L'assurance et l'Etat : le cas de la France

En France, la loi du 13 juillet 1982 dite "loi d'indemnisation des catastrophes naturelles", définit les obligations des assurances et les droits d'indemnisation des victimes. Elle a rendu obligatoire l'inclusion d'une garantie contre les catastrophes naturelles dans chaque contrat d'assurance habitation. C'est le préfet qui initie la procédure de constat après avoir recueilli les informations et examiné les demandes exprimées par les communes. Une commission interministérielle pourra ensuite prendre un arrêté constatant l'état de "catastrophe naturelle" d'un phénomène (inondation, sécheresse, tremblement de terre, glissement de terrain, etc. ) et déterminant les zones touchées, la période considérée et la nature des dommages à prendre en compte. Les dédommagements reçus de la part des assureurs en dépendront ainsi que des aides spécifiques.

Les risques peuvent aussi être couverts par des fonds d'indemnisation collectifs. Par exemple, pour le cas particulier du terrorisme, il exite un Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et autres infractions (FGTI) créé après les attentats de 1986 mais qui serait sans doute très insuffisant en cas de catastrophe majeure. Pour les victimes de l'amiante, l'État a créé, en 2001, le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA).

Entre l'État et le monde de l'assurance, les relations sont donc étroites.

Source : Présentation à la presse du rapport L'État et l'assurance des risques nouveaux (rapport Télémaque) le 3 mai 2005

Le 3 mai 2005, les propositions du Commissariat général du Plan portant sur "L'État et l'assurance des risques nouveaux" (rapport Télémaque) ont été remises par les experts du groupe de projet Télémaque (Alain Etchegoyen, commissaire au Plan, Frédéric Tiberghien, commissaire adjoint, Jean-Paul Betbeze, professeur à l'Université de Paris-Panthéon-Assas et Guilhem Bentoglio). Les récentes catastrophes (climatiques, terroristes) ont rappelé que des sinistres très coûteux et considérés comme rares, combinés à l'émergence de nouveaux risques, pouvaient éventuellement peser sur la santé financière des assureurs. De plus, la demande croissante de protection détermine des évolutions juridiques en termes de responsabilité et d'indemnisation qui pourraient rendre certains risques non assurables.

Constatant que les assurances prennent de plus en plus au sérieux les événements extrêmes, même s'ils sont rares, le rapport Télémaque met l'accent sur des facteurs de risques nouveaux et il dégage de nouvelles dynamiques de risques, potentiellement très déstabilisantes pour l'assurance, parmi lesquelles :

• la demande croissante de protection de la part des individus, s'exprimant à travers un "droit à indemnisation", qui pourrait mener à une dérive du recours à l'assurance rendant inassurables des activités devenues trop risquées ;
• la montée en puissance des catastrophes naturelles en raison de la concentration croissante des richesses.

Comment, alors, redéfinir les relations entre l'État et le monde de l'assurance ? Comme le montrent les débats sur le régime Catastrophes Naturelles, l'État est confronté à une double exigence : garantir la solidarité nationale sans pour autant déresponsabiliser les assurés et désinciter à la prévention. Les experts ont donc choisi d'explorer divers scénarios de crise pouvant survenir dans les dix prochaines années, sans prétendre couvrir l'éventail de tous les possibles, ni même de tous les probables.

Extraits de l'avant-propos du rapport Télémaque

" (…) c'est bien le rôle du Plan d'examiner ce que deviendront les rôles présents de l'État en fonction de nouveaux risques qui, sans être probables, sont néanmoins possibles. Les trois fonctions principales de l'État sont clairement définies : il se soucie de l'assurabilité des risques ; il assure un contrôle prudentiel à travers des autorités de régulation et de contrôle ; enfin, il est lui-même assureur et réassureur en dernier ressort dans des cas extrêmes où il doit garantir la solidarité nationale. Ces fonctions ne sont pas homogènes dans leurs opérations, mais elles relèvent toutes de l'intérêt général.
(...) En effet, la gestion des risques n'est pas naturelle pour l'État. Les décideurs publics peinent à l'intégrer. Le risque et la responsabilité constituent deux notions souvent proches devant lesquelles l'État balbutie trop souvent. Ce n'est pas un hasard si une des principales difficultés de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) consiste à donner un contenu clair et distinct à la notion de responsable. (...) Pourtant l'idée même d'un État stratège enveloppe les notions de responsabilité et de risque.(…) Peut-être faudrait-il mieux distinguer l'assurance des risques et l'assurance des dangers pour ne pas mélanger le refus de tout accident et la prévention de catastrophes naturelles ou d'attentats terroristes. En ce sens, l'État doit effectivement veiller aux frontières de l'assurable. (...) Puisque Télémaque propose des exercices prospectifs à l'État et que le monde de l'assurance est, par nature, tourné vers le futur, l'évaluation de nouveaux dangers doit logiquement conduire l'État à bien envisager ce qui dépend de lui et ce qui n'en dépend pas."

Selon les experts du Plan, diverses actions et mesures de l'État seraient à envisager, en vue d'anticiper les risques majeurs pour pouvoir réagir dans l'urgence, dont les suivantes :

• il faudrait chiffrer les risques catastrophiques couvrant l'ensemble des activités touchées simultanément ;
• selon Jean-Paul Betbeze : "On pourrait généraliser la pratique du retour d'expérience (analyse a posteriori de la gestion d'une crise passée), qui reste très peu utilisée en France ; en outre il serait intéressant de développer la méthode du back-stressing (simulation des cas extrêmes)" ;
• une veille efficace des situations de crise aux niveaux national, européen et international devrait être organisée et entretenue ;
• le système judiciaire devrait être adapté en le dotant d'un dispositif supervisant la dynamique d'indemnisation, en vue de garantir l'assurabilité des risques et de veiller à ce que les grandes missions de l'État (législation, justice, solidarité nationale, etc.) n'aient pas d'effets pervers sur l'assurance.

Sources et ressources :

• Présentation à la presse du rapport L'État et l'assurance des risques nouveaux (rapport Télémaque) le 3 mai 2005
• Sur Europa, le site de la Commission européenne, une étude sur la réassurance qui porte avant tout sur la recherche d'un cadre réglementaire européen pour harmoniser le contrôle du marché de la réassurance

Sols et sous-sols en France, des aléas sous surveillance

Certains types d'aléas, plus diffus sur le territoire, touchant surtout les biens et très peu les personnes en général, sont moins connus et font moins la une des quotidiens. Au demeurant, ils peuvent être fort coûteux pour les assureurs et les enjeux liés à leur reconnaissance de "catastrophe naturelle" font l'objet d'importants litiges, souvent liés aux effets de limites, de seuils territoriaux, entre zonages. En voici quelques exemples.

L'aléa retrait-gonflement et l'aléa mouvements de terrain

Les récentes périodes de déficit hydrique (1976, 1989-1991, 1996-1997, 2003) ont mis en évidence la vulnérabilité des constructions individuelles sur certains sols argileux en période de sécheresse prolongée. En effet, sous l'effet de la sécheresse, certaines argiles se rétractent de manière importante et entraînent localement des mouvements de terrain non uniformes pouvant aller jusqu'à provoquer la fissuration des habitations. C'est ce que l'on appelle le phénomène de retrait-gonflement des argiles.

Ce risque est devenu, en France, dans le cadre du régime des catastrophes naturelles, la deuxième cause d'indemnisation, par les montants engagés, derrière les inondations. Le montant total des remboursements effectués à ce titre était estimé, fin 2002, (sans compter les effets de la sécheresse observée courant 2003) par la Caisse Centrale de Réassurance, à 3,3 milliards d'euros pour la période 1992 - 2002. On mesure donc toute l'importance des Plans de prévention des risques (PPR) qui doivent, dorénavant, prendre réellement en compte ce phénomène lors de la construction de nouvelles maisons, afin de diminuer significativement le nombre des sinistres, coûteux pour la collectivité et traumatisant pour les victimes.

Les propriétaires concernés par ces dommages s'efforcent de se retourner vers leur assureur au titre des indemnités liées aux déclarations de catastrophe naturelle pour les communes concernées. Les enjeux de tels arrêtés sont donc importants et les cas ne sont pas rares où des habitations sinistrées et proches sont, pour certaines, indemnisées, d'autres ne l'étant pas car localisées sur le territoire d'une autre commune. Aussi, le Ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) a-t-il chargé le BRGM d'établir une cartographie de cet aléa géologique dans les 33 départements français les plus touchés. Les cartes départementales ainsi établies serviront de base à l'élaboration des PPR spécifiques au risque retrait-gonflement.

L'aléa retrait-gonflement sur le site du BRGM

Communes françaises ayant bénéficié d'au moins un arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle liée au retrait-gonflement pour la période comprise entre 1989 et 2000 (données mises à jour en février 2004, issues du site prim.net géré par le MEDD – ces données ne tiennent pas compte des éventuelles reconnaissances consécutives à la sécheresse de l'été 2003)

Notons que les argiles, plus particulièrement, sont aussi concernés par les mouvements de terrain dont l'origine et la nature sont assez variées. Une base de données nationales sur l'aléa mouvements de terrain est consultable en ligne

La France des mines et des cavités

Mines et cavités de diverses origines peuvent aussi être aussi la cause de dommages importants pour les habitations. Elles sont souvent à l'origine de la délimitation de zones non-constructibles.

La France des mines est connue et concerne 2 500 communes et 40 000 kilomètres de galeries. En revanche, d'autres types de cavités du sous-sol sont moins bien connues et inventoriées : caves à champagne, champignonières, souterrains construits au cours des guerres, anciennes carrières, autant de zones à risques dont les plans de prévention des risques doivent tenir compte pour définir les zones inconstructibles ou constructibles sous condition. Les cavités sont fragilisées par les fluctuations des nappes phréatiques, lors des années de sécheresse.

L'aléa lié aux cavités souterraines en France

Un exemple tiré de la base de données nationale du BRGM :

Cavités Souterraines abandonnées en France métropolitaine (ouvrages souterrains d'origine anthropique - à l'exclusion des mines - et cavités naturelles).

À l'échelle mondiale, les coûts du risque

Les sommes engagées à l'occasion des grandes catastrophes contemporaines sont considérables, surtout dans les pays développés à haut niveau de vie dont la couverture du risque par les assurances atteint des niveaux élevés. Il convient donc de distinguer le coût global d'une catastrophe du coût pour les assurances. Les catastrophes les plus meurtrières et destructrices ne sont pas forcément les plus coûteuses pour le monde de l'assurance.

Le cyclone Andrew de 1992 en avait coûté 19,9, un record pour une catastrophe d'origine naturelle. En 1999, les catastrophes "naturelles" avaient coûté à la planète 100 milliards d'USD, dont 28,6 milliards de pertes couvertes par l'industrie mondiale de l'assurance, les tempêtes de décembre (Lothar et Martin) qui ont balayé l'Europe occidentale représentant 6,7 milliards d'USD à elles seules.

À titre de comparaison, les pertes subies par le secteur des assurances (y compris la réassurance) par les attentats du 11 septembre 2001 sont évaluées à 38,6 milliards d'USD, toute une série de branches d'assurances étant en cause (vie, dommages, automobiles, aviation, rémunération et pertes d'exploitation). Et, pour le secteur de l'assurance, les dédommagements dûs aux victimes de l'amiante devraient, de manière cumulée, s'élever à 120 milliards d'USD aux États-Unis. En France, le FIVA (Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante) est doté de 886 millions d'euros.

Le coût des "grandes catastrophes naturelles" 1950 - 2004

Source : Munich Re - Topics Geo – Annual Review: Natural Catastrophes 2004

L'ONU considère qu'on est en situation de "grande catastrophe naturelle" lorsque les capacités de réaction des régions affectées sont insuffisantes, les obligeant à faire appel à l'assistance suprarégionale ou internationale. On observe, sur les dernières décennies, une tendance à l'augmentation des pertes consécutives à de telles catastrophes. La seule année 2004 s'inscrit dans cette tendance avec 650 événements répertoriés dont les cyclones des Caraïbes et la catastrophe du séisme et du tsunami en Asie du sud. Les pertes humaines et matérielles ont été considérables : des milliers de morts et disparus, des centaines de milliers de personnes sans abri, des pertes matérielles et les coûts exceptionnels pour les assurances .

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Mise à jour : 13-05-2004

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