Une histoire de la PAC et de ses conséquences pour les agricultures de montagne

En caractères gras : quelques mots et informations clefs impactant plus particulièrement le pastoralisme et l'agriculture de montagne.

La Politique agricole commune (PAC) a été adoptée en 1960

L'objectif était d'accroître la production agricole pour assurer l'autosuffisance alimentaire de l'Europe (on sortait de la Seconde guerre mondiale, avec un déficit alimentaire européen) en augmentant la productivité agricole favorisant ainsi la migration de la main-d'œuvre vers l'industrie. La PAC a été organisée sur la base des trois principes fondateurs préconisés dans le rapport européen Mansholt :
- l'unicité du marché qui nécessite l'harmonisation des réglementations sanitaires et administratives réalisée progressivement jusqu'au "marché unique" de 1993
- la préférence communautaire par laquelle l'approvisionnement des pays membres de la Communauté doit se faire en priorité sur le marché intérieur, de manière à ne recourir aux importations des pays tiers que lorsqu'il y a un réel déficit de la production communautaire ; un mécanisme de protection vis-à-vis des importations des pays tiers est mis en place ; lorsque le cours mondial est inférieur au prix intérieur européen, ce qui est généralement le cas, une taxe variable à l'importation est prélevée (prélèvement), qui correspond à la différence entre le prix intérieur européen et le cours mondial ; à l'inverse, une subvention (restitution) variable est versée aux produits exportés, pour qu'ils puissent être vendus au prix du marché mondial ;
- la solidarité financière, destinée à financer les mécanismes de la PAC, qui doit être supportée par les États membres ; le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) a été créé à cet effet et sa redistribution est indépendante du niveau de contribution de chaque État membre.
Des organisations communes de marché (OCM) visaient à atteindre les objectifs de la PAC (stabilisation les marchés et régime des prix, niveau de vie équitable aux agriculteurs, accroissement de la productivité de l'agriculture, modalités et gestion des échanges avec les pays tiers). Elles ont fini par couvrir environ 90% de la production agricole finale communautaire.

La pratique de la PAC de 1960 à la réforme de 1992

La production a rapidement augmenté et, vers la fin des années 1970, des excédents sont apparus. Le fonctionnement des mécanismes d'intervention s'est traduit par la constitution de stocks croissants et extrêmement coûteux de céréales, de beurre, de poudre de lait et de viande. En 1984, des quotas de production laitière ont permis de stabiliser la production européenne.
La réforme de la PAC, qui s'imposait, a été accélérée par les négociations de l'OMC du Cycle d'Uruguay de 1986 à 1994. La réforme de 1992 abaisse le niveau des prix d'intervention, baisse compensée par des aides directes aux producteurs, versées à l'hectare pour les céréales et les oléoprotéagineux (plus élevées pour ces derniers), et à la tête de bétail pour les viandes ovines et bovines. Pour toucher ces aides, les agriculteurs sont obligés de pratiquer des mises en jachère destinées à abaisser le niveau de production. Mais l'augmentation de la productivité et le choix fréquent de mise en jachère des terres les moins fertiles n'ont pas permis d'enrayer la hausse de la production céréalière européenne.
Par ailleurs, une prime au maintien des systèmes d'élevage extensif (PMSEE, dite "prime à l'herbe") accompagnait la réforme de 1992. Elle a eu un impact important pour tous les éleveurs herbagers extensifs montagnards, car elle a permis de reconquérir un certain nombre d'espaces pastoraux en voie d'abandon. Cette prime était cependant d'un faible montant (300 francs/hectare).
L'OCM "viande ovine et caprine", créée en 1980, a été remaniée en 1989 et 1992 (puis à nouveau fin 2001, car oubliée dans l'Agenda 2000). Elle  comportait alors deux types d'aides directes : la Prime compensatrice ovine (PCO) et la Prime "monde rural" (PMR). Le montant de la PCO, calculé par tête de brebis détenue, dépendait du prix de la viande ovine relevé sur les marchés européens, de la taille et de la localisation des troupeaux en zone défavorisée ou non. La PMR était un complément forfaitaire, attribué aux élevages situés en zone défavorisée, en fonction des effectifs détenus.

Entre élargissement et négociations de l'OMC, nouvelles réformes de la PAC en 1999 et en 2003

En mars 1999, le Conseil européen réuni à Berlin (ministres de l'Agriculture des 15 pays membres) a décidé une nouvelle réforme de la PAC, partie de l'ensemble de propositions appelées Agenda 2000. Ses objectifs de la réforme étaient les suivants :
- accompagnement de l'élargissement de l'Union européenne aux Pays d'Europe centrale et orientale (PECO) dont l'agriculture représente une part importante de l'économie ;
- accroissement de la compétitivité de l'agriculture européenne sur les marchés mondiaux et anticipation des futures négociations de l'OMC ;
- préparation de l'Union européenne à ces négociations par la prise en considération des revendications du "Groupe de Cairns" (Afrique du Sud, Argentine, Australie, Bolivie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa-Rica, Fidji, Guatemala, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Uruguay) ;
-  intégration de nouveaux objectifs "non commerciaux" de l'agriculture : promotion d'une agriculture respectueuse de l'environnement et fournissant des produits de qualité ; diversification des activités agricoles (tourisme par ex.) ; aides à la gestion des ressources en eau, à la restauration des villages, au boisement ; aides aux producteurs dans les zones difficiles.

Les mesures concrètes ont été les suivantes :
- nouvelle baisse des prix d'intervention (de 15% pour les grandes cultures, de 20% pour la viande bovine), diminution des droits de douane et des subventions aux exportations donc des aides de la "boîte orange" [voir Annexe] ;
- mise en place d'aides à la protection de l'environnement ou au développement rural autorisant un classement en "boîte verte" [voir Annexe] d'une partie plus importante du soutien européen.
Par ailleurs, dans le cadre de Contrats territoriaux d'exploitation (CTE), le ministère de l'Agriculture avait prévu que des aides puissent être attribuées à des agriculteurs qui s'engageront à produire des produits de qualité, ou à créer de l'emploi, à gérer le patrimoine naturel et culturel, à mener des actions en faveur de la prévention des risques naturels et des incendies, ou à changer de pratiques agricoles pour protéger l'environnement.
La nouvelle baisse des prix d'intervention de la réforme de 1999 est compensée par une hausse des aides directes uniformisées dans les secteurs des grandes cultures (même aide quelle que soit la production) de façon à accentuer le découplage aides / production. Comme en 1992, cette réforme conduit à rapprocher les prix européens des prix mondiaux, afin de pouvoir exporter sans restitution. Mais certains produits ne sont alors pas concernés (lait, sucre, fruits et légumes, viandes blanches).
Cependant, une grande partie des aides directes accordées ne sont toujours pas totalement découplées car elles sont liées à la surface cultivée. Elles restent classées dans la "boîte bleue" [voir Annexe] (augmentation de 35% du volume des aides classées dans cette catégorie) ce que certains, dont les États-Unis, voudraient supprimer.
Par la baisse des prix d'intervention cette nouvelle PAC incite toujours à l'amélioration de la compétitivité de l'agriculture européenne. Lors des négociations de Seattle en décembre 1999, contrainte d'arbitrer entre la conquête de débouchés pour les produits agricoles européens sur les marchés étrangers et la défense du concept de multifonctionnalité de l'agriculture (soutiens en "boîte verte"), l'Union européenne a semblé opter pour le premier choix. Elle conserve des instruments (aides classées en boîtes orange et bleue) attaquables lors des négociations agricoles ultérieures à l'OMC.

Un réexamen d'étape de l'efficacité des mesures arrêtées était prévu mais il s'est transformé, en 2003, en une nouvelle réforme profonde qui s'imposait (accord de Luxembourg du 26 juin 2003). D'autant que l'impact des crises sanitaires sur l'opinion publique (crise de l'ESB particulièrement) obligeait à mieux orienter les moyens budgétaires affectés à la PAC pour favoriser une agriculture plus conforme aux aspirations des consommateurs et des contribuables européens, en matière de qualité des produits, de bien être animal, de préservation de l'environnement et de développement rural.
Enfin, dans le cadre des négociations de l'OMC, la pression internationale (groupe de Cairns, G20, G33, etc. [1]) vise à réduire les distorsions de concurrence engendrées par les soutiens publics à l'agriculture et incite à franchir une nouvelle étape dans les mécanismes d'aides aux agriculteurs.
La réforme de 2003 portant sur le volet "soutien aux marchés" doit être mise en œuvre par les États membres au plus tard en 2007. Elle introduit un nouveau système de paiement : droit à paiement unique par exploitation ; découplage encore plus radical entre aides directes payées aux agriculteurs et production (découplage) ; "conditionnalité" de ces aides au maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles, au respect des textes réglementaires européens et des normes en matière de santé publique, de santé des animaux et des végétaux, d'environnement et de bien-être des animaux (respect de respect de dix-neuf directives européennes au total). L'absence de mise en conformité se traduira par une diminution des aides, variable selon qu'elle résulte d'un comportement négligent ou délibéré. Le taux de réduction des aides est de 3% en 2005, puis de 4% en 2006 et de 5% à partir de 2007. Ces différentes réformes ont réduit les écarts entre les prix européens et les prix mondiaux plus faibles, ce qui a limité les possibilités d'action sur l'environnement par les prix. Quant à elle, la France a choisi de maintenir le couplage des aides directes au maximum réglementaire offert, à hauteur de 50%.

L'introduction de l'éco-conditionnalité des aides est censée permettre d'aller au-delà en terme de protection de l'environnement. Dans le cadre de la réorientation des soutiens vers les mesures agri-environnementales, l'UE a refusé la reconduction de la Prime de maintien des systèmes d'élevage extensif (PMSEE, dite "Prime à l'herbe"), en raison de son caractère national et insuffisamment environnemental. Elle a été remplacée par des mesures agri-environnementales élaborées au niveau régional et co-financées par l'UE à hauteur de 50% dans le cadre du deuxième pilier de la PAC (développement rural) : en 2003, la Prime herbagère agri-environnementale (PHAE) la remplace avec un montant majoré mais une application plus restrictive.
Par ailleurs, dans le cadre de l'OCM "viande ovine et caprine", la Prime compensatrice ovine (PCO) est remplacée depuis 2002 par une Prime à la brebis et à la chèvre (PBC), d'un montant fixe, variant selon la localisation des élevages en zone défavorisée ou non. La France établit un paiement additionnel versé aux éleveurs des zones non défavorisées en 2003 et à ceux engagés dans une production de viande sous signe officiel de qualité en 2004.

En complément de la réforme des marchés et des aides directes de 2003, la Commission européenne a proposé, à partir de la période 2007-2013, un instrument unique de financement de la politique européenne de développement rural : le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) qui aidera à la réalisation de trois objectifs pour améliorer :
- la compétitivité de l'agriculture et de la sylviculture par un soutien à la restructuration,
- l'environnement et la gestion de l'espace rural,
- la qualité de vie dans les zones rurales et la diversification des activités économiques.
Par ailleurs, il est prévu de poursuivre l'initiative LEADER (2) qui s'appuie, elle, sur une approche ascendante privilégiant les projets locaux, les coopérations et les mises en réseau. Voir : http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l60032.htm

Les difficultés de mise en œuvre et d'évaluation d'impact des politiques agri-environnementales

À l'origine la politique agri-environnementale a poursuivi des objectifs bien définis et n'a porté que sur des zones limitées. Progressivement, une approche intégrée de l'exploitation agricole et du développement rural a conduit à l'élaboration de programmes ambitieux combinant de nombreuses mesures intéressant l'environnement, le territoire et les aspects sociaux. De ce fait, leur conception et leur mise en œuvre passent par des organisations complexes qui impliquent des coûts de transaction publics et privés particulièrement élevés et leurs effets sont difficiles à apprécier. À court ou plus long terme les politiques mises en oeuvre peuvent avoir des impacts divers, voire opposés sur l'environnement. L'application du critère d'éco-conditionnalité induit de nouveaux ajustements des systèmes productifs mais en même temps, son application peut se traduire par des coûts supplémentaires mettant à mal la rentabilité de certaines exploitations. Si cette évolution conduit à l'abandon de terres dans des zones à handicaps naturels, l'éco-conditionnalité contredit les objectifs des politiques sur les zones défavorisées.

La conctractualisation de politiques agri-environnementales tentée par l'établissement de Contrats territoriaux d'exploitation (CTE) en 1999 n'a pas été convaincante, aux yeux du gouvernement en tout cas, leur mise en œuvre avait révélé des dysfonctionnements : dérapage de la dépense ; manque d'efficacité environnementale. Leur nombre est resté très inférieur au nombre de bénéficiaires de la prime à l'herbe qui a pris fin en avril 2003. De tels contrats ne peuvent donc concerner qu'un nombre restreint d'agents. De plus, il convient de ne les faire porter que sur des mesures contrôlables. Les CTE ont donc été supprimés et remplacés par les Contrats d'agriculture durable (CAD) co-financés avec l'UE sur les principes suivants : démarche contractuelle ; approche consistant à rémunérer les missions de l'agriculture en termes économique, social et de préservation de l'environnement.
Sur site ministériel : www.agriculture.gouv.fr/spip/ressources.themes.exploitationsagricoles.contratsdagriculturedurablecad_r589.html

Au total, les réformes de la PAC, dans leurs aspects agro-environnementaux, respectent un certain nombre de contraintes découlant d'engagements internationaux, tels que le Protocole de Kyoto, et de Directives européennes, en particulier les directives oiseaux et habitats ainsi que la Directive Cadre sur l'eau. Elles ont favorisé l'extensification par l'augmentation des jachères, une moindre utilisation des intrants et une diminution de la densité d'animaux. Elles ont donc eu des impacts positifs sur la biodiversité.

Le sixième programme d'action environnementale (2000 - 2010) conduit à ne plus verser d'aides pour le seul respect de la législation, au-delà d'une période de transition. Dans cette optique, les aides agri-environnementales seraient réservées à la fourniture de services environnementaux supplémentaires. Les discussions en cours sur la future politique de développement rural et sur la mise en œuvre de la réforme de 2003 devraient être l'occasion de remettre à plat les programmes agri-environnementaux actuels qui poursuivent des objectifs multiples parfois mal définis ou contradictoires, qui, en conséquence, sont coûteux à appliquer et à contrôler et qui sont difficiles, voire impossibles à évaluer en terme d'efficacité économique et environnementale. Par ailleurs, leur poursuite est étroitement liée aux ressources budgétaires qui leur seront consacrées. L'incertitude reste donc grande quant à l'après 2007.

Annexe : la classification internationale des aides à l'agriculture

Les différents types de soutien à l'agriculture ont été définis selon l'importance des distorsions de concurrence qu'ils entraînent et classés, de façon imagée, comme des boîtes de différentes couleurs. 

La boîte rouge  comprend les mesures susceptibles d'introduire des distorsions manifestes dans les échanges agricoles et elles doivent, à terme, être supprimées (hormis celles autorisées). Les subventions directes à l'exportation sont, a priori, rangées dans cette catégorie.
La boîte verte regroupe l'ensemble des mesures considérées comme n'ayant pas d'effet sur les échanges et sur les distorsions de concurrence. Elles sont autorisées car "découplées". Il s'agit notamment des : services de caractère général (recherche, lutte contre les parasites et maladies, formations, inspection, commercialisation et promotion, infrastructures) ; détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire ; aide alimentaire intérieure ; soutien au revenu découplé (versement direct aux producteurs sans obligation de produire sur la base d'une référence historique) ; programmes de garantie des revenus, d'indemnisation des catastrophes naturelles et d'aides à la cessation d'activité ; aides aux retraits de ressources de la production (gel de 3 ans minimum pour les terres, abattage du bétail) ; aides liées à la protection de l'environnement, limitées aux coûts supplémentaires ou aux pertes de revenu découlant de l'observation d'un programme public environnemental ; aides liées à des programmes régionaux pour les régions défavorisées (limitées à la compensation du désavantage compétitif pour les producteurs de ces régions).
La boîte bleue comprend les mesures tolérées par les accords. Ce sont des aides transitoires liées à un programme de limitation de la production). Fondées sur la superficie, le rendement ou le nombre de têtes, elles sont peu découplées aux produits mais elles échappent à une réduction et à une action contentieuse tant que la somme totale de toutes les boîtes des soutiens reste inférieure au montant de 1992 et qu'elles ne provoquent pas de dommages chez un partenaire.
La boîte orange comprend les mesures soumises à des disciplines, il s'agit, pour l'essentiel, des mesures de soutien aux prix de marché ainsi que de quelques aides directes pouvant entraîner des distorsions sur les marchés. Ces mesures entrent dans le calcul de la Mesure globale de soutien (MGS). Elles sont donc soumises à engagement de réduction au titre du soutien interne. Les principaux mécanismes de la PAC d'avant 1992 en faisaient partie.

Notes

[1] On peut discerner deux principales catégories d'acteurs sur la scène des négociations internationales :
> les pays qui ont un fort potentiel agro-exportateur et qui souhaitent l'ouverture maximale des marchés mondiaux : il s'agit notamment du "G20" qui réunit des pays émergents (Brésil, Afrique du Sud, Thaïlande….) et du "groupe de Cairns" qui rassemble certains de ces pays et des pays agro-exportateurs du "Nord" (Australie, Nouvelle-Zélande, Canada…)
> les pays qui souhaitent préserver leur marge de manœuvre en matière de politique commerciale et protéger leur agriculture : parmi eux, le "G33" qui réunit des pays à revenus faibles ou intermédiaires, le groupe des pays les moins avancés (PMA) ou le groupe des pays africains.

[2] Le programme LEADER 1 a initié une approche territoriale de la politique de développement rural poursuivie par la suite avec toutefois une inflexion en faveur des aspects innovateurs des projets dans LEADER 2. Le programme LEADER + favorise des projets pilotes de développement endogène intégrés, ainsi que des coopérations entre territoires et des réseaux de zones rurales. Les 73 programmes approuvés par LEADER + devraient favoriser la revitalisation de communautés rurales ce qui a des effets environnementaux directs ou induits. Il convient de rappeler que tous les États Membres sont éligibles au titre des mesures de type LEADER. Le programme LEADER 1 a initié une approche territoriale de la politique de développement rural poursuivie par la suite avec toutefois une inflexion en faveur des aspects innovateurs des projets dans LEADER 2. Le programme LEADER + favorise des projets pilotes de développement endogène intégrés, ainsi que des coopérations entre territoires et des réseaux de zones rurales. Les 73 programmes approuvés par LEADER + devraient favoriser la revitalisation de communautés rurales ce qui a des effets environnementaux directs ou induits.

 Principales sources :
- Les Organisations communes des marchés agricoles : http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l11047.htm
- Le  point de vue de la diplomatie française sur la PAC :
www.diplomatie.gouv.fr/fr/actions-france_830/agriculture_1061/politique-agricole-commune_3370/presentation-actualite_9150.html 
- INRA - Département des sciences sociales, agriculture et alimentation, espace et environnement (SAE2) - Le "découplage" des aides à l'agriculture, un nouvel enjeu de négociations internationales et européennes : www.inra.fr/Internet/Departements/ESR/comprendre/index.php
- Dossier sur l'OMC de la Mission économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - Direction générale du Trésor et de la politique économique : www.missioneco.org/omc

Synthèse, adaptation : Sylviane Tabarly, le 15 mai 2006