Réforme agraire et « colonisation » au Brésil
Les thèmes de la réforme agraire au Brésil et du statut des terres « vierges », c’est-à-dire à coloniser, sont une des constantes de la politique brésilienne depuis au moins les années 1960. Depuis la loi sur la terre (1850) la structure foncière avait très peu évolué. Notons cependant qu’en 1930, l'expropriation de terres considérées comme d’intérêt public est autorisée et qu’en 1946, la nouvelle constitution attribue une fonction sociale à la terre. Promulgué au début du gouvernement militaire, en 1964, le Statut de la terre veut encadrer les mouvements de revendication qui se multipliaient. Il établit une logique d’intervention sur le foncier par l’expropriation – il prévoit même la désignation des « zones prioritaires de la réforme agraire » – et aussi par l’encadrement et l’appui à la colonisation. C’est le premier instrument de politique terrienne, toujours en vigueur, qui prévoit d’intervenir sur l’accès à la terre et à la propriété et qui oriente les actions des organismes gouvernementaux chargés d’administrer le crédit agricole et la réforme agraire. Cependant, les gouvernements militaires n’ont utilisé que les instruments visant la colonisation, négligeant complètement l’aspect de redistribution des terres. En fait, l’initiative gouvernementale de réforme agraire est inhibée par le Code Civil (1916), qui, plus conservateur, bénéficie aux élites terriennes.
Cette politique de colonisation a perduré comme priorité jusqu’à la promulgation de la Constitution fédérale de 1988 qui légitime plus clairement la désappropriation des terres pour la réforme agraire. La revendication d'un plus juste accès à la terre au Brésil s'est développée après le retour à la démocratie à partir du milieu des années 1980, sous la pression conjointe des syndicats et du Mouvement des sans-terre (MST), de mouvements progressistes religieux, d'ONG et de partis politiques. Le Plan national de réforme agraire (PNRA) initié sous le gouvernement Sarney (1985 - 1989) s’est déployé surtout sous les gouvernements Cardoso (1995-2003) puis Lula (2003-2011) et Rousseff (2011-2016). Le nombre de bénéficiaires a cru de façon significative entre 1995 et 2016 avec plus de 2,2 millions d’exploitants familiaux installés durant cette période, avant de se tasser sous la présidence Bolsonaro (2016).
La réforme agraire a été gérée par une institution fédérale, l'Institut national de colonisation et réforme agraire (INCRA), chargée des expropriations, indemnisations, répartition des terres ainsi « libérées », installations et assistances aux bénéficiaires. Les résultats réels de cette politique sont cependant nuancés. Les zones d'installation des familles dans des assentamentos (latifundias expropriées) ou sur des terres publiques se situent principalement en Amazonie, dans des régions mal dotées et mal desservies.
Durant les années 1990, les occupations de fazendas par le MST se sont multipliées et les violences en milieu rural se sont intensifiées. C'est ce qui a amené le gouvernement Cardoso à augmenter les procédures d’expropriation de grandes propriétés improductives, mais aussi à trouver d’autres solutions, comme la réforme agraire par le marché. Cette formule, encouragée par la Banque mondiale, est considérée comme plus rapide, moins coûteuse et moins conflictuelle que les réformes agraires traditionnelles. L'objectif est d'intervenir sur le marché foncier pour financer l’accès à la terre. Ses principes fondamentaux sont que les transferts doivent être volontaires, le gouvernement jouant un rôle de médiateur dans la négociation entre acheteurs et vendeurs. Excluant l'expropriation, cette politique s'appuie sur des impôts progressifs visant à inciter les propriétaires des grands domaines inexploités à vendre leurs terres. Il ne s'agit pas ici de redistribuer la terre mais plutôt de combiner des mécanismes de cession et de financement.
Au total, plus de 90 millions d’hectares ont été transférés à des centaines de milliers de familles au cours des dernières décennies. Ce transfert a permis de lutter efficacement contre la pauvreté en renforçant le poids de l’agriculture familiale dans le pays. Mais cet effort, bien que significatif, n’a pas permis de résoudre les inégalités foncières qui expliquent la poursuite du mouvement historique d’avancée sur des terres nouvelles.
Encadré : (ST) 2009. Dernière modification (SB et CB), novembre 2021.
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