc national stricto sensu se compose d’une "zone centrale" ou "cœur" (ou "parc proprement dit" selon la terminologie officielle), où une réglementation stricte protège les milieux (faune, flore, paysage) et d’une "zone périphérique" ("pré-parc") où l’Établissement Public ne dispose pas de pouvoir particulier mais où la loi lui impose d’aider aux actions de développement social et économique. Il ne peut cependant qu’être consulté et formuler un avis : "les réalisations d’ordre social, économique et culturel sont élaborées sous la responsabilité du Ministère de l’équipement et sous la direction du Préfet en liaison avec l’établissement et après consultation des collectivités locales intéressées" (décret du 31 octobre 1961, article 27). Ces deux composantes sont doublées d’autres mesures de protection, comme les sites inscrits ou classés, les ZNIEFF. Au-delà de ces deux zones, une zone de "libre adhésion" est laissée à l'appréciation des collectivités.
Des Réserves naturelles peuvent être associées aux deux "zones", comme forme de transition de l’une vers l’autre ; elles se situent bien souvent sur les pourtours de la zone centrale. Moins strictes en termes de protection, elles sont plus restrictives en termes d’interdictions que la zone périphérique.

Les Parcs naturels régionaux (PNR) sont des territoires protégés et habités, majoritairement situés dans des zones fragiles à haute valeur environnementale. Ils ont une double vocation : la protection et le développement économique "durable". Ils sont régis par décrets (1967, 1988) mais les lois de décentralisation, puis la loi du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, leur ont donné une base législative. Elle pose le principe que, sur le territoire d'un PNR, "les documents d'urbanisme doivent être compatibles avec les orientations et les mesures de la charte" des parcs qui concourent "à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social et d'éducation et de formation du public".

Leur appellation, proche de celle de Parc national, peut porter à confusion. Ils ont des objectifs plus larges et diversifiés : sauvegarde du patrimoine naturel et culturel ; loisirs et aménités pour les populations de la région ; aménagement des espaces ruraux, développement économique maîtrisé. S'appuyant avant tout sur les élus locaux et les tissus associatifs, ils sont localisés sur des territoires peuplés mais souvent dévitalisés par l'exode rural. Ce sont des territoires de projet et d'aménagement beaucoup plus que de protection, dotés d'une charte constitutive adoptée par décret, qui en fixe les limites spatiales, en détermine les objectifs, les programmes d'équipements, les mesures à adopter, les règles de fonctionnement et de gestion. Les PNR peuvent être créés à l'initiative des communes, des départements ou des régions. Leur agrément est valable dix ans, renouvelable mais aussi révocable en cas de non-respect de la charte. Ce fut, par exemple, le cas du Marais poitevin, labellisé dès 1979, mais déclassé fin 1996 pour sa complaisance à l'égard de l'agriculture intensive. Depuis, il est un simple parc interrégional et s'efforce de reconquérir son label de PNR.

Il y a, en 2007, 45 PNR sur environ 13% du territoire métropolitain, le dernier arrivé étant celui des Alpilles (décret du 30 janvier 2007). Les Parcs naturels régionaux sont organisés au sein de la Fédération nationale des PNR (FPNR), dont l’objectif est d’assurer une certaine unité et une lisibilité générale aux différentes structures (par exemple dans la couleur des logos).

La loi de 1960 sur les Parcs nationaux avait vieilli car leur modèle ne correspondait plus aux enjeux contemporains d'un développement durable des territoires. En mars 2006 une "loi relative aux Parcs nationaux, aux Parcs naturels marins et aux Parcs naturels régionaux" introduit un nouvel esprit de la conservation de la nature cherchant à protéger les sites mais en impliquant davantage les populations locales. Cette nouvelle loi renforce la protection juridique des Parcs nationaux. Elle modifie les dispositions des articles L. 331-1 du code de l'environnement et suivant relatifs aux Parcs naturels nationaux, parcs qui peuvent être créés à partir d'espaces terrestres ou maritimes quand ils comportent un intérêt spécial et qu'il faut en assurer la protection. Elle crée des instruments spécifiques de protection pour les espaces marins comme "l'Agence des aires marines protégées". De plus, elle aménage le régime des Parcs naturels régionaux. Enfin, elle institue un établissement public coordonnateur nommé "Parcs nationaux de France". (voir L. Laslaz, 2007).

D'autres dispositifs ont des objectifs de protection environnementale des territoires et de préservation de la biodiversité.

Les Réserves naturelles, créées par la loi du 1er juillet 1957 (modifiée par celle du 10 juillet 1976), sont des parties du territoire d'une ou plusieurs communes pour lesquelles des mesures spéciales de protection sont adoptées afin d'y conserver des espèces animales ou végétales ou des milieux menacés. Elles sont gérées par une association ou par un syndicat de communes. Le classement en réserve naturelle résulte d'un décret, après enquête publique, à la demande d'une administration, d'une collectivité territoriale, d'une association.

Les Zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) ont été instituées en 1982 dans la perspective d’un recensement général des richesses naturelles du territoire français. L'inventaire est réalisé à l'échelle régionale. Les ZNIEFF sont entièrement cartographiées. Si elles ne sont pas opposables à des tiers, elles sont, la plupart du temps, prises en compte dans les projets d'aménagement du territoire (POS / PLU par exemple).

Le Conseil européen du 21 mai 1992 (92/43/CEE) a engagé la constitution d'un réseau écologique de zones spéciales protégées dénommé "Natura 2000". Celui-ci est destiné avant tout à préserver l'habitat naturel d'espèces animales et végétales menacées dans l'Union européenne et recensées dans les directives "oiseaux" de 1979 (zones ZPS) et "habitats" de 1992 (zones pSIC / ZSC). Le classement en zone Natura 2000 n'interdit pas la poursuite d'activités économiques ou de loisirs compatibles avec leur protection et le zonage des sites du réseau, en ZPS ou en pSIC/ZSC, est un compromis entre les impératifs scientifiques, socio-professionnels et politiques.

Pour compléter sur Géoconfluences :
- dans le dossier La France : des territoires en mutation
> un corpus documentaire : Natura 2000 : où en sommes-nous en France ?
> un article, Autour de la nouvelle loi sur les Parcs nationaux français : enjeux et conflits (Lionel Laslaz, 2007)
- Et aussi : le cas du PNR du Vexin français, d'après la thèse d'Antoine Da Lage, dans le dossier L'aménagement régional et la forêt, le cas du PNR du Vexin français.
- parmi les articles indépendants : La forêt guyanaise française, entre valorisation et protection (Patrick Blancodini)

Voir aussi :
- la Fédération des parcs naturels régionaux : www.parcs-naturels-regionaux.tm.fr
- Le Syndicat mixte du Parc interrégional du Marais Poitevin : www.parc-marais-poitevin.fr
- les Parcs nationaux de France : www.parcsnationaux-fr.com
- Les sites Natura 2000 en France : http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Natura-2000,2414-.html
- La préservation de la biodiversité dans l'Union européenne, le réseau Natura 2000 : http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/
- Le patrimoine mondial de l'Unesco : http://whc.unesco.org/pg.cfm?CID=31&l=FR
- L'UICN (IUCN, World Conservation Union) : www.iucn.org

Mise à jour : juillet 2005

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