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Politique de la ville en France

Publié le 15/02/2013

Dans les années 1980, une succession d'émeutes urbaines (Lyon, Paris, Marseille, Avignon) révélaient le mal-être de certains quartiers, de certaines banlieues. Ces territoires coïncidaient souvent avec ceux des "grands ensembles" (barres, immeubles) tels qu'ils s'étaient développés au cours des années 1950 et 1960 (dans le cadre des ZUP par exemple). Il s'agissait alors de traiter une situation d'urgence. Mais ces grands ensembles se sont par la suite dégradés et ont fini par concentrer les populations en difficulté (étrangers, groupes socialement défavorisés, familles mono-parentales, etc.), en raison du départ des catégories moyennes assurant, à l'origine, une certaine mixité sociale. Ainsi se sont constitués autant de cercles vicieux de plus en plus difficiles à briser. Depuis lors, différentes politiques se sont succédées, avec des succès inégaux, certainement insuffisantes pour résoudre l'ensemble des problèmes socio-économiques (fort taux de chômage, faiblesse de l’offre en emplois) rencontrés.
Dès 1972 des opérations "et vie sociale", directement pilotées par l'État, avaient été expérimentées puis généralisées en 1977. Les premières démolitions d'immeubles ont suivi les émeutes des Minguettes à Vénissieux en 1981. Entre 1983 et 1989, un Fonds social urbain (FSU) a permis d'améliorer l'image de certaines banlieues en les aménageant (Orly par exemple) et la politique de Développement social des quartiers (DSQ) a concerné 148 quartiers. Le Ministère de la ville est créé en 1990.
À partir de 1994, les Grands projets urbains (GPU) concentraient les actions sur treize sites particulièrement difficiles (quartiers nord de Marseille, le Val Fourré à Mantes, les  industrielles de la plaine Saint-Denis, Roubaix-Tourcoing, Dreux, etc.). Le Pacte de relance pour la ville (PRV) de 1996 prend le relais de la Loi d'orientation sur la ville (LOV) de 1991, dont la mise en œuvre avait avorté, en adoptant ses grands principes : le souci d'assurer la mixité de l'habitat dans les différents quartiers de l'agglomération et de répondre à la question foncière.
Le Comité interministériel des villes (CIV) de décembre 1999 lance les Grands projets de ville (GPV) destinés à intervenir sur des secteurs urbains dont le degré de disqualification et de dégradation urbaine, mais aussi sociale et économique, ne peuvent être résolus par les seules "procédures classiques de la politique de la ville".
La Loi relative à la Solidarité et au renouvellement urbain (SRU, 13 décembre 2000) actualise les dispositions de la Loi d'orientation foncière de décembre 1967 en y introduisant de nouveaux outils d'aménagement. Elle reprend et précise par ailleurs les dispositions de la Loi d'orientation sur la ville (LOV, 1991), notamment en ce qui concerne l'équilibre du logement social dans les agglomérations. Elle tente d'imposer aux communes des agglomérations urbaines une offre d'au moins 20% de logements sociaux sur leur territoire.
Institué par l'article 1 de la loi SRU, le Schéma de cohérence territoriale (SCOT) est obligatoire dans les aires urbaines afin de moderniser la planification spatiale. Le plan de déplacement urbain (PDU) est intégré à la loi SRU (titre III) et doit être en adéquation totale avec le SCOT. L'ensemble de ces dispositifs vise à donner un cadre législatif favorisant le développement durable des villes et métropoles.
La Loi Urbanisme et Habitat (2 juillet 2003) introduit davantage de liberté dans l’élaboration des SCOT. Elle simplifie la procédure de constitution d’un pays, réaffirme l’échelle des bassins de vie ou d’emploi comme échelle de référence. La Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (loi Borloo), consacrée à la lutte contre les inégalités sociales et territoriales, prévoit la création d'une Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
Les Contrats de ville (parallèles aux Contrats de plan État-région), en se généralisant, sont devenus la base de la politique de la ville dans le cadre du XIe plan (1994 - 1999) avec des moyens, des méthodes, des résultats très divers. Le pacte de relance de 1996 établissait une hiérarchie des zones d'intervention en mettant l'accent sur l'emploi et l'installation d'entreprises : Zones urbaines sensibles (ZUS), Zones de redynamisation urbaine (ZRU), Zones franches urbaines (ZFU). En 2005, 751 ZUS, où se cumulent les problèmes sociaux et urbains, rassemblent 4,46 millions d'habitants (sur la base des données du RGP de 1999) dont 820 000 immigrés (19% de la population immigrée vivant en France). Le dispositif des ZFU, établi en 1997, puis oublié, a été réactivé et amplifié en 2002 pour une programmation allant jusqu'en 2008. Les entreprises qui s'installent dans les ZFU bénéficient d'avantages fiscaux et d'exonérations de charges. Au total, il existe 85 ZFU en 2005.

La succession dans le temps et la superposition de tous ces dispositifs peut laisser perplexe. Les rapports se succèdent pour juger de leur efficacité et l'on s'interroge sur la pertinence des niveaux d'échelle des interventions. Et si le mal-être urbain était le reflet d'un mal-être plus global de l'ensemble de la société française ? Si le traitement des questions sociales par les territoires n'était pas suffisant ? Dans ce cas, ni l'échelle du quartier, ni celle de la ville ou de l'agglomération ne sont les bonnes échelles d’intervention.

Pour approfondir,

dans le corpus documentaire du dossier La France, des territoires en mutation : La politique de la ville en France : Les étapes de la politique de la ville en France / Les Zones urbaines sensibles : quelques indicateurs.

Mise à jour : juillet 2005