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Une nouvelle carte des régions françaises

Publié le 30/09/2015
Auteur(s) : Arnaud Brennetot - Université de Rouen
Sophie de Ruffray - UMR CNRS 6266 IDEES
Depuis 2013, une vaste réforme territoriale a été entreprise en France métropolitaine. Elle comprend trois volets : la loi MAPTAM de 2013, la loi électorale de 2014 et la loi NOTRe de 2015. Cette réforme des périmètres de l’action publique affecte la situation des régions dans le contexte national et européen, les politiques régionales, l’organisation du territoire régional ou les possibilités de développement et d’aménagement.

Citer cet article

Mise à jour de septembre 2016 : la nouvelle carte des régions françaises

Fond de carte : IGN. Voir aussi : « Les nouvelles régions ont un nom »

 

Consultez aussi notre sélection de ressources classées, octobre 2015

Depuis 2013, le Président de la République et ses gouvernements successifs ont entrepris une vaste réforme territoriale en France métropolitaine. Celle-ci est composée de trois volets :

  • la loi MAPTAM [1], votée en 2013, qui prévoit la création de treize Métropoles ;
  • la loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales, votée en 2014, qui modifie le calendrier électoral  ;
  • la loi NOTRe [2], sans doute la plus importante, qui vise à réorganiser les compétences des collectivités territoriales en 2015.

Cette réforme des périmètres de l’action publique affecte la situation des régions dans le contexte national et européen, les politiques régionales, l’organisation du territoire régional ou les possibilités de développement et d’aménagement. Elle oblige à revoir le contenu des enseignements de géographie au collège et au lycée car les régions qu’il conviendra d’enseigner en classe de troisième et de première sont celles issues du redécoupage de 2014. Pour répondre à ces nouveaux impératifs, cet article présente les caractéristiques des nouvelles régions et les principaux enjeux de la réforme.

Complément 1 : qu’est-ce qu’une région ?

Le terme « région » est ancien. Il désigne toute subdivision d’un ensemble géographique donné. Il faut toutefois attendre le XIXe siècle pour le voir se populariser, en remplacement du terme « province » associé à un certain conservatisme monarchiste.
C’est ainsi que la géographie académique, en pleine phase d’institutionnalisation universitaire, se le réapproprie. Sous l’impulsion de Paul Vidal de la Blache et de ses étudiants, elle devient un thème d’étude central de la discipline assurant à l’École française de géographie régionale une renommée internationale. Confinée dans une approche idiographique, la géographie classique ne propose aucune conceptualisation générale du fait régional. Il faut attendre les années 1950 et 1960 pour assister aux premiers efforts de définition théorique approfondie, lesquels aboutissent à identifier trois types de régions :
-    la région homogène, construite selon un critère d’unité distinctive (une spécificité paysagère, géomorphologique, culturelle, religieuse, etc.) ;  
-    la région polarisée, fondée sur la reconnaissance d’une vie de relations incarnée par des flux et organisée autour d’un ou plusieurs pôles principaux (la région lyonnaise, la région parisienne) ;
-    la région plan,  qui désigne un périmètre d’action et sert de support  à un projet de territoire.
À ce triptyque, le géographe Armand Frémont ajoute une quatrième acception, la région comme « espace vécu », c’est-à-dire un territoire approprié matériellement, idéologiquement et affectivement par un ensemble d’habitants formant une société.

Pendant ce temps, hors de la sphère académique, la région acquiert également une signification institutionnelle, propre à l’appareil politique français : d’abord utilisé pour désigner les groupements des chambres de commerce en 1919, le terme est repris ensuite à plusieurs reprises pour désigner différentes subdivisions supra-départementales. En 1955, sont créées les régions de programme puis, en 1960, les circonscriptions d’action régionale, censées harmoniser l’ensemble des cadres territoriaux de l’administration publique. Pour consolider le nouveau maillage régional, sont ensuite créés les préfets de région, les Commissions de Développement Économique Régional (CODER) en 1964, les Chambres régionales d’agriculture (1969) puis les Établissements Publics Régionaux (1972). Ce processus débouche en 1982, lors des premières lois de décentralisation, sur l’attribution aux régions du statut de collectivité territoriale. À chacune de ces étapes, les régions se voient dotées de fonctions et, donc, de significations politiques variées. Seuls la désignation et les périmètres demeurent inchangés, ceci jusqu’à la réforme de 2014.
Aujourd’hui, le terme « région » demeure ambigu, désignant tantôt un périmètre géographique, tantôt un acteur institutionnel disposant d’une autorité sur celui-ci [3]. Dans le second cas, la confusion est encore aggravée par le fait qu’il peut s’agir du conseil régional ou des institutions déconcentrées de l’État (préfecture régionale, DREAL [4], DRAC [5], etc.). Cette polysémie empêche toute définition simple et complique les processus de construction d’identités régionales spécifiques.

1. De 22 à 13 régions françaises

1.1. Des régions moins nombreuses

Dans le cadre de la réforme territoriale, le Président de la République et le Premier ministre ont souhaité diminuer le nombre de régions en France métropolitaine, pour passer de 22 à 13 régions. Ce projet reprend des propositions anciennes (Antoine, 1960, Labasse, 1960), réactivées au cours de la période récente (Rapport Balladur en 2009, Rapport Krattinger-Raffarin en 2013).

Dans la réforme actuelle, sept régions résultent de la fusion de deux ou trois régions préexistantes alors que six régions restent identiques.

Le but affiché par cette refonte de la carte régionale est triple. Il s’agit d’avoir des régions plus grandes et plus peuplées afin qu'elles soient plus compétitives face aux autres régions européennes ; de réduire le nombre de collectivités afin de réaliser des économies d’échelle dans les services généraux ; de simplifier le « millefeuille » territorial et de clarifier le rôle des collectivités afin de les rendre plus lisibles et plus efficaces. Cette réforme s’inscrit donc dans la politique néolibérale de réduction des dépenses publiques et de redressement de la compétitivité de la France.
La carte des nouvelles régions françaises

1.2. Des régions plus grandes

Les nouvelles régions françaises sont donc plus vastes : elles atteignent désormais 41 863 km² en moyenne - soit la taille des Pays-Bas - contre 24 737 km² dans le précédent découpage. Les deux plus petites régions n’ont pas été concernées par la réforme : la Corse (8 680 km²) et l’Île-de-France (12 013 km²). Au contraire, la région constituée par l’union de l’Aquitaine, du Limousin et de Poitou-Charentes mesure 84 096 km², soit une superficie plus grande que celle de l’Autriche. En Europe, cette nouvelle région est seulement dépassée en taille par l’Andalousie, la Castille et deux régions finlandaises. Avec  72 724 km², la nouvelle région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées est, quant à elle, plus vaste que l’Irlande ou la Bavière. Chaque région contient désormais en moyenne 7,3 départements. Si la Corse n’en comprend que 2,  la région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées en compte 13.
Le nombre de départements par région

 

En termes de population, les nouvelles régions françaises comptent en moyenne 4,8 millions d’habitants contre 2,9 millions dans l’ancien découpage . Malgré sa forte croissance démographique récente, la Corse demeure la région la moins peuplée, avec un peu plus de 300 000 habitants, tandis que l’Île-de-France demeure la plus peuplée avec 11,8 millions d’habitants. La région Auvergne-Rhône-Alpes arrive en second avec 7,6 millions d’habitants, suivie par un groupe de cinq régions comprises entre 4,9 et 6 millions d’habitants. Viennent ensuite cinq régions comprises entre 2,5 et 3,6 millions d’habitants.

Les nouvelles régions françaises atteignent des tailles importantes en nombre d’habitants comparées aux régions européennes limitrophes. Ainsi, avec près de 6 millions d’habitants, le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie constituent une région aussi peuplée que la région flamande. De même la région formée de Champagne-Ardenne, Lorraine et Alsace compte plus d’habitants que la Rhénanie. D’un point de vue démographique, les nouvelles régions françaises apparaissent souvent comme des « réservoirs » démographiques, avec une part plus importante de population jeune que leurs voisines (INSEE, 2015).
La population des nouvelles régions françaises

Les écarts en matière de densité de population demeurent élevés, opposant à nouveau la Corse (36 hab/km²) à l’Île-de-France (987 hab/km²). Ailleurs, les régions les plus peuplées ne sont pas forcément les plus denses : les régions Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées et Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine ont des densités inférieures à 100 hab/km² alors que des régions comme la Bretagne, la Normandie et les Pays de la Loire atteignent 112 hab/km², derrière Provence-Alpes-Côte-d'Azur (156 hab/km²) et Nord-Pas-de-Calais-Picardie (187 hab/km²).

Si on la compare à la densité moyenne des régions européennes, la densité de population des nouvelles régions françaises reste toujours plus faible, Île-de-France exceptée. 
Population et densité des nouvelles régions françaises

1.3. Des régions moins inégales entre elles ?

L’étude d’impact rendue publique le 18 juin 2014, en accompagnement du projet de loi présenté par le Ministre de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve, a invoqué l’argument selon lequel le regroupement des régions permettrait de réduire les inégalités territoriales entre les régions françaises [6]. Une telle assertion est pourtant loin d’être avérée.

Le passage de 22 à 13 régions aboutit à réduire les inégalités interrégionales. En effet, en augmentant la taille des régions, le nouveau découpage atténue statistiquement les différences entre les régions ainsi créées tant au niveau démographique qu’économique, comme le montre la diminution des écarts à la moyenne qui sert de référence pour les figures ci-dessous. Mais l’Île-de-France, la Corse ainsi que les régions d’Outre-Mer qui ne sont pas modifiées par la réforme laissent subsister de grands écarts de richesse interrégionaux. En même temps, l’hétérogénéité interne des nouvelles grandes régions est accrue. 

Richesse et population des régions : écarts à la moyenne française


L'indice 100 correspond à la moyenne des régions françaises en 2008.


L'indice 100 correspond à la moyenne des nouvelles régions françaises sur la base des données de 2008.

Comparées aux régions européennes dont le PIB moyen par habitant se situe à 25 100 € en parité de pouvoir d’achat en 2008, la plupart des régions françaises se situent autour de la moyenne. Le nouveau découpage contribue plutôt à harmoniser les positions de bon nombre de régions françaises sans rompre les places exceptionnelles de l'Île-de-France et des régions de l’Outre-Mer. Ainsi, une vingtaine de régions européennes, dont l’Île-de-France (en 6e position) dépassent de 150 % cette moyenne, plus d’une soixantaine sont en dessous de 75 %, dont les régions françaises d’Outre-Mer. Certains positionnements qui étaient nettement au-dessus de la moyenne européenne comme celui de l’Alsace s'en rapprochent avec le nouveau découpage régional.

Richesse et densité des régions : écarts à la moyenne européenne

2. Enjeux et débats autour de la réforme territoriale

La nouvelle carte des régions françaises a suscité de nombreuses critiques. Beaucoup de responsables et d’observateurs de la vie publique ont exprimé des doutes sur la capacité de la nouvelle carte à permettre aux nouvelles régions d’être plus compétitives et moins coûteuses. Selon eux, la faiblesse des régions françaises tiendrait moins à leur superficie ou à leur nombre d’habitants qu’à la médiocrité des moyens financiers et réglementaires dont elles disposent, notamment au regard d’autres collectivités équivalentes en Europe. Le budget moyen des Länder en Allemagne est ainsi huit fois supérieur au budget moyen des régions françaises.

2.1. La question du découpage de la carte régionale

A l'examen, la carte dessinée par le gouvernement, rejetée par le Sénat puis redessinée par l’Assemblée nationale, a parfois été jugée artificielle, construite sans critère objectif, ni réflexion générale. Elle ne tient compte ni des sentiments d’appartenance, ni des systèmes de polarisation urbaine, ni des découpages préexistants (régions NUTS1 de l’Union européenne, circonscriptions européennes). L’indivision des anciennes régions et la contiguïté ont été les seules règles respectées.

Cette carte a donc suscité des réactions locales plus ou moins fortes (carte supra). Les principales oppositions ont été exprimées à propos du regroupement de l’Alsace avec la Lorraine et Champagne-Ardenne et dans une moindre mesure, les fusions du Languedoc-Roussillon avec Midi-Pyrénées ou de la Picardie avec le Nord-Pas-de-Calais.

Le maintien de la séparation entre la Bretagne et le département de la Loire-Atlantique a également été contesté par certains élus locaux qui ont souhaité un assouplissement de l'article L4122-1-1 du Code Général des collectivités territoriales [7].  En l’état actuel, le droit d’option pour un département qui veut changer de région n’a jamais été utilisé. Après d’abondantes discussions au Parlement, la loi sur la délimitation des régions votée en 2014 rend cependant très difficile la réalisation d’un tel changement à l’avenir : elle exige en effet l’accord de trois cinquièmes des élus du Conseil général et des deux Conseils régionaux concernés, y compris celui de la région de départ.

Ailleurs, les modifications effectuées n’ont pas suscité d’opposition notoire. En Normandie, certains élus hauts-normands, longtemps hostiles à toute « réunification » avec la Basse-Normandie, ont même fini par se réjouir de la fusion normande. Enfin, le fait que le Grand Ouest de la France (Bretagne, Pays-de-la-Loire, Centre) n’ait pas été affecté par le redécoupage fait dire à certains que des préoccupations politiques locales ont ici prévalu, permettant à plusieurs élus socialistes de conserver la mainmise sur leur fief électoral [8].
Manifestation à Nantes pour le rattachement de la Loire-Atlantique à la Bretagne (19 avril 2014)

Vieille revendication et nouvel espoir avant le vote du Parlement, le 19 avril 2014, sur le cours des Cinquante-Otages à Nantes.
Source : francetvinfo.fr, 19 avril 2014

2.2. Le choix des capitales régionales

Le passage de 22 à 13 régions induit une réorganisation géographique des fonctions politiques et administratives assurées par les capitales régionales. Cette question a suscité de nombreuses inquiétudes, freinant par exemple la fusion entre Haute et Basse-Normandie, pourtant reconnue comme une évidence depuis longtemps (Brennetot, 2014).

Dans le cadre de la décentralisation de l’État, l’habitude a été prise de fixer toutes les fonctions administratives dans une seule et même ville, la plus peuplée de la région, à l’exception de Châlons-en-Champagne. Demain, si l’on applique ce principe, Amiens, Besançon, Caen, Clermont-Ferrand, Limoges, Montpellier et Poitiers devront-elles perdre leur statut de capitale régionale et les emplois associés à cette fonction, aussi bien ceux situés dans les Hôtels de Région que ceux des directions régionales de l’État ? Les fonctionnaires des anciennes capitales devront-ils être transférés dans les nouvelles capitales régionales ? La réforme territoriale conduira-t-elle à renforcer la concentration administrative à l’intérieur de chaque nouvelle région ?
Le législateur a pris soin de ne pas trancher immédiatement cette délicate question. La loi prévoit en effet que la nouvelle organisation administrative soit décidée en deux étapes (article 2) :

  • dans un premier temps, un chef-lieu provisoire a été fixé par décret gouvernemental du 7 août 2015. Pour effectuer le choix de la ville d’accueil de la préfecture de Région, le gouvernement a dû consulter le conseil municipal de la commune choisie comme chef-lieu provisoire et les divers conseils régionaux concernés. Avant de rendre leur avis, ces derniers ont organisé une consultation de la société civile. Dans le cas de la région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, le chef-lieu a été fixé par décret à Strasbourg, afin, officiellement, de soutenir la vocation de capitale européenne de la ville. En ce qui concerne les autres administrations déconcentrées de l’État, la fusion des régions signifie qu’il n’existe plus qu’un seul recteur de région académique, un seul directeur régional d’Agence Régionale de Santé (ARS) et un seul directeur régional par réseau ministériel. D’autres services de l’État qui n’étaient pas organisés sur une base régionale, vont rapidement prendre en compte dans leur organisation, la nouvelle carte régionale (ADEME, Caisse des Dépôts et Consignations, Banque Publique d’Investissement, etc.). Pour préserver l’équilibre des territoires, un tiers des directions régionales sera implanté hors des chefs-lieux. Enfin, à l’image des rectorats, une nouvelle hiérarchie apparaît avec un recteur de région académique qui est le relais du ministère, chargé de veiller à la cohérence de l’action de l’éducation nationale en lien avec les autres recteurs de la région.
Réforme territoriale de l'État : l'exemple des rectorats
  • dans un second temps, un chef-lieu définitif sera fixé en Conseil d’État avant le 1er octobre 2016. Le conseil régional qui sera élu en décembre 2015 devra quant à lui préciser avant le 1er juillet 2016 son avis sur le nom de la région et la localisation du chef-lieu décidé par le gouvernement. Il devra en outre déterminer l’emplacement de l’Hôtel de Région, les règles de détermination des lieux de réunion du Conseil régional, de ses commissions et du CESER (Conseil économique, social et environnemental ainsi que le programme de gestion des implantations immobilières du conseil régional. De plus, dans chaque région fusionnée, il faudra aussi harmoniser les fonctionnements : le rythme des séances plénières du conseil régional, le travail des commissions, les outils de gestion et de comptabilité, la continuité des contrats, la gestion des personnels et l’organigramme des services. Les autorités régionales devront également mettre en cohérence les objectifs et l’organisation des politiques régionales dans les secteurs de la formation professionnelle, de l’entretien des lycées, des transports régionaux, de la répartition des fonds européens, etc. Un tel travail va nécessairement exiger un ajustement réciproque entre élus et fonctionnaires des régions unifiées. En outre, jusqu’en 2020, chaque nouvelle région va devoir assurer la poursuite simultanée des différents  Contrats de Projets État-Région (CPER) signés en 2014 entre l’État et les anciens conseils régionaux. Dans l’éventualité où le Conseil régional déciderait de tout concentrer dans la ville déjà choisie par le gouvernement comme chef-lieu provisoire, celle-ci devra obtenir l’approbation d’au moins trois cinquièmes des conseillers régionaux élus en décembre 2015 pour être validée. Rien n’empêche, en revanche, les Conseils régionaux d’organiser leur fonctionnement sur plusieurs sites. Chacune de ces deux formules est aujourd’hui abondamment discutée.
     

Plusieurs modèles régionaux semblent être en train de se dessiner : une concentration des pouvoirs dans la capitale, un modèle polycentrique avec un partage des fonctions (Normandie, Bourgogne-Franche-Comté…), un modèle hiérarchisé avec une capitale régionale et des relais (Aquitaine-Poitou-Charentes-Limousin…).

 
Arguments en faveur d’une gouvernance centralisée en une seule ville

Arguments en faveur d’une gouvernance pluri-sites
  • Simplicité de fonctionnement
  • Réduction des coûts de déplacement
  • Meilleure connexion des services de la Région et de ceux de l’État
  • Gouvernance équitablement répartie
  • Meilleur équilibre du territoire sans villes ni régions perdantes
  • Obligation pour les villes de s’organiser en réseau
 

2.3. Un rôle et des moyens incertains

Le redécoupage de la carte des régions s’effectue dans un contexte de redéfinition des compétences et des responsabilités des différentes collectivités territoriales, précisée dans la loi NOTRe, promulguée au mois d’août 2015. Les Régions sont chargées :
-    de réaliser un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation contenant les orientations en matière d’aide aux entreprises et de soutien aux pôles de compétitivité ;
-    du rôle de chef de file en matière de soutien au tourisme, assorti de la charge de réaliser un schéma régional de développement touristique ;
-    de réaliser un schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire fixant les orientations régionales dans les domaines de l’aménagement du territoire, de la mobilité, des déchets et de la lutte contre le réchauffement climatique ;
-    d’un rôle accru en matière de transports non urbains puisque les compétences des départements en ce domaine seront transférées à la Région, dix-huit mois après la promulgation de la loi. Il sera néanmoins possible aux Régions de déléguer leur compétence en matière de transport scolaire aux départements.

À l’issue du processus législatif, certaines compétences notamment celles concernant la gestion et l’entretien des collèges ou la voirie départementale n’ont pas été transférées aux Régions, beaucoup d’élus des départements ayant fait pression pour éviter une trop forte dépossession de leurs attributions.

Une autre inconnue concerne les moyens financiers dont les Conseils régionaux disposeront demain pour faire face à leurs nouvelles obligations. Jusqu’à maintenant, les régions disposaient de moyens modestes par rapport aux autres collectivités territoriales : avec 28 milliards d’euros cumulés en 2013, elles ne représentent que 12,3 % du budget total des collectivités locales, contre 31 % pour les départements et 56,7 % pour les communes et les intercommunalités.

La fusion des régions ne donnera pas forcément plus de marges de manœuvre aux nouvelles collectivités, leurs charges de fonctionnement augmentant avec la superficie et la population à couvrir. Si les budgets varient fortement d’une région à l’autre, leur montant rapporté au nombre d’habitants reste sensiblement identique, hormis pour la Corse qui a un profil particulier.

Comparaison des budgets potentiels des 13 nouvelles régions

La comparaison avec les poids lourds européens réalisé par l'agence de notation Standard & Poors en septembre 2015 montre que malgré le quasi-doublement du budget moyen des nouvelles régions françaises, passant de 1,2 milliard à 2,2 milliards d’euros, celui-ci reste encore bien loin des volumes des régions voisines. 

Les quatre grandes régions réunies sous le nom de "Quatre Moteurs pour l'Europe" ont un budget très différent les unes des autres : le Bade-Wurtemberg fonctionne avec un budget de 42 milliards, la Lombardie et la Catalogne sont dotées de 23 milliards de budget chacune, et la future région Rhône-Alpes-Auvergne disposera de 2,8 milliards d'euros sur la base des budgets de 2014. L’Île-de-France, le champion hexagonal ne se hisse ainsi qu’à la 45e place européenne des plus gros budgets avec ses 4,5 milliards.

Chaque budget reflète les compétences attribuées à chaque région. Les régions françaises n’ont pas, comme leurs grandes voisines, la charge de toute l’éducation, voire l’enseignement supérieur, la santé ou l’aide sociale.
Budgets comparés de quelques régions européennes (en milliards d'euros)

d'après La Gazette des Communes, 24 septembre 2015.
Source : Standard & Poor's Ratings Services, septembre 2015

2.4. Les rapports nouvelles régions - nouvelles Métropoles

L’instauration d’une nouvelle carte des régions françaises intervient dans le prolongement de la création, le 1er janvier 2015, de treize Métropoles [9] auxquelles s’ajoute la Métropole de Nice créée dès 2011. Ces quatorze Métropoles correspondent à un nouveau type d’EPCI-FP [10] disposant de compétences élargies par rapport aux communautés d’agglomération ou aux communautés urbaines. Les communes intégrées dans une Métropole ont vocation à « élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire région » (article 43, loi MAPTAM).
Ces nouvelles Métropoles ne disposent officiellement d’aucune fonction régionale, hormis celle de siéger dans la nouvelle Conférence territoriale de l’action publique que devront créer les futurs Conseils régionaux. Certaines régions sont d’ailleurs dépourvues de Métropole : Bourgogne-Franche-Comté, le Centre-Val de Loire et la Corse. D’autres en possèdent deux : la Bretagne, Auvergne-Rhône-Alpes, Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Certaines villes cumuleront sans doute leur statut de Métropole avec celui de capitale régionale, mais il n’y a là aucun caractère d’obligation.
Certaines Métropoles pourront par ailleurs bénéficier de compétences déléguées par les Régions. C’est le cas par exemple en matière de développement économique et touristique. En retour, les Métropoles devront conformer leurs documents d’urbanisme aux futurs schémas stratégiques définis par la Région dans laquelle elles sont situées.
Nouvelles Métropoles et nouvelles régions

2.5. Vers des systèmes urbains régionaux polycentriques

La nouvelle carte régionale vise à créer des entités capables d’impulser le développement économique et d’organiser la compétitivité des territoires et de leurs agents économiques. Or, ce nouveau découpage a été décidé sans considération particulière pour les systèmes urbains existants, si ce n’est pour discuter des capitales des futures régions. Il en résulte une déconnexion entre la nouvelle carte régionale et l’organisation des systèmes urbains, ce qui compliquera inévitablement la mise en œuvre de programmes de développement économique efficaces. En effet, la territorialisation du développement économique suppose de pouvoir s’appuyer sur des réseaux urbains cohérents et intégrés.

La diversité des systèmes urbains des nouvelles régions françaises

La loi rang-taille appliquée aux cinq premières aires urbaines des régions françaises dans leur nouveau périmètre (figure de gauche) et la carte des systèmes urbains (ci-dessus) montrent une très inégale métropolisation des nouvelles régions.

Tandis que l’Île-de-France demeure la région capitale, site d’extension de la métropole mondiale qu’est Paris, cinq autres régions sont commandées par des villes comptant plus d’un million d’habitants, chacune jouant par ailleurs le rôle de métropole régionale :

  • La région Auvergne-Rhône-Alpes est structurée autour de deux axes interconnectés : la vallée du Rhône autour de Lyon-Saint-Étienne et le sillon alpin entre Grenoble et Genève. Clermont-Ferrand et les villes moyennes de l’ancienne région Auvergne auront du mal à s’affirmer dans ce puissant ensemble régional.
  • La région Provence-Alpes-Côte-d’Azur reste inchangée, organisée autour de Marseille qui assure le lien entre le Bas-Rhône et le littoral méditerranéen jusqu’à l’agglomération niçoise.
  • La nouvelle région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées juxtapose des espaces très peu peuplés à deux ensembles urbains distincts : la métropole toulousaine et ses satellites à l’ouest et la conurbation languedocienne, trait d’union entre la Catalogne et la Provence. Cette nouvelle région risque de former un ensemble difficile à intégrer.
  • La région Nord-Pas-de-Calais-Picardie est polarisée au nord par la métropole lilloise, en position transfrontalière, et les deux conurbations du bassin houiller et de la Côte d’Opale, tandis qu’au sud, l’Oise et le sud de l’Aisne sont intégrés au fonctionnement de l’agglomération parisienne. Entre les deux, la zone de transition paraît faiblement organisée et ne pourra pas assurer le rôle de trait d’union. Dans ces conditions, on voit mal comment, demain, concevoir des schémas cohérents.
  • La nouvelle région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes forme un immense ensemble de villes moyennes peu intégrées : la métropole bordelaise aura donc une lourde responsabilité au regard de son actuel poids démographique et économique. Il n’est pas sûr que les grands projets d’infrastructures, récents ou à venir, y suffisent.
     

Viennent ensuite des régions commandées par des métropoles régionales moins puissantes mais solides : Rennes, Nantes et Strasbourg.

  • Les régions Bretagne et Pays de la Loire conservent leurs anciennes limites. L’examen des relations interurbaines montre pourtant une forte intégration autour du binôme Rennes-Nantes. Seule la Sarthe paraît un peu à l’écart. Les considérations politiciennes qui ont conduit à prendre parti pour le statu quo en 2014 mériteraient maintenant de céder la place à une réflexion sur des rapprochements possibles.
  • La région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine figure parmi les plus controversées : comme la région Nord-Pas-de-Calais-Picardie, elle est tiraillée entre l’influence parisienne d’une part et l’ensemble urbain alsacien fortement intégré à la dynamique rhénane. Entre les deux, s’intercale le sillon mosellan, d’orientation méridienne et ouvert sur le Luxembourg, alors que la région adoptée est conçue de façon latitudinale, le long du TGV Est. La nouvelle région aura fort à faire pour surmonter les forces centrifuges du particularisme alsacien, ravivé par cette fusion imposée avec la Lorraine et la Champagne-Ardenne.
     

Enfin, un dernier ensemble est composé de régions dépourvues de métropoles, placées sous l’influence directe de Paris.

  • La région Normandie, seule nouvelle région dont le périmètre fait l’objet d’un consensus, bénéficie d’une identité puissante mais subit une forte dépendance vis-à-vis de l’agglomération parisienne. Elle est cependant structurée autour d’un tripôle Caen-Le Havre-Rouen qui aurait vocation à former un cluster métropolitain, connectant le Grand Paris à l’axe Manche.
  • La région Centre-Val de Loire demeure inchangée, hormis son nom qui souligne désormais le rôle structurant de l’axe ligérien.
  • La région Bourgogne-Franche-Comté forme un ensemble mal structuré, polarisé par des centres extérieurs (Paris, Lyon, le sud de l’Alsace). Le binôme Dijon-Besançon, s’il est cohérent, peinera à contrebalancer le poids des forces centrifuges.  
     

Le nouveau découpage des régions françaises est donc très peu fonctionnel et ne tient pas véritablement compte de l’organisation de l’espace français. On voit mal comment certains grands ensembles géographiques comme le Massif central ou le Bassin parisien, partagés entre plusieurs régions pourront demain être aménagés de façon cohérente. Dans le premier cas, le Comité de massif du Massif central pourrait jouer un rôle stratégique, à condition toutefois de lui attribuer des prérogatives étendues de façon à pouvoir coordonner l’action respective de l’État et des différentes collectivités territoriales concernées. Dans le Bassin parisien, si la perspective de créer une région couvrant cet ensemble géographique paraît peu réaliste (Lévy, 2014), une association plus étroite de l’Île-de-France et des régions voisines représente une piste aussi prometteuse qu’indispensable, malheureusement aujourd’hui sous-exploitée. Le CPIER [11]  de la vallée de la Seine (2014-2020), associant l’Île-de-France et la Normandie, montre pourtant la pertinence qu’il y a à penser les grands projets à une échelle interrégionale. Tout en prenant acte de l’impossibilité d’un maillage parfait, il paraît aujourd’hui plus que jamais nécessaire de remédier aux défauts du nouveau découpage régional, par une meilleure coopération entre les futures institutions régionales et d’entrer résolument dans l’âge de l’« interterritorialité » (Vanier, 2010).

2.6. Les enjeux des prochaines élections (décembre 2015)

En décembre 2015 se dérouleront les sixièmes élections régionales organisées depuis 1986. Elles permettront de désigner au suffrage universel la composition des prochaines assemblées régionales, chargées de mettre en œuvre les mesures votées dans le cadre des trois volets de la réforme territoriale précisés précédemment. L’enjeu est donc important et le résultat de ces élections influencera la façon dont cette réforme sera mise en pratique.

Si l'on se fonde sur les études d’opinion réalisées depuis 2012, on peut malgré tout craindre que ces élections illustrent encore une fois plusieurs importants défauts de la décentralisation française : le risque est grand, en effet, de voir une part significative des électeurs arrêter leur choix, non pas pour ou contre les projets régionaux défendus par les listes candidates, mais plutôt en fonction de l’opinion que leur inspire la politique du gouvernement à l’échelle nationale, qu’il s’agisse de la sanctionner ou de la soutenir. Cela signifie que les élections régionales seraient détournées vers le débat politique à l'échelle nationale, ce qu’on a déjà eu l’occasion d’observer lors des précédents scrutins. Certains observateurs considèrent que cette élection pourrait être l’occasion d’exprimer un « vote sanction » contre le Président de la République et sa majorité à l’Assemblée nationale, à l’instar de ce qu’on observe souvent lors d’élections intermédiaires. Certaines régions pourraient ainsi connaître une alternance, en faveur de l’UMP-UDI, voire, dans quelques cas, du Front national.

Cette nationalisation de la campagne électorale des élections régionales consacre l’échec d’un des arguments récurrents en faveur de la décentralisation, à savoir que celle-ci pourrait favoriser l’émergence de pouvoirs locaux capables de rapprocher les élus des citoyens et de rétablir la confiance entre eux. On constate au contraire que les différents actes de la décentralisation ont plutôt abouti à compliquer l’action publique locale, à démultiplier le nombre d’acteurs et de dispositifs territoriaux et, de ce fait, à la rendre très difficilement lisible par les citoyens. On comprend alors la méconnaissance et le désintérêt que de nombreux Français peuvent ressentir vis-à-vis de leurs institutions régionales comme l’indique une enquête de l’Institut LH2 réalisée en 2009 [12]. Le rôle et l’importance des Conseils régionaux sont souvent mal identifiés par les populations. La fonction de Président de Région est d’ailleurs souvent perçue comme moins prestigieuse par les élus eux-mêmes que celle du couple maire/président d’intercommunalité d’une grande agglomération urbaine. La plupart des conseillers régionaux sont inconnus des électeurs, sauf s’ils cumulent ce poste avec une autre fonction publique. L’action régionale s’effectue la plupart du temps dans la plus grande discrétion, loin des grandes querelles et des controverses qui animent la vie politique française. En conséquence, les institutions régionales peuvent parfois apparaître comme impersonnelles, voire technocratiques. En tout cas, elles donnent rarement lieu à des débats publics contradictoires et passionnés, pourtant nécessaires à la mobilisation politique des citoyens et à la constitution de leurs opinions.

Ce défaut structurel n’est cependant pas irrémédiable. Les régions peuvent devenir le lieu de déploiement d’une démocratie véritablement délibérative, ce qui passe nécessairement par un engagement collectif qui dépasse les élus et qui implique tous les corps intermédiaires (médias, associations, syndicats, éducateurs, collectifs divers, etc.). À côté des représentants d’autres disciplines, les géographes, universitaires et aménageurs, ont sans doute d’ailleurs un rôle à jouer dans cet effort, à l’image de la position prise par quinze géographes normands engagés depuis plusieurs années dans la promotion d’un débat régional pluraliste et contradictoire.

Complément 2 : les géographes normands et le débat d'idées sur la région et la métropole à inventer

Depuis avril 2011, douze géographes des universités de Caen, de Rouen et du Havre ont pris l’habitude de se réunir régulièrement afin de mettre en commun leur expérience et leur réflexion sur la Normandie et ses habitants, les problèmes du présent, les risques du futur, la division qui caractérise cette région. Ils ont publié aux éditions OREP en avril 2012 un livre, La Normandie en débat qui développait leurs premières conclusions. Un constat sévère : une longue crise persistante en Normandie, de grands risques à venir. Un projet : l’unification des deux petites régions de Haute et de Basse-Normandie afin de faire poids face à toutes les difficultés et d’entraîner les forces vives d’une grande région dans une nouvelle dynamique.
Ce collectif de géographes publie régulièrement des bulletins diffusés gratuitement au grand public afin d'éclairer les enjeux de la réforme territoriale en cours, de stimuler le débat régional et de provoquer les différents acteurs concernés.

Les bulletins parus

Les quinze géographes

  • Arnaud Brennetot (Université de Rouen),
  • Madeleine Brocard (Université du Havre),
  • Pascal Buléon (Université de Caen),
  • Michel Bussi (Université de Rouen),
  • Pierre-Henri Emangard (Université du Havre),
  • Anne-Marie Fixot (Université de Caen),
  • Armand Frémont (Université de Caen),
  • François Gay (Université de Rouen),
  • Gérard Granier (Université de Rouen),
  • Yves Guermond (Université de Rouen),
  • Robert Hérin (Université de Caen),
  • Bruno Lecoquierre (Université du Havre),
  • Lilian Loubet (Université du Havre),
  • Sophie de Ruffray (Université de Rouen),
  • Patricia Sajous (Université du Havre)
     

Source : Une métropole à inventer, UMR CNRS 6266IDEES, Rouen et Le Havre et Maison de la Recherche en Sciences Humaines, Caen

Conclusion

Ne serait-ce que par le nouveau maillage régional qu’elle instaure, l’actuelle réforme territoriale représente une étape importante dans l’effort mené par l’État pour moderniser son appareil politico-territorial. En l’état actuel, il est toutefois peu probable qu’elle aboutisse à simplifier  le « millefeuille territorial » ou qu’elle permette aux régions de s’affirmer face aux communes et aux départements. Les nouvelles régions françaises ont donc toutes les chances de connaître les mêmes difficultés que leurs devancières : un faible poids budgétaire, une forte dépendance vis-à-vis des dotations de l’État, l’absence de toute tutelle sur les échelons politiques inférieurs, un nombre limité de compétences, une identité souvent confuse, parfois artificielle et une faible visibilité démocratique. Les régions peinent donc à trouver leur place dans une gouvernance territoriale mouvante et indécise.

En France, enseigner la région suppose de ne pas considérer celle-ci comme un fait allant de soi ou comme une évidence. Au contraire, l’ambivalence de la place et du rôle des régions dans l’architecture territoriale témoigne de l’inachèvement du processus de décentralisation et, au-delà, de la difficulté du modèle politique français à se renouveler et à s’adapter au contexte géopolitique contemporain, fondé sur la généralisation d’une gouvernance ouverte, partagée et multilatérale.

 

Notes

[1] Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des Métropoles.

[2] Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République.

[3] Quand il désigne la subdivision géographique, le mot "région" garde une minuscule ; quand il s'agit de l'institution régionale, il prend une majuscule : le Président de la Région Rhône-Alpes, par exemple.

[4] DREAL : Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement.

[5] DRAC : Direction régionale des affaires culturelles.

[6] République française, Étude d’impact, Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, 17 juin 2014, p. 35 à 37.

[7] Le site Bretagne réunie rend compte du nombre et du nom des députés des quatre départements de la région Bretagne et de la Loire-Atlantique qui ont défendu la réunification et l’assouplissement du droit d’option : communiqué du 26 novembre 2014.

[8] Le ministre de la Défense, ancien Président de la Région Bretagne, a joué un rôle majeur pour empêcher la fusion de sa région avec la région Pays de la Loire (Ouest-France, "Fusion des Régions. Le Drian défend la Bretagne à quatre départements", 6 juin 2014).

[9] On note avec une majuscule les Métropoles lorsqu’on emploie le terme au sens de la loi MAPTAM.

[10] Établissement Public de Coopération Intercommunale à Fiscalité Propre.

[11] Contrat de projet interrégional État-Régions. Ce CPIER est unique en France parmi la génération actuelle.

[12] De cette enquête de décembre 2009, il ressort que moins de 30 % des Français sont capables de citer le nom du président de leur région, quelques mois avant le scrutin de mars 2010.

 

Cet article a paru initialement dans notre rubrique Éclairages d'actualité.

 

Arnaud BRENNETOT
Maître de conférences en Géographie, UMR CNRS 6266 IDEES, Université de Rouen

Sophie DE RUFFRAY
Professeure de Géographie, UMR CNRS 6266 IDEES, Université de Rouen

 

conception et réalisation de la page web : Marie-Christine Doceul,
pour Géoconfluences, le 30 septembre 2015

Pour citer cet article :

Arnaud Brennetot et Sophie de Ruffray, « Une nouvelle carte des régions françaises », Géoconfluences, septembre 2015.
URL : https://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-regionaux/la-france-des-territoires-en-mutation/articles-scientifiques/regions-francaises