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Le Brésil, ferme du monde ?

Le cadre général des négociations commerciales régionales et internationales sur l'agriculture. La place du Brésil

Publié le 15/05/2009

Ci-dessous, dans l'ordre : Autour de l'OMC, quelques repères / Échelle régionale, échelle mondiale : quelles logiques d'intégration ? / Jeux d'acteurs, alliances, concurrences et antagonismes

 

Autour de l'OMC, quelques repères

Des premiers pas de l'OMC au cycle de Doha

L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), créé en 1947, ne devait avoir qu'un caractère provisoire et ne bénéficiait pas d'un statut d'organisation internationale. Il a néanmoins fallu attendre la rencontre finale de son huitième cycle de négociations (Uruguay round) à Marrakech (Maroc) en avril 1994, pour que soit décidé la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) qui entrera en vigueur le 1er janvier 1995 à Genève.

L'OMC élargit le champ de négociations aux secteurs des services, de la propriété intellectuelle. L'Acte final de la conférence de Marrakech intègre une foule d'accords sectoriels (textile, etc.), dont le fameux Accord sur l'agriculture (accord dit de Marrakech).

Après l'échec de la conférence de Seattle, en novembre 1999, où les pays membres de l'OMC n'avaient même pas pu s'accorder sur l'ordre du jour, la quatrième conférence de l'OMC à Doha (Qatar, novembre 2001), a permis de lancer un nouveau cycle de négociation, dit "cycle de Doha" ou "round du Millénaire", particulièrement centré sur les négociations agricoles.

De la conférence de Doha (2001) à l'accord-cadre de juillet 2004

Cette conférence ministérielle de Doha avait l'objectif de parvenir à un accord sur des formules et autres "modalités" favorisant la libéralisation des échanges entre les pays membre, au plus tard pour le 31 mars 2003. En fait, cette échéance n'a pas été respectée et, après l'impasse constatée à l'issue de la cinquième Conférence à Cancún (Mexique, septembre 2003), les membres de l'organisation se sont entendus sur un accord-cadre dans les principaux domaines (marchés agricoles par exemple), finalement approuvé le 1er août 2004. Ce cadre devait servir de base pour négocier ultérieurement des "modalités" plus détaillées. L'annexe de sept pages contenant le cadre sur l'agriculture présente des ébauches de solutions pour réduire les obstacles à l'importation, les subventions à l'exportation et le soutien interne*.

L'accord-cadre comprenait également des décisions prises au titre de certains piliers (voir infra), telles que l'abolition de toutes les formes de subventions aux exportations agricoles à une date fixée, ainsi qu'une réduction substantielle du soutien interne à l'agriculture, source de distorsion au commerce et à la concurrence. En outre, le texte de cet accord définissait ainsi le "parallélisme" : l'élimination des subventions directes à l'exportation doit s'accompagner de l'élimination des éléments de subvention que sont le crédit à l'exportation, l'aide alimentaire et les exportations des organismes de commerce d'État.

L'accord-cadre s'accompagnait aussi de progrès enregistrés sur la question des graves déséquilibres dont se plaignaient de nombreux pays en développement entre les dispositions qui leur sont applicables et celles qui sont applicables aux pays développés. D'où l'identification de "produits sensibles", décrits de façon assez détaillée dans les textes examinés à l'époque, et de "produits spéciaux" évoqués, mais sans description aussi détaillée, dans les dispositions concernant les pays en développement.

Pour comprendre les négociations agricoles du cycle de Doha, un glossaire

- Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS) est entré en vigueur avec la création de l'OMC le 1er janvier 1995 et il a trait à l'application de règlements sur la sécurité alimentaire, la santé des animaux et la protection des végétaux.

- Le Codex alimentarius est un ensemble de normes, directives et recommandations internationales relatives à l'innocuité des produits alimentaires, créé par la FAO et l'OMS en 1962.

- Les Mesures globales de soutien (MGS) sont des mesures de soutien interne de l'agriculture évaluées en fonction de leurs effets de distorsion sur la production et les échanges. Telles que définies dans l'Accord sur l'agriculture de l'OMC, elles comprennent tant les dépenses budgétaires que les transferts de revenus des consommateurs aux producteurs en raison de politiques qui entraînent des distorsions des prix du marché. Elles mesurent la valeur monétaire de la portée d'un appui gouvernemental à un secteur donné de façon à les classer dans des catégories (ou "boîtes"). Les soutiens internes appartiennent ainsi à trois catégories :

  • la boîte rouge  comprend les mesures susceptibles d'introduire des distorsions manifestes dans les échanges agricoles et elles doivent, à terme, être supprimées (hormis celles autorisées). Les subventions directes à l'exportation sont, a priori, rangées dans cette catégorie.
  • La boîte orange comprend les mesures de soutien aux prix de marché ainsi que quelques aides directes pouvant entraîner des distorsions sur les marchés. Ces mesures entrent dans le calcul de la MGS et elles sont donc soumises à engagement de réduction au titre du soutien interne.
  • La boîte bleue comprend les mesures tolérées par les accords à titre transitoire : programmes de limitation de la production par exemple.
  • La boîte verte regroupe l'ensemble des mesures supposées sans effet sur les échanges et sur les distorsions de concurrence, elles sont alors "découplées" ; il s'agit, par exemple, des services de caractère général (recherche, lutte contre les parasites et maladies, formations, infrastructures), de l'aide alimentaire intérieure, de l'indemnisation des catastrophes naturelles, des aides liées à la protection de l'environnement.

 

- La multifonctionnalité de l'agriculture sous entend que ce n'est pas une activité comme les autres. Elle est ancrée sur un territoire et nécessite des instruments de soutien pour poursuivre ses fonctions environnementales et paysagères, sociétales, d'aménagement du territoire, de sécurité et d'autonomie alimentaire des États … ce qui fait partie de "considérations non-commerciales" aux yeux de l'OMC.

- L'Organe de règlement des différends (ORD) est une juridiction internationale, nouveauté fondamentale introduite lors de la création de l'OMC, source de droit dans les échanges commerciaux mondiaux et autorisé à sanctionner financièrement les États. Il dispose d'un pouvoir de sanction unique dans le droit international.

Voir en rubrique "Géographie vivante" : Autour du fonctionnement de l'Organe de règlement des différends

- Trois "piliers" : le premier pilier désigne l'accès au marché, avec la diminution des barrières tarifaires et des droits de douane concernant les produits en provenance d'autres pays. Le deuxième pilier concerne les soutiens internes, qu'il convient également de réduire. Enfin, la concurrence à l'exportation constitue le troisième pilier, qui pointe du doigt les subventions à l'exportation permettant de vendre à bas prix.

- Le Traitement spécial et différencié (TSD) est destiné à tenir compte des écarts de développement pour favoriser les pays en développement, depuis longtemps l'un des éléments déterminants du système commercial multilatéral. Il décrit les dispositions préférentielles qui ne s'appliquent qu'aux pays en développement et à la sous-catégorie des pays les moins avancés (PMA), à l'exclusion des membres désignés comme pays développés.

- Le Traitement préférentiel (préférences tarifaires) revient à diminuer en partie les barrières tarifaires entre deux ou plusieurs pays. Un pays peut même décider unilatéralement de prendre une telle mesure. Parfois, il s'agit d'une étape préalable à la constitution d'une zone de libre échange.

- Le Système de préférences généralisées (SPG) est un accord négocié aux termes duquel des niveaux des droits moins élevés peuvent être appliqués aux produits des pays en développement importés par les pays développés. Ainsi, le SPG de l'Union européenne donne l'accès au marché européen à 49 pays les moins avancés (PMA) pour tous les produits, sauf les armes et sans exiger de réciprocité.

- Le consensus de Washington est une formule apparue dans les années 1990 qui désigne l'accord informel entre la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, l'OMC ainsi que certaines grandes banques, pour instaurer un marché mondial libéralisé et auto-régulé, au principe sous-jacent que le marché se trompe moins que les États. En résumé il s'agit de libéraliser les économies et de limiter l'intervention publique.

- États-membres : en 2009 l'OMC regroupe 153 pays membres. La Chine y a adhéré en 2001, le Brésil et l'Inde en 1995. Mais des pays importants restent à sa porte, telle que la Russie.

Voir :

 

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Échelle régionale, échelle mondiale : quelles logiques d'intégration ?

Aux échelles régionales et internationales, le Brésil est devenu un acteur incontournable, tant sur les plans économiques que politiques. Il s'efforce d'organiser ses relations de voisinage au mieux de ses intérêts. Ses positions au sein d'organisation multi-latérales ne doivent pas faire oublier aussi d'importants accords bi-latéraux qui le lient à de grandes puissances émergentes comme la Chine (un partenariat stratégique lie la Chine et le Brésil depuis 1993). Il s'efforce d'être un leader, représentant des pays du Sud, tout en gardant des bonnes relations avec les grandes puissances du Nord.

Organisations et forums dont le Brésil est membre :

- Le Mercosur (Marché commun du Cône Sud / Mercosul) a été fondé par le traité d'Asunción signé le 26 mars 1991. Le protocole d'Ouro Preto, conclu le 14 décembre 1994, lui attribue une personnalité juridique internationale et ses caractéristiques actuelles : un modèle intergouvernemental où les positions communes demeurent dépendantes de la volonté des États membres. Un tarif extérieur commun, est entré en vigueur le 1er janvier 1995 et la mise en œuvre intégrale de l'union douanière par tous les membres dans tous les secteurs doit se faire progressivement.

Le Mercosur comporte quatre pays membres, l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay. Depuis 1996, le Chili et la Bolivie sont des membres associés du Mercosur ainsi que, depuis 2004, l'Équateur, la Colombie et le Pérou. Le Venezuela a obtenu, depuis 2006, d'être membre à part entière. La mise en adéquation de sa législation commerciale est donc en cours et prendra des années. www.mercosur.int/msweb

- La Zone de libre-échange des Amérique (ZLEA) réunit les chefs d'État et de gouvernement des 34 pays du continent (tous sauf Cuba) pour débattre des obstacles au commerce et à l'investissement et prévoir leur élimination progressive. Le projet est avant tout porté par les États-Unis, les négociations ont été lancées au Sommet des Amériques de Miami en décembre 1994. En 2005, une première étape a été franchie par l'adoption d'un traité de libre échange avec six pays, l'Accord de libre-échange d'Amérique centrale (ALEAC), mais depuis, le processus semble enlisé et concurrencé par les autres projets d'initiative sud-américaine et particulièrement brésilienne. www.ftaa-alca.org

Marchés régionaux du continent américain

Réalisation : Martine Guibert : www.cafe-geo.net/article.php3?id_article=1054 

- Le groupe de Rio est un mécanisme flexible de dialogue et de concertation politiques qui réunit, à l'exception de Cuba, tous les pays d'Amérique latine ainsi que Guyana. Il permet à ses membres d'aborder différents thèmes d'intérêt commun pour l'Amérique latine et les Caraïbes.

- L'Union des nations sud-américaines (Unasur), organisation fondée à Brasilia en 2008 dans la continuité d'un projet de Communauté sud-américaine des nations (CSN) et dans la perspective d'un processus d'intégration économique et politique à l'image de l'UE. L'Unasur rassemble 12 pays d'Amérique du Sud : les pays du Mercosur, de la Communauté andine des nations ainsi que le Chili, le Guyana et le Surinam. www.comunidadandina.org/sudamerica.htm

- Le Sommet des Amériques, processus qui a vu le jour en décembre 1994 et rassemble les chefs d'État et de gouvernement pour discuter de préoccupations communes, chercher des solutions et formuler une vision partagée pour le futur développement de la région, qu'il soit économique, social ou politique de nature. www.summit-americas.org 

- L'Initiative d'intégration de l'infrastructure régionale sud-américaine (IIRSA) dont l'objectif est de moderniser et de développer l'infrastructure régionale sud-américaine. Cette initiative est née au cours du sommet des présidents réalisé en 2000 à Brasilia. www.iirsa.org/index_ENG.asp?CodIdioma=ENG

- L'Institut interaméricain de coopération pour l'agriculture (IICA) est l'une des six agences spécialisées de l'Organisation des États américains (OEA / Organization of American States - OAS)avec la mission de soutenir les États membres dans leurs efforts de modernisation du secteur rural, de promotion de la sécurité alimentaire et de développement d'un secteur agricole compétitif, adapté aux technologies, socialement équitable et qui tient compte de la protection de l'environnement. Le Conseil interaméricain sur l'agriculture constitue l'organe décisionnel le plus élevé de l'IICA et réunit les ministres de l'Agriculture des 34 États membres. L'IICA fut créé par traité en 1942, ce qui lui procure une certaine indépendance par rapport à l'OEA. www.iica.int/Eng/Pages/default.aspx

Organisations dont le Brésil est frontalier :

- La Communauté andine des nations (CAN), anciennement connue sous le nom de Groupe andin et de Marché commun andin (Pacte andin), la CAN s'est, depuis le 1er juillet 1997, appuyée sur de nouvelles institutions (Système andin d'intégration / SAI) et sur un mandat élargi, aux objectifs initiaux se sont ajoutés des objectifs politiques et sociaux et des actions en matière de développement durable et d'intégration frontalière. Enfin, la Communauté est passée d'un régionalisme "fermé" à un régionalisme "ouvert" aux partenariats commerciaux avec le reste du monde. La CAN comporte cinq membres : Bolivie, Colombie, Équateur, Pérou et Venezuela qui regroupent, en 2000, près de 115 millions d'habitants, 22% de l'Amérique latine, et environ 14% de son PIB. www.comunidadandina.org 

- La Communauté des Caraïbes (Caricom) issu de la signature du traité de Chaguaramas en 1973, modifié depuis par différents protocoles et révisé en 2001 pour élever le marché commun au niveau d'une union économique, le Marché économique unique des Caraïbes (CSME) qui envisage la libre circulation des biens, des services, des capitaux et de la main-d'œuvre, la coordination de la politique macroéconomique et l'harmonisation des lois et institutions. Le Caricom est composée de 15 membres : Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Belize, Dominique, Grenade, Guyana, Jamaïque, Montserrat, Saint-Kitts-et-Nevis, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Sainte-Lucie, Suriname, Trinité-et-Tobago et Haïti. www.caricom.org

Autres organisations et forums interaméricains :

- L'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) est un accord intégral de libre­échange entre le Canada, le Mexique et les États-Unis, amorcé le 1er janvier 1994 dans l'objectif d'éliminer les obstacles au commerce, de faciliter les mouvements transfrontaliers des biens et services, etc. www.nafta-sec-alena.org 

- Le Marché commun centre-américain (MCCA) a été créé le 13 décembre 1960 lorsque le Guatemala, l'El Salvador, le Honduras, et le Nicaragua ont signé le Traité général d'intégration de l'Amérique centrale. Le Costa Rica a adhéré le 23 juillet 1962. En octobre 1993, les cinq pays du MCCA ont signé le Protocole de Guatemala visant à établir une union douanière et à une meilleure intégration économique. www.sieca.org.gt

Réalisation : Pascal Orcier

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Jeux d'acteurs, alliances, concurrences et antagonismes

L'agriculture touche à deux enjeux économiques majeurs et parfois contradictoires que sont la force exportatrice nationale, sur laquelle ont été bâties les politiques latino-américaines des années post 1990, mais aussi à la sécurité alimentaire interne, sans compter les nombreux enjeux sous-jacents tels l'emploi rural, l'occupation du territoire, etc.

À l'échelle internationale, des groupes de pression, des lobbys, qui pèsent dans les négociations qui se déroulent dans le cadre de l'OMS ou, plus généralement, de l'ONU et des instances de gouvernance mondiale, peuvent être regroupés au sein de grandes "familles", ce qui n'exclut pas des divergences et des recompositions d'alliances au gré des sujets abordés.

Le Brésil de Lula : une diplomatie active sur la scène internationale, du bi-latéralisme au multi-latéralisme

Poursuite du processus engagé par la déclaration de juin 2003 à Brasilia, lorsque Inde-Brésil-Afrique du Sud (IBAS / India-Brazil-South Africa / IBSA) avaient dévoilé leur intention de défendre ensemble leurs intérêts communs sur la scène internationale. Pour leur troisième conférence annuelle les présidents sud-africain Thabo Mbeki et brésilien Luiz Inacio Lula da Silva (au centre) ainsi que le Premier ministre indien Manmohan Singh à droite ont concrétisé l'alliance de leurs trois pays lors du sommet de Brasilia de septembre 2006

Conférence internationale sur les biocarburants le 5 juillet 2007. De gauche à droite : José Manuel Barroso, président de l'UE, Luiz Inácio Lula da Silva, président du Brésil, et José Sócrates, premier ministre du Portugal

Ci-contre : Le président Barack Obama s'entretient avec Luiz Inacio Lula da Silva le 14 mars 2009 à la Maison-Blanche.

Le président chinois Hu Jintao a rencontré son homologue brésilien, Luiz Ignacio Lula da Silva, le 7 septembre 2008 au Japon pour discuter des moyens de renforcer leur partenariat stratégique bilatéral et pour préparer la session du G8 à Hokkaido le lendemain. Ce partenariat stratégique Chine-Brésil, depuis sa mise en place il y a quinze ans, vise à renforcer les relations Sud-Sud entre les deux puissances émergentes sur les sujets tels que le changement climatique, la protection environnementale et l'actuelle crise alimentaire.

(Agence de presse Xinhua, 2008/07/09)

Le premier ministre du Portugal José Sócrates a accueilli le président brésilien Inacio Lula da Silva à Lisbonne pour le sommet bilatéral Union européenne (UE) / Brésil. (juillet 2007)

- Le groupe de Cairns, formé en 1986, regroupe 17 pays exportateurs de produits agricoles qui représentent près du tiers des exportations agricoles mondiales et il pèse très fortement dans les négociations agroalimentaires mondiales. Il regroupe des pays d'orientation libérale et prônant l'ouverture des marchés qu'ils jugent en général bénéfique y compris pour les pays en voie de développement. L'UE et les États-Unis sont en général montrés du doigt pour leurs soutiens à leurs agricultures exportatrices. Ce groupe comprend : trois pays dits développés (Australie, Canada, Nouvelle Zélande), des pays du Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay et Paraguay) et d'autres pays latino-américains (Bolivie, Chili, Colombie, Costa Rica, Guatemala), des pays asiatiques (Indonésie, Malaisie, Thaïlande et Philippines) et un pays africain, l'Afrique du Sud. www.cairnsgroup.org

- Le G1O, les ex-"amis de la multifonctionnalité" regroupe des pays développés défensifs dirigés par la Suisse et le Japon et dont les positions sont similaires à celles de l'UE. Ils revendiquent une protection tarifaire élevée en matière agricole. Pour les pays du groupe de Cairns, la multifonctionnalité de l'agriculture est un moyen pour l'UE de défendre ses subventions et autres aides à une agriculture exportatrice.

- Le Groupe des 77 a été constitué dans le cadre des Nations unies à la fin de la première CNUCED en 1964 par les pays en développement, alors au nombre de soixante-dix-sept. La Charte d'Alger lui a donné une structure institutionnelle permanente en 1967. Le groupe des 77 comprend 130 pays en 2009 et fonctionne sous le nom d'origine du fait de sa signification historique. www.g77.org

- Le G3 est né, en juin 2003, d'une initiative conjointe du Brésil, de l'Inde et de l'Afrique du Sud unis pour défendre leurs intérêts et pour revendiquer une plus grande place dans les organisations multilatérales et, surtout, dans leurs organes de décision. À l'occasion de la réunion du G8 d'Evian cette même année, le G3 fait part de ses revendications par l'entremise du président Lula, porte étendard de ce nouvel axe Sud-Sud exigeant une plus grande justice sociale et économique à l'intérieur d'un système de gouvernance mondiale.

- Le G23 (ex-G20) (à ne pas confondre avec le G20, G8 élargi aux puissances émergentes, forum réunissant les ministres des Finances et les directeurs des Banques centrales de 20 grandes puissances mondiales) est un groupe de pays en développement et émergents qui s'est constitué en août 2003, au cours des travaux de préparation de la cinquième conférence du cyle de Doha à Cancún (septembre 2003), sous l'impulsion des pays du G3, Brésil en tête. Ces pays du Sud, dotés d'un fort potentiel agro-exportateur, annoncent leur intention de négocier en bloc le retrait des subventions agricoles américaines et européennes, ainsi qu'un meilleur accès aux marchés agricoles des pays développés. Constatant la forte relation entre le développement et l'agriculture, les pays signataires de la déclaration de Cancún manifestent leur volonté d'intégrer complètement l'agriculture aux règles du système de commerce multilatéral afin d'éliminer les distorsions prévalant dans le commerce et la production agricoles. Le G20 représente plus de la moitié de la population mondiale et les deux tiers de ses agriculteurs mais le groupe est assez hétérogène et à géométrie variable.

Il a cependant pu engendrer des alliances suffisamment efficaces pour déstabiliser les grandes puissances et a permis au Brésil d'affirmer son leadership. met en évidence l'objectif de l'administration brésilienne de développer des alliances stratégiques aux tables de négociations de l'OMC. Le président Lula fonde de grands espoirs sur ces nouvelles alliances Sud-Sud, qui lui apparaissent indispensables pour créer un nouveau rapport de force face aux pays du Nord dans les négociations commerciales.

En 2009, le groupe s'est élargi et comporte 23 membres (G23) : cinq africains (Egypte, Nigeria, Afrique du Sud, Tanzanie et Zimbabwe), six asiatiques (Chine, Inde, Indonésie, Pakistan, Philippines et Thaïlande) et douze latino-américains (Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Cuba, Equateur, Guatemala, Mexique, Paraguay, Pérou, Uruguay et Venezuela). www.g-20.mre.gov.br/index.asp

- Le G90 est une autre coalition stratégique rassemblant d'autres pays du Sud qui, encouragés par le succès du G20, se sont regroupés pour faire valoir leurs revendications concernant l'agriculture aux tables de négociations de l'OMC. Il s'agit des pays de l'ACP (Afrique, Caraïbe, Pacifique) et des PMA (Pays les moins avancés) qui réclament des conditions spéciales en matière d'accès aux marchés et le maintien des traitements spéciaux pour les PED. À Cancún, le G20 et le G90 avaient fait front commun pour exiger l'élimination des subventions aux producteurs de coton étatsuniens.

 

Synthèse documentaire et édition web : Sylviane Tabarly,

pour Géoconfluences, le 15 mai 2009

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Mise à jour :  15-05-2009

 


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