Archive. Les mécanismes de péréquation et de dotation dans la politique de la ville en France (2005)

Publié le 08/02/2013

Les mécanismes de péréquation financière différenciée

Le produit de la fiscalité locale directe (les "quatre taxes" : d'habitation, sur le foncier bâti et non bâti, taxe professionnelle) engendre de fortes inégalités de richesse entre les communes. Bien souvent, celles qui comportent des ZUS sont pénalisées dans leur développement par la faiblesse de leurs ressources fiscales, faiblesse qui leur interdit de faire face aux charges socio-urbaines écrasantes auxquelles elles sont généralement confrontées. Comment sortir de ce cercle vicieux ?

Pour tenter de corriger ces inégalités, des mécanismes de péréquation financière différenciée se sont succédés.

En zones urbaines, la Dotation globale de fonctionnement (DGF) se compose d'une dotation forfaitaire et d'une dotation d'aménagement. Elle évolue chaque année en fonction d'un indice synthétique (voir ci-dessous). La Dotation forfaitaire (DF) a représenté, en 2002, 65% de l'effort financier annuel de l'État pour la réduction intercommunale des inégalités. Elle est perçue par chaque commune. La Dotation d'aménagement regroupe une dotation au bénéfice des groupements de communes et une Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS, ex DSU). On peut aussi ajouter l'écrêtement de la taxe professionnelle pour les communes les plus riches au profit des communes les plus pauvres.

Les communautés territoriales doivent être éligibles pour percevoir ces dotations. Les communes de 10 000 habitants et plus sont classées, par ordre décroissant, selon un indice synthétique de charges et de ressources constitué pour :

45% du rapport entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de 10 000 habitants et plus et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;
15% du rapport entre la part des logements sociaux de la commune dans son parc total de logements et la part des logements sociaux dans le parc total de logements des communes de 10 000 habitants et plus ;
30% du rapport entre la proportion par logement de personnes couvertes par des prestations logements dans la commune et la proportion de personnes couvertes par ces mêmes prestations dans les communes de 10 000 habitants et plus ;
10% du rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de 10 000 habitants et plus et le revenu moyen des habitants de la commune.

La dotation de chaque commune est égale au produit de leur population par la valeur de l'indice synthétique, pondérée par l'effort fiscal dans la limite de 1,3 et par un coefficient multiplicateur propre à chaque commune. Ce coefficient évolue linéairement de 2 à 0,5 en fonction du rang de la commune selon son indice synthétique.

De la DSU à la DSUCS

La DSU a été réformée par la loi de cohésion sociale de 2005 pour devenir la DSUCS. L'objet initial de la DSU ("contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées") est étendu à "la réduction des inégalités sociales, dans les communes confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges sociales exceptionnellement élevées".

La formule de calcul de chaque dotation est modifiée. Le coefficient (voir ci-dessus), est complété par deux nouveaux coefficients multiplicateurs, applicables aux seules communes de moins de 200 000 habitants :

un coefficient variant de 1 à 3, en relation avec la proportion de la population des ZUS rapportée à la population totale de la commune,
un coefficient, variant de 1 à 2, en relation avec la proportion de la population des ZFU rapportée à la population des zones urbaines sensibles de la commune,
la prise en compte de la population habitant en ZUS et en ZFU est justifiée notamment par les besoins en services publics engendrés par les familles fragilisées qui y vivent. Une population jeune exceptionnellement nombreuse requiert aussi des moyens lourds pour les écoles, un budget "jeunesse" et un niveau d'équipements collectifs élevés. Une population fragilisée suppose par ailleurs des moyens importants pour les Centres communaux d'action sociale (CCAS).

L'exposé des motifs indique que les deux majorations ne s'appliquent pas aux villes de plus de 200 000 habitants, car il est estimé que les "écarts de richesse et les effets de masse permettent d'y organiser une solidarité locale, et donc d'absorber les poches de grande pauvreté urbaine". Ainsi sont exclues du dispositif de majoration les villes de Lille, Marseille, Montpellier, Nantes, Nice, Rennes, Strasbourg et Toulouse.

La loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit que la DSUCS augmentera de 120 M € par an pendant 5 ans (2005 à 2009) : elle doublera à la fin de cette période par rapport à son montant en 2004. Par ailleurs la DSUCS est désormais calculée en référence au taux de population en ZUS des communes.

Les effets de la réforme

L'article 47 de la loi de cohésion sociale de 2005 dispose que "les communes éligibles à la DSU percevront, pour les années 2005 à 2009, une dotation au moins égale à la dotation perçue l'année précédente augmentée de 5%".

Selon une étude réalisée par la lettre "Décision Locale" (n° 512) et par le cabinet René Escalle Consultant, à partir des données de la Direction générale des collectivités locales (DGCL), quelques lignes de force peuvent être dégagées. Selon cette étude, les augmentations relatives sont soutenues - une dizaine de communes constatent une augmentation relative de leur dotation comprise entre 40% et 50% - mais faible rapportée à l'habitant (en moyenne 9,36 € par habitant). Pour un tiers des communes, cette variation n'atteint pas 1 € et, pour un autre tiers, elle est comprise entre 1 et 2 €.

En revanche, 47 communes (sur 729 de plus de 10 000 habitants éligibles en 2005) ont des hausses conséquentes, de 10 € à plus de 100 € par habitant.

La loi de cohésion sociale prévoyait, en outre, une dotation majorée pour les communes dont une forte partie de la population habite en zone urbaine sensible (ZUS). Or, une proportion de 20% voire de 30% de population en ZUS ne suffit pas à assurer une progression de la dotation individuelle au-delà de 5%.

Ainsi, seules quatre grandes villes enregistrent des augmentations de leur dotation supérieures à 5% : il s'agit de Mulhouse (+9,47%), Clermont-Ferrand (+22,84%), Argenteuil (+28,31%) et Roubaix (+65,81%). À l'inverse, Nice voit sa dotation stagner : elle n'est, en effet, plus éligible en 2005, mais perçoit une garantie, non renouvelable, égale au montant de la dotation reçue en 2004. La DSU de Bordeaux diminue de plus de 14%, elle n'était déjà plus éligible en 2004, mais perçoit une attribution de garantie, versée pendant 5 ans. Elle a perdu le bénéfice de la DSU du fait de l'impact, sur son potentiel fiscal, de l'adoption de la taxe professionnelle unique par le groupement dont elle est membre. La garantie, dans ce cas, est dégressive : elle est égale la première année à 90% de la dernière DSU perçue et dégressive ensuite par dixième les quatre années suivantes.