Institutions et maillages territoriaux de la Fédération de Russie

À l'issue d'une phase de transition de treize ans, quels sont les principaux acteurs institutionnels de la Fédération en Russie ? Sur quels maillages territoriaux s'appuient-ils ? Quelles sont les évolutions institutionnelles perceptibles ?

La Fédération de Russie et ses institutions

Le 8 décembre 1991, les trois présidents de la Biélorussie, de l'Ukraine et de la Russie (B. Eltsine) cosignent l'acte officiel marquant l'éclatement de l'URSS qui a "cessé d'exister comme réalité géopolitique et sujet de droit international". B. Eltsine fait adopter sa version de la Constitution de la Russie par référendum le 12 décembre 1993 à la suite du "putsch" avorté de ses opposants. Selon cette nouvelle Loi fondamentale, la Russie devient alors un "État de droit, démocratique, fédéral, doté d'un mode de gouvernement républicain". Son territoire est indivisible et seul, le peuple multinational de Russie est souverain et seule la citoyenneté fédérale russe est reconnue.
La Constitution et les lois fédérales s'imposent sur les autres entités administratives. Parmi celles-ci, les républiques disposent de leur propre Constitution et les autres d'un statut particulier. Toutes peuvent voter leurs propres lois mais dans les limites des compétences concédées par les lois fédérales. L'essentiel des domaines sensibles est placé sous "double tutelle", c'est-à-dire soumis à des décisions conjointes des instances fédérales et régionales.
La langue d'État sur tout le territoire de la Fédération est le russe auquel peut s'ajouter, dans les républiques, une langue d'État républicaine.

À la tête de la Fédération, le Président est élu pour 4 ans au suffrage universel et rééligible une fois. Il ne peut être destitué que par un vote à la majorité des 2/3 dans chaque chambre. Le Parlement (ou Assemblée fédérale) comprend une Chambre haute, indissoluble, appelée Conseil de la Fédération (178 députés, 2 pour chaque territoire de la Fédération, dont un nommé par le chef de l'exécutif et un par le parlement régional) et une Chambre basse, la Douma d'État. La Douma comprend 450 députés élus pour 4 ans selon un mode de scrutin mixte : 225 sièges sont pourvus à la proportionnelle selon un scrutin de liste (un minimum de 5% des suffrages est exigé) ; 225 sièges sont pourvus au scrutin uninominal. Le candidat arrivant en tête de sa circonscription électorale est élu à condition d'avoir recueilli au moins 25% des voix et de ne pas être devancé par le "vote contre tous" permettant aux électeurs d'exprimer leur rejet de l'ensemble des candidats.

Maillages administratifs territoriaux

La Russie comporte 89 entités administratives (incluant la Tchétchénie) définies comme "sujets de la Fédération de Russie" par la Constitution. Ce maillage est l'héritage de la division administrative résultant des choix soviétiques des années 1920 et 1930. Ces entités (parfois appelées régions) sont ainsi désignées :

- 21 républiques, régions dites "administratives - nationales" qui ont succédé aux "républiques autonomes" de l'ère soviétique. Elles sont constituées selon des critères ethniques et la proportion de minorités à l'intérieur de ces républiques peut être importante, comme c'est le cas au Tatarstan ou, au contraire, très minoritaire, comme en Carélie. Ces territoires ont plus d'autonomie que les autres. Leur statut a cependant été refusé en 1992 par deux républiques estimant qu'il est de nature coloniale : le Tatarstan, qui, après avoir déclaré son indépendance, y a ensuite renoncé moyennant quelques concessions ; la Tchétchénie n'a jamais accepté cette situation, et c'est engagée dans un conflit durable avec le pouvoir central (voir l'entrée Tchétchénie du glossaire),
- 49 régions (oblast) et 6 territoires (kraï, terme qui signifie, en russe, confins, marches) qui sont les entités "de droit commun" en Russie. La distinction entre oblast et kraï est historique, ces derniers désignant des espaces de colonisation récente et soumis comme tels à une plus forte autorité militaire du pouvoir central,
- 9 districts autonomes (okroug) qui sont définis selon les critères ethniques mais sont placés sous l'autorité des oblast et des kraï auxquels ils se rattachent. Ainsi, l'okroug des Khanty-Mansisk et celui des Yamalo-Nenets relèvent de l'oblast de Tioumen,
- 2 entités ad hoc en Extrême-Orient, dont la région autonome juive appelée République du Birobidjan,
- et 2 villes autonomes "d'importance fédérale" : Moscou et Saint-Pétersbourg.

La superficie moyenne de ces entités représente 1/3 de celle de la France, leur population moyenne est de 1,6 millions d'habitants mais ce sont des entités extrêmement hétérogènes par la taille et la population. Les plus petites sont les Républiques autonomes d'Adigée et d'Ossétie du Nord dans le Caucase, de la taille d'un département français, alors que la plus grande est la Yakoutie, en Sibérie orientale, grande comme six fois la France. La moins peuplée est le district autonome de Chukotka, à l'extrême nord-est, avec 75 000 habitants et la plus peuplée est celle de Moscou-ville avec plus de 8,5 millions d'habitants.
La redéfinition récente du partage des compétences et des ressources entre le pouvoir fédéral, les régions et les municipalités a donné lieu, dans le cadre d'une récente réforme fiscale, à l'augmentation (de 50 à 60%) de la part des recettes fiscales qui revient à l'État, au détriment des régions.

Les gouverneurs et les présidents de République, à la tête des villes et des régions, avaient, à la faveur de la faiblesse de l'État central dans les années 1990, renforcé considérablement leurs pouvoirs, freinant l'application de telle loi ou "l'interprétant" à leur manière, promulguant et faisant appliquer des lois contraires à celles adoptées au niveau fédéral. L'importante autonomie des régions, le poids des oligarchies régionales, pouvaient ainsi faire craindre une fragmentation de l'espace économique et systémique fédéral.

Arrivé au pouvoir sur un programme de redressement du pays, V. Poutine a initié et mis en oeuvre une réforme dite "de restauration de la verticalité du pouvoir", visant à réaffirmer l'autorité de l'État sur le territoire russe et à contenir l'influence grandissante prise par les régions.
Le décret présidentiel n° 849 du 13 mai 2002, institue sept représentants plénipotentiaires du président (dits "Polpreds") et donc du pouvoir fédéral, à la tête de sept nouveaux districts fédéraux (Moscou, St Pétersbourg, Rostov, Nijni Novgorod, Ekaterinbourg, Novossibirsk et Khabarovsk) couvrant l'ensemble du territoire. Les Polpreds avaient, à l'origine, pour principale mission de veiller à la hiérarchie des normes, en faisant en sorte que le droit fédéré respecte bien le droit fédéral. Ils peuvent destituer les fonctionnaires du pouvoir central en poste dans les régions et ils disposent de pouvoirs militaires et de sécurité exceptionnels. Les hommes qui occupent ces postes sont, pour l'essentiel, d'ex-membres du KGB, comme V. Poutine lui-même. Ces polpreds se superposent donc aux autres maillages de la Fédération.

La réforme concerne également la vie parlementaire. Les représentants régionaux (deux par région) qui siègent au Conseil de la Fédération, la chambre haute du Parlement, sont désormais pour moitié nommés par le chef de l'exécutif, ce qui prive ce Conseil de sa représentativité démocratique. Enfin, une loi supprimant l'élection au suffrage universel direct des gouverneurs et présidents de Républiques est entrée en vigueur en 2004, c'est le Président qui nommera les responsables régionaux.

Que penser de l'impact et de l'avenir de ces réformes ?

Marie Mendras (Le Monde du 9 mars 2004) estime que les "super-préfets risquent finalement d'introduire un nouveau niveau de bureaucratie et de corruption, qui appauvrira encore les entrepreneurs sans créer de dynamique de réforme". De plus, le pouvoir se prive peu à peu de la dynamique qu'offre une société démocratique fondée sur les échanges et le pluralisme, il finit par fonctionner en vase clos. En écartant tous les contre-poids (médias, députés, oligarques indépendants), il obtient peut-être une victoire à la Pyrrhus.
Selon Jean Radvanyi (2000) : "Sans doute cette nouvelle Loi fondamentale ne résout pas toutes les contradictions héritées de la période soviétique. Au moins est-elle l'expression d'une volonté politique claire de préserver un État russe fort dans les frontières qui résultent de l'éclatement de l'URSS. Dès 1994, les autorités centrales vont d'ailleurs tenter de ramener au bercail les républiques dissidentes : par la négociation et la recherche d'un compromis avec les Tatares (un traité bilatéral est signé en 1994) ; par le début d'un désastreux recours à la force en décembre de la même année en Tchétchénie".
Bien des questions restent en suspens. "Certains commentateurs voient dans le recours à la force un travers inévitable de la période transitoire, en tenant compte de l'ampleur des héritages de la période soviétique. Mais peut-on réellement espérer fonder une État démocratique russe par l'autoritarisme et la coercition ?"

Et, aux yeux de Marie Mendras (Lettre prospective du Sénat - 2004) : "Cette capacité des acteurs locaux et régionaux à résister aux politiques du Centre, à se protéger contre l'ingérence d'en haut est l'une des principales argumentations qui permettent d'expliquer pourquoi le système Poutine, autoritaire dans ses conceptions et ses méthodes, ne pourra pas imposer un régime centralisé et interventionniste dans la réalité de tous les jours".
Dans un pays aussi vaste, les administrations (locales, régionales, centrales) jouent un rôle crucial dans la continuité de l'État. Elles ont maintenu les services minimaux de la vie quotidienne bien que la corruption et le clientélisme participent à leurs relations avec les citoyens et les entreprises. Et le pouvoir central, les élites moscovites, qui ne s'intéressent guère aux périphéries plus ou moins éloignées, abandonne aux administrations centrales le soin de gérer le quotidien de populations abandonnées (Marie Mendras, 2003).

Sources principales

- Marie Mendras (CNRS et CERI), propos recueillis par Marie Jégo, Le Monde du 9 mars 2004
- Jean Radvanyi - La nouvelle Russie - A. Colin - 2000
- Groupe de prospective au Sénat (M. Mendras, G. Solokoff, J. Radvanyi,) - Quelle puissance pour la Russie ? - 2004 : www.prospective.org/gps_front/index.php?rubrique_/.../&lettre=

Mise à jour :   15-02-2005