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Territoires européens : régions, États, Union

Les défis de la future politique régionale européenne 2014-2020 : on prend les mêmes et on recommence ?

Publié le 04/03/2014
Auteur(s) : Sébastien Bourdin, enseignant-chercheur en Géographie et Développement Territorial, École de Management de Normandie – Institut du Développement Territorial

La politique de cohésion de l’Union Européenne (UE) a fêté ses vingt années d’existence en 2009. La mise en place de cette politique part du constat que les forces du marché ne sont pas nécessairement suffisantes pour réduire de façon significative les disparités régionales. L'UE a alors construit cet outil de solidarité financière entre États membres avec l'objectif d'améliorer la compétitivité des régions défavorisées et de corriger les déséquilibres régionaux.

Le Traité de Rome (1957) rappelait déjà « la nécessité d’un développement harmonieux en réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisés ». Développée par étapes depuis 1975, la politique régionale européenne finance des programmes de développement dont bénéficient les régions de l’UE « en retard de développement » ou « en difficulté structurelle », selon la terminologie officielle.

La réduction des disparités régionales est également la condition de la réussite du marché non plus commun mais unique. La convergence des niveaux de vie doit permettre de garantir une concurrence loyale à l’intérieur de l’espace européen. Ainsi, n’est-il pas étonnant de constater que la grande réforme de la politique régionale de 1988 [1] correspond précisément avec la volonté d’achèvement du marché unique (Acte unique, 1986). Les grands Objectifs ont connu des évolutions, mais le principe n’a pas changé. Depuis sa création, cette politique a gardé comme buts de réduire les disparités régionales, restructurer les économies des régions, créer de l’emploi et stimuler l’investissement privé. L’UE n’a jamais renoncé à l’objectif de faire profiter de sa prospérité l’ensemble de ses citoyens, dans la perspective d’un idéal dont certains perçoivent les contours d’un « modèle européen ».

Pour la période de programmation 2000-2006, 213 milliards d’euros ont été affectés à cette politique, soit près de 35 % du budget de l’Union, représentant 0,45 % de son PNB. La part du budget allouée à la politique régionale n’a quasiment pas bougé (35,7 %) durant la période de programmation suivante 2007-2013, pour un montant total de 347 milliards d’euros. Il s’agit du second poste budgétaire le plus important après la Politique Agricole Commune (PAC). Or, l’élargissement à douze pays – dont le PIB moyen par habitant est inférieur à 43 % de celui de l’Europe des Quinze – remet en cause les équilibres budgétaires sur lesquels repose le financement de la politique régionale européenne, comme d'ailleurs celui de la PAC. L'intégration des douze nouveaux États-membres [2] bouleverse aussi la répartition des Fonds structurels distribués par l'UE, puisque 53 % des montants sont revenus aux pays entrants. Toutefois, en même temps, des aides transitoires ont été accordées aux régions qui se sont trouvées brusquement enrichies en moyenne [3] par l’intégration de régions en grande difficulté.

Les  élargissements successifs de l’Union européenne de 6 à 28

Source : Toute l'Europe.eu
 

Évolution de la répartition des Fonds structurels par État entre les périodes 2000-2006 et 2007-2013

Source : DG Regio. Calculs : S. Bourdin.
Note : les données de 2006-2013 sont manquantes pour le Portugal et la Bulgarie.

Les dix régions européennes ayant reçu le plus de fonds structurels

Période de programmation 2000-2006

Nomenclature Nuts 2 Total
ES61 Andalousie 17 827 891 310 €
GR30 Attique 10 912 155 290 €
PT11 Nord Portugal 10 665 031 896 €
ITF3 Campanie 9 689 165 554 €
PT16 Centre Portugal 8 436 143 916 €
ES51 Catalogne 8 309 752 378 €
ES11 Galice 7 809 907 514 €
ES52 Valence 7 756 348 352 €
ITG1 Sicile 7 540 671 266 €
ES41 Castille-et-León 6 990 744 896 €

Période de programmation 2007-2013

Nomenclature Nuts 2 Total
ES61 Andalousie 12 763 883 753 €
PT11 Nord Portugal 9 662 654 675 €
PL12 Voïvodie de Mazovie 8 121 025 840 €
PL22 Voïvodie de Silésie 7 498 234 624 €
LT00 Lituanie 6 842 856 737 €
ITF3 Campanie 6 651 759 478 €
ITG1Sicile 6 648 575 670 €
PT16 Centre Portugal 6 108 022 589 €
PL41 Voïvodie de Grande-Pologne 5 385 572 865 €
PL21 Voïvodie de Petite-Pologne 5 330 957 888 €
Les dix régions européennes ayant reçu le plus de fonds structurels par habitant

Période de programmation 2000-2006

Nomenclature Nuts 2  par habitant
PT30 Madère 4 467 €
GR21 Épire 4 049 €
GR41 Égée septentrionale 3 859 €
PT20 Açores 3 438 €
PT18 Alentejo 3 342 €
GR13 Macédoine occidentale 3 239 €
GR22 Îles ioniennes 3 210 €
GR24 Grèce centrale 3 126 €
GR43 Crète 3 044 €
GR23 Grèce occidentale 3 043 €

Période de programmation 2007-2013

Nomenclature Nuts 2  par habitant
ES61 Açores 5 006 €
HU31 Hongrie septentrionale 3 133 €
HU23 Transdanubie méridionale 3 098 €
PT18 Alentejo 3 059 €
HU32 Grande Plaine septentrionale 2 995 €
CZ04 Nord-ouest 2 971 €
HU33 Grande Plaine méridionale 2 945 €
CZ08 Moravie-Silésie 2 903 €
HU22 Transdanubie occidentale 2 804 €
CZ07 Moravie centrale 2 797 €

Source : DG Regio. Calculs :  S. Bourdin., A. Peyre.

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Les négociations sur la période de programmation 2014-2020, qui se sont déroulées sur fond de crise budgétaire en Europe, ont creusé le fossé entre pays dits contributeurs nets – ils versent plus d’argent qu’ils n’en reçoivent – et les pays bénéficiaires nets, un peu comme si la logique Thatcher [4] s’était propagée. Ainsi, on a vu s'opposer les pays partisans d’une dépense publique limitée (Royaume-Uni, Allemagne, Danemark, Finlande, Pays-Bas) et les pays prônant une augmentation – au pire, un maintien – du budget européen alloué à la politique régionale (pays de l'Europe centrale et orientale ainsi que la Grèce ou encore le Portugal).

À l'issue de ces négociations,  la Commission européenne a proposé une nouvelle architecture de la politique régionale européenne pour 2014-2020. On cherche surtout aujourd’hui à ne plus saupoudrer les aides européennes, mais, au contraire, à les concentrer sur les régions les plus en retard. L’objectif est désormais de répartir les aides, non plus sur la base d’un zonage des territoires éligibles, mais selon des priorités thématiques devant permettre d’améliorer la compétitivité de l’Europe dans un contexte de concurrence internationale accrue. Cet « earmarking » [5] établi par le Conseil européen de décembre 2005, prônant alors une concentration des Fonds de la politique de cohésion sur les objectifs de la stratégie de Lisbonne pose un réel problème pour les nouveaux pays entrants. Selon ce principe, pour 2014-2020, les Fonds alloués devront financer des projets dans les thématiques de la stratégie Europe 2020 telles que la recherche et le développement technologique, l’innovation, les énergies renouvelables, les transports alternatifs à la route, etc. Or, ces projets ne répondent pas aux exigences de rattrapage et de restructuration économique des pays de l'Europe centrale et orientale (PECO). Il existe un réel décalage entre les thématiques soutenues financièrement par les Fonds européens et la nécessité pour les PECO de reconvertir leur industrie, construire des routes, relancer l’emploi.

Complément 1 : La stratégie Europe 2020

Avec le passage progressif de la notion de cohésion à celle de compétitivité, on peut se poser la question de savoir si l’on n’assiste pas là, à la fin de la péréquation européenne. Autrement dit, la Commission européenne serait-elle en train d’abandonner un mécanisme de compensation qui vise à réduire les écarts de richesse entre les différentes régions pour un nouveau système de redistribution conditionné par des critères qui visent à mettre en concurrence les régions...qui n’ont pas toutes les mêmes armes ? Même si les PECO sont actuellement entrés dans un processus de décentralisation/régionalisation, la bureaucratie reste encore assez lourde à mobiliser. En outre, certains pays de l’Est – où le processus de régionalisation est engagé depuis un certain temps maintenant, comme en Pologne – auront moins de mal à gérer ces problèmes que d’autres PECO encore fortement ancrés dans un système étatique et centralisé, comme la Bulgarie [6]. Le principe de compétitivité entraîne bien des différenciations territoriales puisque certains espaces bénéficieront, lors de la préparation des programmes, d'atouts en termes de capacités et d’ingénierie administratives qui leur permettront de se développer plus rapidement. L’expérience des programmes de pré-adhésion PHARE [7] et ISPA [8]a montré qu’il ne suffisait pas de mettre à disposition des crédits, pour que ceux-ci soient utilisés. Dans ce contexte, la faible capacité d’absorption des nouveaux États-membres risque d'apporter un argument idéal aux ministres des Finances des pays contributeurs : à quoi bon alimenter des budgets qui ne sont pas utilisés ?

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La nouvelle carte d'éligibilité des régions pour les Fonds structurels a été réalisée par la DG Regio à l’occasion de la refonte de la politique de cohésion pour la période 2014-2020. La DG Regio est une direction générale de la Commission européenne missionnée pour gérer la politique régionale et urbaine dans le sens d'un renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale de l'UE. Cette carte a été produite afin d’éclairer les différents acteurs impliqués dans la gestion des Fonds européens sur l’éligibilité des régions européennes au titre de la nouvelle politique de cohésion. Il s’agit d’une simulation sur les nouveaux critères qui ont été définis au préalable en concertation par les différents États.

La carte délivre un double message. D’abord un message informatif puisqu’elle permet de voir quelles seront les régions concernées par les différents types de financements et jusqu'à quelle hauteur (les régions les « plus développées » toucheront potentiellement moins de Fonds que les autres). Ensuite, un message plus politique puisque cette carte est le résultat des négociations au cours desquelles chaque pays s’est battu de sorte qu’un maximum de ses régions perçoive un maximum de financements (et donc que les couleurs soient les plus foncées possibles pour son pays sur la carte).

Au sortir des négociations, on arrive donc à cette carte avec trois classes de légende qui correspondent chacune à une éligibilité possible pour chaque région de se faire financer ses projets en cohérence avec le fléchage des aides européennes. Parmi les nouveautés de cette future période de programmation on compte le passage de trois à deux objectifs et le fait que, désormais, des régions dont le PIB est compris entre 75 % et 90 % de la moyenne communautaire pourront toucher des Fonds de cohésion (voir le tableau ci-dessous). De ce point de vue, la France s’en sort plutôt bien dans la définition des nouveaux principes budgétaires (avec de nombreuses régions considérées comme « en transition » - en rose intermédiaire sur la carte) alors que l’Allemagne, la Grèce ou encore l'Espagne voient leurs enveloppes budgétaires fondre respectivement de 9,2 ; 6,5 et 11,1 milliards d’euros.

Éligibilité aux Fonds structurels pour les périodes de programmation 2014-2020

 Source : DG Regio

Comparaison des politiques régionales européennes 2007-2013 et 2014-2020
 
Période de programmation 2007-2013 Période de programmation 2014-2020
Objectifs Cibles Fonds Objectifs Cibles Fonds
Convergence Régions les moins développées
(dont le PIB est inf. à 75 % de la moyenne européenne)
FEDER
FSE
Fonds de cohésion
Investissement dans la croissance et l’emploi Régions les moins développées
(dont le PIB est inf. à 75 % de la
moyenne européenne)
FEDER
FSE
Fonds de cohésion
Compétitivité régionale et emploi Régions plus développées
(dont le PIB est sup. à 75 % de la moyenne européenne)
FEDER
FSE
Régions en transition (dont le PIB est compris entre 75 et 90 % de la moyenne européenne) FEDER
FSE
Fonds de cohésion
Régions les plus développées (dont le PIB est sup. à 90 % de la moyenne européenne) FEDER
FSE
Coopération territoriale européenne Toutes les régions FEDER Coopération territoriale européenne Toutes les régions FEDER
Source : DG Regio
 

À la comparaison de la carte de la dernière période de programmation (ci-contre) et de celle qui va débuter (ci-dessus), on s’aperçoit que des « régions en transition » ont émergé de l’espace centre-oriental. Cela signifie que les financements dont elles ont bénéficié seront revus à la baisse dans la période 2014-2020. Il s’agit essentiellement des régions métropolitaines (Prague, Budapest, Varsovie, Bratislava) qui se sont développées de manière spectaculaire en captant des flux migratoires, économiques et financiers (IDE et Fonds de la politique de cohésion).

Ainsi Prague s'est ouverte à la fois à la curiosité des touristes mais aussi à l'activité des hommes d'affaires. Sa localisation privilégiée en Europe a attiré de nombreux investisseurs si bien que de nombreux parcs industriels et centres commerciaux ont vu le jour. Quant à Budapest, elle est devenue une « porte européenne » également très bien connectée au réseau des grandes métropoles européennes, et a su utiliser ses capacités locales pour accueillir les investisseurs. Bratislava, située à proximité immédiate de l'Autriche et sur le corridor danubien, a profité des Fonds européens pour améliorer son accessiblité par les réseaux de transports. Varsovie, à l'inverse de Bratislava, est éloignée de l'Europe des Quinze. Néanmoins, elle se situe sur le corridor Berlin-Moscou et peut être aussi une « porte européenne » pour les flux Nord-Sud entre Finlande et pays baltes et le reste de l'Europe centrale et orientale. Parmi tous les PECO, seule la Pologne, avec la liaison Varsovie-Silésie et les accès au port baltique de Gdansk, dispose d'axes verticaux dont l'amélioration a été largement financée par le FEDER.

Éligibilité aux Fonds structurels pour les périodes de programmation 2007-2013

 Source : DG Regio

Finalement, la carte de simulation des régions qui pourront être aidées pour 2014-2020 n'est pas sensiblement différente de celle de la période de programmation 2007-2013... à ceci près que les objectifs de financement des projets ayant changé, les régions en retard seront en concurrence directe avec les régions les plus développées dans la course aux Fonds... on prend les mêmes et on recommence ? Pas tout à fait !

Complément 2 : Un exemple de programme soutenu par le FEDER 2007-2013 en France : le tramway du Havre

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Notes

[1] Cette réforme met en place des « Objectifs » classant en quelque sorte les régions en retard selon leurs problèmes.

[2] La Croatie étant exclue à l’époque.

[3] comme le Hainaut ou la Corse.

[4] "I want my money back" Margaret Thatcher, 1979, au sommet de Dublin

[5] Ce concept émanant de la Commission européenne fait référence au ciblage des Fonds européens sur les thématiques restreintes de la stratégie de Lisbonne et date de 2005.

|6] Pour en savoir plus : Boulineau E, Coudroy de Lille L., Rey V. (2004), L’élargissement de l’Union Européenne : réformes territoriales en Europe centrale et orientale, Paris, L’Harmattan.

[7] Le programme PHARE (initialement « Pologne Hongrie Aide à la Reconstruction Économique ») était un dispositif d’intervention dont le but était d’apporter une assistance technique facilitant le retour des pays concernés à l’économie de marché. Il s’élevait à 7,59 milliards d’euros distribués entre 1990 et 1997.

[8] Le programme ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession – Instrument structurel de préadhésion) avait pour but de faciliter la reprise des acquis communautaires dans les domaines de l'environnement (approvisionnement en eau potable, traitement des eaux usées, gestion des déchets solides, pollution de l'air) et des transports (voies ferrées, routes, ports et aéroports, transport durable et changement modal). Il s’élevait à 10,9 milliards d’euros.
 

Pour compléter :

Ressources bibliographiques :
Ressources en ligne :

 

Sébastien BOURDIN,
Enseignant-Chercheur en Géographie et Développement Territorial
Ecole de Management de Normandie – Institut du Développement Territorial


conception et réalisation de la page web : Marie-Christine Doceul,

pour Géoconfluences, le 20 mars 2014

Pour citer cet article :
Sébastien Bourdin, « Les défis de la future politique régionale européenne 2014-2020 : on prend les mêmes et on recommence ? », Géoconfluences, 2014, mis en ligne le 20 mars 2014
URL : http://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-regionaux/territoires-europeens-regions-etats-union/corpus-documentaire/les-defis-de-la-future-politique-regionale-europeenne-2014-2020-on-prend-les-memes-et-on-recommence-1

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