Aspects et impacts territoriaux du Grenelle Environnement

Les dispositifs législatifs et réglementaires issus de la démarche du "Grenelle Environnement" (ou Grenelle de l'environnement, voir cette entrée du glossaire), dans la perspective d'une refondation de la "politique en faveur de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables", auront très certainement des impacts territoriaux à court et plus long terme. D'autant plus que, au delà du cadre institutionnel et de ses leviers incitatifs ou plus contraignants (fiscalité, réglementations, etc.), c'est une évolution générale des mentalités et des comportements individuels et collectifs qui est recherchée.

La démarche du Grenelle Environnement et sa communication

Rappelons qu'une première loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement ou loi "Grenelle 1", a été promulguée le 3 août 2009. Elle a fixé les grandes orientations de la France en matière de transport, d'énergie et d'habitat dans le souci de préserver l'environnement et le climat. Elle est accompagnée et suivie par une loi d'application, dite "Grenelle 2" (ou loi portant engagement national pour l'environnement / loi ENE) constituée de mesures plus détaillées, concrètes, qui doivent permettre l'application des principes édictés par la loi Grenelle 1.

La loi Grenelle 1 est structurée autour de 6 titres et de 57 articles traitant différents thèmes tels que les bâtiments, l'urbanisme, les transports, l'énergie, la recherche, la biodiversité, l'eau, l'agriculture, la prévention des risques pour l'environnement et la santé ou la prévention des déchets. Voici un aperçu de contenus à implication territoriale directe ou indirecte (localisation des activités et des ressources sur le territoire, grandes infrastructures, mobilités, paysages urbains et ruraux, etc.).

On relève dans la loi les approches suivantes, par exemple et par ordre des articles : Article 4, nouvelles normes de construction pour les bâtiments neufs. Article 5, réalisation d'un audit énergétique et rénovation des bâtiments existants. Article 7, rôle des collectivités territoriales pour établir des "plans climat-énergie territoriaux ". Article 9, principes d'une politique durable des transports. Article 10, priorité aux investissements ferroviaires, fluviaux et portuaires. Article 11, taxe kilométrique prévue sur les poids lourds. Article 12, mesures pour les transports de voyageurs. Articles 14 et 15, nouvelle rédaction de la loi d'orientation des transports intérieurs. Article 16, axes d'action en matière d'économies d'énergie. Article 17, soutien aux énergies renouvelables. Article 19, affirmation d'un effort national de recherche pour le développement durable. Articles 20 à 23, constitution d'une trame verte et bleue pour arrêter la perte de biodiversité. Articles 24 à 27, définition d'objectifs pour une bonne qualité de l'eau. Articles 28 et 29, objectifs assignés à l'agriculture et à la sylviculture en matière d'environnement. Article 30, mise en place d'une gestion intégrée de la mer et du littoral. Article 41, renforcement de la politique de réduction des déchets.

Par organisation thématique, les principaux axes peuvent être regroupés de la façon suivante :

• Urbanisme - Un plan pour restaurer la nature en ville ; des "plans climat-énergie territoriaux" seront établis par les communes et leurs groupements de plus de 50 000 habitants d'ici 2012. En matière d'urbanisme, "le rôle des collectivités dans la conception et la mise en  œuvre de programme d'aménagement durable doit être renforcé. (... ) L'État mettra en  œuvre un plan d'action pour encourager les collectivités publiques, et particulièrement celles ayant un programme significatif de développement de l'habitat, à réaliser des éco-quartiers".

• Transports - Réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 20% d'ici 2020 ; réduction de la dépendance aux hydrocarbures. Lancement, d'ici 2020, de 2 000 km de lignes à grande vitesse et 2 500 km de lignes à grande vitesse supplémentaires seront étudiés. De 329 km en 2008, les lignes de transport collectif en site propre passeront à 1 800 km en 15 ans et devront faciliter le désenclavement des quartiers sensibles.
• Énergie - Réduction par 4 des émissions de GES d'ici 2050; augmentation de 20% la part des énergies renouvelables. Mise à l'étude de la possibilité d'une "contribution climat-énergie" (ou "taxe carbone") pour encourager les comportements sobres en carbone.
• Biodiversité - D'ici 2012, une trame verte et bleue doit permettre de définir et de relier les grands ensembles naturels du territoire ; des plans de conservation ou de restauration seront mis en place dans les cinq ans afin de protéger les espèces végétales et animales en danger critique d'extinction. La stratégie nationale de la biodiversité adoptée en 2004 est assortie d'une déclinaison régionale concertée. "Une trame verte sera élaborée d'ici 2012 et pilotée dans chaque région en association avec les collectivités territoriales et en concertation avec les acteurs de terrain. (...) La trame verte sera complétée par la trame bleue, son équivalent pour les eaux de surface continentales et leurs écosystèmes associés, permettant de préserver et de reconstituer la continuité écologique des milieux pour atteindre le bon état écologique des eaux en 2015. (...) Les modalités d'insertion de la trame verte et bleue dans les documents d'urbanisme, dans les schémas d'infrastructures, et les conditions de sa prise en compte par la fiscalité locale seront précisées."

• Agriculture, eau, déchets, santé et aménités - Doublement de la quantité de masses d'eau en bon état d'ici 2015 ; 6% d'agriculture biologique d'ici 2012 et 20% en 2020 ; interdiction des produits phytosanitaires contenant des substances extrêmement préoccupantes pour la santé ; maîtrise de la qualité de l'air extérieur et de l'air intérieur. Réduction de 15% des déchets destinés à l'enfouissement et à l'incinération d'ici 2012. Mise aux normes des stations d'épuration dans les 3 ans afin d'atteindre un taux de conformité de 98% en 2010 et de 100% en 2011 ; les collectivités pourront mettre en place une tarification incitative pour le financement et l'élimination des déchets. Diminution de 50% des nuisances sonores aériennes. Incitation à la mise en place d'observatoires du bruit dans les grandes agglomérations et résorption dans un délai de sept ans des points noirs de bruit les plus préoccupants.

Le projet de loi d'Engagement national pour l'environnement (ENE) ou Grenelle 2 a été transmis à l'Assemblée nationale le 9 octobre 2009 après son passage devant le Sénat. Il est organisé en six titres (bâtiments et urbanisme, transports, énergie, biodiversité, risques santé et déchets, et enfin gouvernance) et comporte 104 articles constituant la "boîte à outils" juridiques, réglementaires et économiques (fiscalité, fonds dédiés, contrats de projet) nécessaires à l'application des grands principes et objectifs de la loi Grenelle 1.

Parmi ces articles, des exemples de ceux qui auront des impacts en termes d'aménagement du territoire :

• Le code de l'urbanisme sera modifié afin de renforcer les Schémas de cohérence territoriale (SCOT). Les prérogatives résultant de ces documents seront renforcées en matière environnementale avec l'intégration des Plans climat/énergie territoriaux qui deviennent obligatoires.
• La coordination entre les compétences transports, voirie et stationnement pour les établissements publics de coopération intercommunale devrait être améliorée. L'objectif est de favoriser le développement de transports collectifs urbains et périurbains et l'utilisation de moyens de transports durables.
• Des Schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie seront instaurés. Les grandes entités publiques et privées auront l'obligation d'un bilan des émissions directes de GES.
• Le projet de loi Grenelle 2 confirme la mise en œuvre des trames vertes et bleues conçus comme des outils d'aménagement du territoire favorisant la protection des espèces, des habitats, de l'eau et de la biodiversité marine.
• Plusieurs articles visent également à faciliter les procédures rattachées aux parcs naturels régionaux. Ainsi, le projet de loi prévoit l'introduction de la notion de "périmètre d'étude" qui définit le territoire sur lequel porte l'enquête publique et la consultation des collectivités pour accord. Le classement peut désormais comprendre des zones côtières qui relèvent du domaine public maritime.
• Le projet prévoit l'introduction d'un nouveau chapitre dans le code de l'environnement dédié à la pollution lumineuse et sonore.
• Le projet prévoit l'obligation progressive de l'affichage du "prix carbone" afin d'informer le consommateur des émissions de gaz à effet de serre associés aux différentes phases de vie du produit ainsi que la réforme des études d'impact et des enquêtes publiques afin de clarifier leur champs d'application.

En 2010, les donnes politiques nationale, européenne ou mondiale ont évolué et d'importantes incertitudes planent sur une partie, plus ou moins large, de ces engagements. Les sénateurs ont adopté le projet de loi ENE. Le texte doit être examiné par les députés au mois de mai 2010 et ses ambitions initiales seront probablement revues à la baisse.

Une présentation du texte de loi d'Engagement national pour l'environnement (ENE) à sa sortie du Sénat, par Le Moniteur (octobre 2009) : www.lemoniteur.fr/201-management/dossiers-actualites/688531-le-grenelle-2-a-sa-sortie-du-senat

Chaque niveau d'organisation territoriale sera mobilisé et responsabilisé par les lois Grenelle 1 et 2, de manière différenciée, en fonction de ses compétences existantes ou à modifier et de ses caractéristiques.

Trois nouveaux outils sont donc mis à la disposition des collectivités en fonction de leur échelon territorial. Les bilans des émissions de GES et les Plans climat énergie territoriaux (PCET) concernent l'ensemble des territoires alors que l'échelon régional se voit doté d'un outil spécifique, le Schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE).

Lois Grenelle 1 et 2 : la mobilisation des collectivités

Le bilan des émissions doit établir par secteur d'activités les émissions des GES, les méthodes restant à définir. Le projet de loi précise que ce bilan doit s'accompagner "d'une synthèse des actions envisagées pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre".

Ces bilans doivent être établis au plus tard pour le 1er janvier 2011. Aucune sanction n'est prévue en cas de non-respect. Une mise à jour est prévue tous les 5 ans.

Les collectivités (voir tableau ci-dessus) sont incitées à s'engager dans des programmes globaux d'innovation énergétique, architecturale et sociale et à établir les Plans climat énergie territoriaux (PCET) avant 2012. Deux principaux types d'objectifs sont visés par ces PCET.

1. L'atténuation (mitigation) : réduction des émissions de GES, des consommations d'énergie ; utilisation des ressources renouvelables, ...
2. L'adaptation : réduction de la vulnérabilité du territoire et son adaptation à l'évolution du climat ; acceptation de conditions de vie différentes ; gestion des risques, ...

En février 2009, on dénombrait 169 collectivités et territoires engagés dans l'élaboration d'un PCET ou en ayant adopté un. Environ 250 devraient être rendus obligatoires par les lois Grenelle Environnement.

L'engagement des collectivités dans les PCET, exemples

Selon le nouvel article L. 221-1 du Code de l'environnement (article 23) contenu dans le projet de loi ENE, le SRCAE sera établi conjointement par le préfet de région et le président du Conseil régional. Il est ensuite mis à la disposition du public pour consultation. Ce projet de schéma fixera :

• à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050, les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique et de s'y adapter,
• par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération, conformément aux objectifs issus de la règlementation communautaire relative à l'énergie et au climat.

Ce dispositif reprend donc l'idée des Schémas régionaux des énergies renouvelables prévus par la loi Grenelle 1. Il se substitue donc à l'ancien Plan régional pour la qualité de l'air (PRQA), et il se superpose au PCET et au Schéma régional des énergies renouvelables prévu par la loi Grenelle 1. C'est la raison pour laquelle il est prévu des modalités d'harmonisation entre les différents documents existants et le SRCAE.

Concrètement, le projet de loi Grenelle 2 est constitué d'une liste détaillée d'amendements et de rectifications à des textes existants que l'on trouve aussi bien dans les Code : de l'environnement, de la construction, dans celui des collectivités territoriales, des ports maritimes et celui de l'urbanisme bien entendu.

La prise en compte du développement durable dans l'urbanisme n'est pas une nouveauté. C'était déjà le cas à travers la Loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. Les notions d'utilisation économe de l'espace et de gestion équilibrée entre les espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux étaient déjà incluses dans l'article L.121-1 du code de l'urbanisme (CU) définissant les principes fondamentaux s'appliquant aux documents d'urbanisme. Mais ces principes sont réaffirmés et précisés par les lois Grenelle et le droit de l'urbanisme devra prendre en compte, dans un délai d'un an à partir de la promulgation de la loi Grenelle 2, les principaux objectifs suivants :

• conception de l'urbanisme de façon globale à l'échelle de l'agglomération ;
• lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles, les collectivités territoriales fixant des objectifs chiffrés en la matière lorsque des indicateurs de consommation d'espace auront été définis ; une étude sur la fiscalité et autres incitations possibles pour limiter l'extension du foncier artificialisé sera effectuée ;
• lutte contre l'étalement urbain et la déperdition d'énergie, ainsi que la revitalisation des centres-villes, les collectivités territoriales disposant, ou étant dotées dans l'année qui suit l'adoption de la loi, d'outils de création de nouveaux quartiers, d'opérations d'aménagement des infrastructures de transport, etc. ;
• création d'un lien entre densité et niveau de desserte par les transports en commun.
• gestion économe des ressources et de l'espace et réexamen dans cette perspective des dispositifs fiscaux et les incitations financières relatives au logement et à l'urbanisme.

Quelles sont les conséquences concrètes de ces objectifs sur les documents d'urbanisme ?

• Les Schémas de cohérence territoriale (SCOT) : l'article L122-1 du CU leur assigne de nouvelles missions, notamment en matière de développement des communications numériques, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. Dorénavant, le rapport de présentation présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des 10 années précédant l'approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation. Les SCOT pourront, entre autre, imposer aux PLU une densité minimale de construction dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs. Bien entendu, en terme de hiérarchie des normes, les SCOT devront prendre en compte les nouveaux schémas introduits par les lois Grenelle 1 et 2 : Schéma régional des énergies renouvelables, Schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) et Plan climat énergie territorial (PCET).

• Les Plans locaux d'urbanisme (PLU) : leurs objectifs incluent désormais la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques. Leur rapport de présentation analysera la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifiera les objectifs fixés dans le Plan d'aménagement et de développement durable (PADD) prévu par la loi SRU afin de mesurer et de lutter contre l'étalement urbain. En terme de hiérarchie des normes, le PLU devra, comme le SCOT, prendre en compte les nouveaux schémas régionaux et le PCET introduits par les lois Grenelle.

À ce stade de la démarche législative, à un moment où le texte de la loi Grenelle 2 / ENE, déclarée "d'urgence" (l'Assemblée nationale et le Sénat doivent adopter le texte de loi dans les mêmes termes, après une seule lecture), arrive devant l'Assemblée, pour un vote attendu en fin d'année 2009, un certain nombre d'interrogations se font entendre : sur les financements de ces dispositifs, sur leur applicabilité en l'attente des futurs décrets et ordonnances, sur la gouvernance et la démocratie locale, etc. Il est cependant indéniable que des dynamiques sont enclenchées ou favorisées par cet arsenal législatif et réglementaire. La fédération France Nature Environnement, très impliquée dans ces débats, relève de son côté que certains articles ne semblent changer que quelques mots d'une loi antérieure mais constituent en fait des petites révolutions juridiques tandis que d'autres, qui semblent très novateurs au premier regard, se révèlent après une analyse du contexte et de l'existant plus décevants.

Sources et ressources

• dans le dossier "Le développement durable, approches géographiques" (nouvelle fenêtre), Marché, empreinte, bilan, taxe et compensation carbone : faites vos comptes ...
• faire une recherche documentaire sur le Grenelle Environnement à travers les ressources du site jumeau SES ENS : http://ses.ens-lsh.fr
• Le Grenelle Environnement : www.legrenelle-environnement.fr
• Sur YouTube, la chaîne officielle du Grenelle Environnement : www.youtube.com/user/GrenellEnvironnement
• La loi Grenelle 1 et sa mise en œuvre : www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/grenelle_environnement2.asp
• La loi d'Engagement national pour l'environnement (ENE / Grenelle 2) devant le Sénat (Texte n° 1965 transmis à l'Assemblée nationale le 9 octobre 2009) : www.senat.fr/dossierleg/pjl08-155.html
• Les Codes en France : http://textes.droit.org
• France Nature Environnement : www.fne.asso.fr

Sélection et synthèse documentaires, réalisation de la page :

Sylviane Tabarly (DGESCO, ENS de Lyon),

pour Géoconfluences, le 12 novembre 2009

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Mise à jour partielle :   30 mars 2010

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