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Politique agricole commune (PAC)

Publié le 27/02/2013

La politique agricole commune (PAC) relève des compétences partagées entre l'Union européenne (UE) et les États membres. Selon l'article 33 du traité instituant la Communauté européenne, elle vise à assurer des prix raisonnables pour les consommateurs européens et une rémunération équitable aux agriculteurs, notamment grâce à l'organisation commune des marchés agricoles et au respect des principes fixés à la conférence de Stresa en 1958 : l'unicité des prix, la solidarité financière et la préférence communautaire.

À l'origine, lors de son adoption en 1962 (en vertu du traité de Rome de 1957), l'objectif de la PAC était d’accroître la productivité (et donc la production) agricole pour assurer l’autosuffisance alimentaire de l’Europe (on sortait de la Seconde guerre mondiale avec un déficit alimentaire européen) en augmentant la productivité agricole favorisant ainsi la migration de la main-d’œuvre vers l’industrie.
La PAC a été organisée sur la base des trois principes fondateurs préconisés dans le rapport européen Mansholt :
- l’unicité du marché qui a nécessité l’harmonisation des réglementations sanitaires et administratives réalisée progressivement jusqu’au "marché unique" de 1993,
- la préférence communautaire par laquelle l’approvisionnement des pays membres de la Communauté doit se faire en priorité sur le marché intérieur de manière à ne recourir aux importations des pays tiers que lorsqu’il y a un réel déficit de la production communautaire, - un mécanisme de protection vis-à-vis des importations des pays tiers a été mis en place : mécanisme de prélèvement / restitutions (subventions),
- la solidarité financière, destinée à financer les mécanismes de la PAC (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole / FEOGA).
La production agricole a ainsi pu augmenter rapidement et, vers la fin des années 1970, des excédents sont apparus. Le fonctionnement des mécanismes d’intervention s’est traduit par la constitution de stocks croissants et extrêmement coûteux de céréales, de beurre, de poudre de lait et de viande. Dès 1984, des quotas de production laitière ont alors permis de stabiliser la production européenne dans ce secteur. Mais une réforme globale de la PAC s'imposait et sa réalisation a été accélérée par les négociations de l'OMC du Cycle d’Uruguay de 1986 à 1994.

Une première réforme globale de la PAC, en 1992, s’est accompagnée des mesures suivantes, pour les secteurs des céréales, des oléo-protéagineux et de la viande bovine : la réduction des prix d'intervention pour se rapprocher des prix du marché mondial ; l'instauration d’aides compensatrices à l’hectare. Pour toucher ces aides, les agriculteurs ont été obligés de pratiquer des mises en jachère destinées à abaisser le niveau de production. Mais l’augmentation de la productivité et le choix fréquent de mise en jachère des terres les moins fertiles n’ont pas permis d’enrayer la hausse de la production céréalière européenne.

En mars 1999, dans le cadre de l'ensemble de propositions appelées Agenda 2000, le Conseil européen réuni à Berlin a décidé une nouvelle réforme de la PAC dont les objectifs étaient les suivants :
> l'accompagnement de l’élargissement de l’UE aux Pays d’Europe centrale et orientale (PECO) dont l'agriculture représentaient une part importante dans leurs économies,
> l'accroissement de la compétitivité de l’agriculture européenne sur les marchés mondiaux et l'anticipation des futures négociations de l’OMC,
> l'intégration de nouveaux objectifs "non commerciaux" de l’agriculture : promotion d’une agriculture respectueuse de l’environnement et fournissant des produits de qualité ; diversification des activités agricoles (tourisme par ex.) ; aides à la gestion des ressources en eau, à la restauration des villages, au boisement ; aides aux producteurs dans les zones difficiles.
Les mesures concrètes ont porté sur une nouvelle baisse des prix d’intervention (de 15% pour les grandes cultures, de 20% pour la viande bovine), sur la diminution des droits de douane et des subventions aux exportations et sur la mise en place d’aides à la protection de l’environnement ou au développement rural. Ainsi, la modulation de certaines aides témoignait de l'attention accrue portée au développement rural qui devient le "second pilier de la PAC".

En juin 2003, l'accord de Luxembourg aboutit à une nouvelle réforme de la PAC qui modifie les modalités de financement du secteur agricole communautaire. Il a programmé une réduction étalée des prix garantis compensée par des aides directes aux agriculteurs tout en incitant à une agriculture plus respectueuse de l'environnement. Cette nouvelle réforme se caractérise essentiellement par : un paiement unique par exploitation pour les agriculteurs de l'UE, indépendant de la production ("découplage" de l'aide) ; la subordination de ce paiement au respect de normes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale, et de bien-être des animaux, ("écoconditionnalité") ; une politique de développement rural renforcée, financée par une réduction des paiements directs aux grandes exploitations ("modulation") ; un mécanisme de discipline financière visant à plafonner les dépenses de soutien du marché et des aides directes entre 2007-2013.

À l'issue de ces évolutions, la PAC est composée de deux piliers. Le premier pilier est celui du soutien des prix et des marchés agricoles. Le deuxième pilier, celui du "développement rural" (notion introduite par l'Agenda 2000 de mars 1999), est centré sur : l'amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de sa multifonctionnalité ; la promotion de la protection de l’environnement en agriculture ainsi que des mesures forestières contribuant au développement durable ; la participation au développement des territoires ruraux. Tout en améliorant la compétitivité de l’agriculture, les mesures du second pilier cherchent à en garantir la multifonctionnalité, à promouvoir la protection de l’environnement et à participer au développement des territoires ruraux. Elles se distinguent de celles du premier pilier dans la mesure où elles font l'objet d'un cofinancement entre le budget de l'UE et celui des États membres.

La PAC absorbe une large part du budget européen ce qui lui est souvent reproché. Ainsi, en 2010, les dépenses de "conservation et gestion des ressources naturelles", dont la PAC, représentaient 58,1 milliards d'euros, soit 47,3% du budget communautaire. Mais elle a contribué à transformer profondément les campagnes européennes. Ainsi, l'agriculture, héritière du collectivisme, des nouveaux pays adhérents après 1989 s'est souvent transformée à marche forcée mais il n'y aura pas de PAC à deux vitesses : progressivement, jusqu'en 2013, les droits des agriculteurs de l'Est seront alignés sur ceux de l'Ouest.

Pour prolonger
- Commission européenne, portail "agriculture et développement rural" : http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

Mise à jour : juin 2009