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Quelles échelles de gouvernance pour quels territoires métropolitains ? L'exemple de la région métropolitaine lyonnaise

Publié le 02/03/2009
Auteur(s) : Sylviane Tabarly, professeure agrégée de géographie, responsable éditoriale de Géoconfluences de 2002 à 2012 - Dgesco et École normale supérieure de Lyon

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Devenues "aires métropolitaines", les grandes agglomérations contemporaines tissent des relations avec d'autres territoires au sein de leur région, et souvent au-delà. Celles qui sont de dimensions métropolitaines ont en permanence des relations économiques, sociales et culturelles à l'échelle de l'Europe et du monde, avec des lieux qui peuvent être spatialement éloignés mais fonctionnellement et culturellement proches. Dans leur espace de proximité, elles forment des "grands territoires" qui se distinguent des espaces banaux (mobilités quotidiennes, aires de chalandise, services divers, etc.) d'une ville par leurs dimensions politique et projective. Ces territoires rassemblent ainsi, à une échelle inédite, des espaces aux vocations différentes mais dont la gestion doit être globale : villes et banlieues, zones industrielles et commerciales, grands équipements culturels et sportifs, infrastructures de transport et d'approvisionnement structurantes, bourgs et villages, forêts et terres agricoles, zones "naturelles" et patrimoniales protégées ou à protéger, pôles de compétitivité, etc.

Ces grands territoires peuvent regrouper des entités distinctes : communautés urbaines, SCOT et inter-SCOT, réseaux de villes, etc... Ce qui pose des questions d'identité. Si l'image d'un grand territoire métropolitain est souvent liée à celle de la ville éponyme qui lui a donné naissance, comment associer au projet commun ses autres composantes ? L'identité d'un tel territoire est également fondée sur des intérêts communs, des valeurs partagées et un projet collectif. Comment, à une échelle élargie, construire des projets, des solidarités et des représentations fédératrices ? Et comment faire adhérer au projet commun les acteurs économiques et culturels mondialisés qui y créent richesse et notoriété ?

La nécessaire planification d'un grand territoire métropolitain requiert de nouveaux outils et de nouvelles pratiques.  Entre les Schémas de cohérence territoriale (SCOT) élaborés par des syndicats intercommunaux, les inter-SCOT à l'initiative des collectivités (non prévus par la loi) et les Directives territoriales d'aménagement (DTA) décidées par l'État les outils de planification ne manquent pas. Mais, dans le contexte institutionnel français, sur quel socle asseoir le pilotage, la gouvernance de l'ensemble métropolitain aux périmètres par ailleurs mouvant  ? Avec quelles légitimités et quels contrôles démocratiques ? Comment favoriser la collaboration davantage que la compétition ? Comment gérer les relations  complexes – et parfois conflictuelles – entre le pôle urbain central, qui assume en général l'essentiel des charges, et les territoires périphériques qui veulent préserver leur cadre de vie et des marges d'autonomie ?

Ces questions, ces défis, ne sont pas propres à l'espace lyonnais. Mais ce dernier en est une illustration pertinente et peut aider à la compréhension des enjeux et problématiques.
Adossée aux coteaux de l'ouest lyonnais, l'agglomération lyonnaise s'est, depuis toujours, davantage étendue vers les plaines de l'est et du nord-est sur lesquelles pesaient moins de contraintes. Si le périmètre de la Communauté urbaine de Lyon reste toujours compris dans les limites département du Rhône, son aire d'attractivité s'étend et implique, en pratique, plusieurs communes limitrophes de l'Isère et de l'Ain.

Aujourd'hui, l'agglomération lyonnaise est à la recherche d'une dimension et d'une organisation territoriales à la mesure des métropoles européennes avec lesquelles elle veut se comparer, coopérer, voire se confronter.

L'intercommunalité fournit des outils indispensables au Grand Lyon. Mais communautés de communes et autres SCOT ne suffisent pas toujours lorsqu'il s'agit de concevoir le développement de la région métropolitaine lyonnaise en se projetant dans le temps et dans l'espace.

Quel espace métropolitain pour Lyon ? Les emboîtements d'échelle

Du Grand Lyon à la Région urbaine de Lyon (RUL)

À l'échelle de la région Rhône-Alpes

L'échelle d'une vaste région urbaine englobant les relations domicile-travail, mais aussi les marchés fonciers et immobiliers ainsi que les réseaux de transport paraît pertinente pour penser les enjeux des grands territoires urbanisés d'aujourd'hui.

On a en effet pu constater que la superficie des aires urbaines, en France, se sont accrues de 30% en moyenne au cours de la dernière décennie. Il est donc envisageable de les voir atteindre les dimensions de la région urbaine d'ici une trentaine d'années. En tant que figure spatiale complexe – rassemblant des espaces densément urbanisés, des bourgs, des espaces agricoles… –, la gouvernance de la région urbaine conduit à aborder les principaux enjeux de nos sociétés. La question des périmètres et des niveaux d'exercice des compétences est donc posée et les solutions trouvées ont un caractère empirique et pragmatique. Initiée en 2003 à partir de la démarche "Millénaire 3" du Grand Lyon, la Région urbaine de Lyon (RUL) s'efforce de favoriser l'émergence de fonctions, de coopérations, de projets d'intérêt métropolitain.

La notion d' "aire urbaine" a été proposée par l'Insee au cours des années 1990 : il s'agit d'une seule approche statistique centrée sur l'intensité des déplacements domicile-travail.

Le Grand Lyon est une intercommunalité au statut d'Établissement public de coopération intercommunale (EPIC) et n'est pas une collectivité territoriale. Sa légitimité démocratique est donc quelque peu limitée par le mode de désignation de son assemblée (voir le tableau ci-dessous) alors qu'elle exerce de plus en plus de compétences stratégiques, qu'elle lève les impôts nécessaires à cet effet et qu'elle donc devenue essentielle au pilotage de l'agglomération.

Compétences et niveaux de gouvernance

En 1969, à sa création, la Communauté urbaine de Lyon était à la bonne échelle géographique et couvrait à peu près l'agglomération définie par l'Insee en 1968. Elle s'occupait uniquement de fonctions techniques (eau, assainissement, voirie, propreté). Quarante ans après, l'agglomération s'est dilatée et le Grand Lyon n'est plus à la bonne échelle alors que, au fil des lois de décentralisation et des lois sur l'urbanisme [1], il exerce des compétences beaucoup plus stratégiques qu'à l'origine : urbanisme et aménagement, développement économique, environnement, prospective, etc.

Aujourd'hui, la Communauté urbaine du Grand Lyon souffre d'une échelle territoriale trop restreinte par rapport aux fonctionnalités urbaines et aux pratiques quotidiennes de ses habitants. Elle couvre 57 communes alors que l'aire urbaine prise en compte par les statisticiens de l'Insee en compte presque 300 !

Un maillage emboîté de périmètres de gouvernance, de projet ou statistiques
 
Caractéristiques
(nombre de communes, population, superficie,
Nature, objectifs
Commune de Lyon - 47,9 km²
- 472 000 habitants		 Échelle institutionnelle, municipalité élue, 9 arrondissements
Communauté urbaine de Lyon (Courly, Grand Lyon)

- 57 communes
- 510 km²
- 1 194 000 habitants

Un processus d'adhésion en cours pour la commune de Lissieu (pour 2011 ?)
Créée en 1969, c'est un Établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Ses compétences se sont élargies au fil des années : définition de politiques, mise en œuvre de projets.
Les membres de son assemblées n'émanent pas du suffrage universel direct mais sont élus par les conseils municipaux des communes qui la composent.
Schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Lyon (Sepal [2])
- 72 communes
- 730 km²
- 1 250 000 habitants
Élaboré par les collectivités locales, le SCOT assure une cohérence des politiques territoriales sur les questions d'urbanisme, de logement et de déplacements
Inter-SCOT
L'Inter-SCOT regroupe 10 SCOT de l'aire métropolitaine lyonnaise
- 795 communes
- 10 050 km²
- 2 745 000 habitants

Espace de coordination des documents de planification destiné à harmoniser les dix SCOT. Mutualisation de moyens d'étude.
Aire urbaine Insee
- 296 communes
- 3 300 km²
- 1 650 000 habitants
Périmètre statistique de l'Insee seulement.
Aire métropolitaine lyonnaise : périmètre de la Directive territoriale d'aménagement (DTA) [3]
La DTA de l'"Aire métropolitaine lyonnaise" englobe Lyon et Saint-Étienne.
Elle correspond, dans l'ensemble, à l'aire d'influence de la métropole lyonnaise.
- 382 communes
- 4 460 km²
- 2 260 000 habitants
Élaborée sous la responsabilité de l'Etat, la DTA fixe des objectifs concernant, par exemple, les grandes infrastructures de transport, l'étalement urbain, les espaces naturels.
La DTA s'impose aux SCOT et aux collectivités publiques.
C'est, avec l'Inter-SCOT, un espace de coordination des instruments de planification.
Région urbaine de Lyon (RUL)
Rassemble 12 collectivités de la grande métropole lyonnaise : Grand Lyon, région Rhône-Alpes, Saint-Étienne métropole, 4 départements (Ain, Isère, Loire, Rhône), communautés de la Porte de l'Isère (CAPI), du Pays Viennois, de Villefranche-sur-Saône, du Grand Roanne et de Bourg-en-Bresse.
Association créée en 1989, la RUL, lieu de dialogue et de concertation politique pérenne, elle est surtout destinée à mener des réflexions stratégiques : définition des grands enjeux métropolitains, cadres de référence stratégiques, impulsion d'actions coordonnées. Elle a commencé à piloter certaines actions : parcours touristiques, billétique unique dans les transports en commun.
Région Rhône-Alpes - 2 879 communes
- 43 700 km²
- 5 645 000 habitants
Échelle institutionnelle aux conseillers élus. Définition de politiques. Schéma régional d'aménagement du territoire. Mise en oeuvre de projets, notamment dans le domaine des infrastructures.
Espace de dialogue pour le réseau des huit villes.

Deux autres aires métropolitaines se structurent dans la périphérie lyonnaise : Grenoble - Sillon alpin (incluant Valence et Chambéry) et la métropole transfrontalière genevoise [4] incluant le pays de Gex et la Haute-Savoie. Les niveaux pertinents de coordination, voire de coopération et d'harmonisation entre ces trois aires métropolitaines, leur mise en réseau, sont l'objet de tâtonnements.

On pourra enfin réfléchir aux impacts, pour le fonctionnement de la région lyonnaise, de l'évolution souhaitable de l'organisation territoriale de la France à l'horizon 2014. En effet, les métropoles françaises peuvent sembler fragilisées par des institutions qui ne facilitent pas toujours l'harmonisation entre les réalités urbaines et l'organisation administrative. Les intercommunalités, qui ont pu en leur temps apporter une réponse aux enjeux de gouvernance métropolitaine, semblent aujourd'hui moins efficaces dans un certain nombre de domaines (relations internationales, grands projets structurants). Parmi les 20 propositions du "Comité pour la réforme des collectivités locales" (comité dit "Balladur")[5], la proposition n° 8 suggère de "créer par la loi onze premières métropoles" dont les "conseillers métropolitains" seraient élus, conférant ainsi davantage de légitimité démocratique et de compétences à ces collectivités. Ces propositions sont en débat.

 

Notes

[1] Dans ce dossier,
- Actes I et II de la décentralisation : évolution des compétences des collectivités territoriales,
- un article de Martin Vanier : Les propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales : un "bling blang" territorial ?
Voir aussi le glossaire de ce dossier et le glossaire du dossier "De villes en métropoles" (nouvelle fenêtre).

[2] Le Sepal est le "Syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération lyonnaise" qui a reçu des différentes collectivités qui le composent la compétence pour élaborer, réviser et assurer le suivi du SCOT.

[3] Au niveau national, les Directives territoriales d'aménagement approuvées seront confirmées, mais il n'y en aura pas de nouvelles.

[4] En corpus documentaire (autre dossier, nouvelle fenêtre) : Quelle métropole transfrontalière franco-lémanique ? (juillet 2003)

[5] Le Comité pour la réforme des collectivités locales (comité dit "Balladur") : www.reformedescollectiviteslocales.fr/home/index.php

Extraits de la proposition n°8 de "créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014, d'autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut" :

"C'est en 1966 qu'ont été créées, par la loi, les communautés urbaines. Pour donner une nouvelle impulsion aux plus importantes d'entre elles et doter notre pays d'agglomérations d'une force suffisante, il est proposé de créer, par la loi, avant 2014, un premier groupe de métropoles (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes), auquel auraient ensuite vocation à se joindre, si elles le souhaitent, les intercommunalités remplissant les conditions posées par cette loi.

Les métropoles ainsi constituées seraient des collectivités locales à statut particulier, exerçant, outre certaines des compétences des communes, les compétences, notamment sociales, dévolues aux départements. (...)

Soit [les] conseillers métropolitains seraient élus sur la même liste et le même jour que les conseillers de villes, selon les modalités déjà décrites pour les autres élections simultanées recommandées par le Comité.

Soit (...) les conseillers métropolitains seraient également élus sur la même liste et le même jour que les conseillers municipaux, selon les modalités déjà décrites. www.reformedescollectiviteslocales.fr/actualites/index.php?id=76

Sources et ressources

 

Sélection et synthèse documentaires, réalisation de la page web :

Sylviane Tabarly (DGESCO, ENS de Lyon),

le 2 mars 2009

 

Mise à jour :   02-03-2009

 

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Pour citer cet article :  

Sylviane Tabarly, « Quelles échelles de gouvernance pour quels territoires métropolitains ? L'exemple de la région métropolitaine lyonnaise », Géoconfluences, mars 2009.
https://geoconfluences.ens-lyon.fr/doc/territ/FranceMut/FranceMutDoc13.htm