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Politique agricole commune (PAC)

Publié le 13/05/2022

La politique agricole commune (PAC) relève des compétences partagées entre l'Union européenne (UE) et les États membres. Selon l'article 33 du traité instituant la Communauté européenne, elle vise à assurer des prix raisonnables pour les consommateurs européens et une rémunération équitable aux agriculteurs, notamment grâce à l'organisation commune des marchés agricoles et au respect des principes fixés à la conférence de Stresa en 1958 : l'unicité des prix, la solidarité financière et la préférence communautaire.

À l'origine, lors de son adoption en 1962 (en vertu du traité de Rome de 1957), l'objectif de la PAC était d’accroître la productivité (et donc la production) agricole pour assurer l’autosuffisance alimentaire de l’Europe (on sortait de la Seconde guerre mondiale avec un déficit alimentaire européen) en augmentant la productivité agricole favorisant ainsi la migration de la main-d’œuvre vers l’industrie.

La PAC a été organisée sur la base des trois principes fondateurs préconisés dans le rapport européen Mansholt :

  • l’unicité du marché qui a nécessité l’harmonisation des réglementations sanitaires et administratives réalisée progressivement jusqu’au « marché unique » de 1993,
  • la préférence communautaire par laquelle l’approvisionnement des pays membres de la Communauté doit se faire en priorité sur le marché intérieur de manière à ne recourir aux importations des pays tiers que lorsqu’il y a un réel déficit de la production communautaire, - un mécanisme de protection vis-à-vis des importations des pays tiers a été mis en place : mécanisme de prélèvement / restitutions (subventions),
  • la solidarité financière, destinée à financer les mécanismes de la PAC (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole / FEOGA).

La production agricole a ainsi pu augmenter rapidement et, vers la fin des années 1970, des excédents sont apparus. Le fonctionnement des mécanismes d’intervention s’est traduit par la constitution de stocks croissants et extrêmement coûteux de céréales, de beurre, de poudre de lait et de viande. Dès 1984, des quotas de production laitière ont alors permis de stabiliser la production européenne dans ce secteur.

Il y a eu cinq grandes réformes de cette politique initiale dont les quatre présentées dans l’encadré ci-dessous et la dernière en vigueur, datant de 2021.

 
Encadré 1. Les réformes de 1992, 1999, 2003 et 2013

La première réforme globale de 1992 s’est accompagnée des mesures suivantes, pour les secteurs des céréales, des oléo-protéagineux et de la viande bovine : la réduction des prix d'intervention pour se rapprocher des prix du marché mondial ; l'instauration d’aides compensatrices à l’hectare. Pour toucher ces aides, les agriculteurs ont été obligés de pratiquer des mises en jachère destinées à abaisser le niveau de production. Mais l’augmentation de la productivité et le choix fréquent de mise en jachère des terres les moins fertiles n’ont pas permis d’enrayer la hausse de la production céréalière européenne.

En mars 1999, dans le cadre de l'ensemble de propositions appelées Agenda 2000, le Conseil européen réuni à Berlin a décidé une nouvelle réforme de la PAC dont les objectifs étaient les suivants :

  • l'accompagnement de l’élargissement de l’UE aux Pays d’Europe centrale et orientale (PECO) dont l'agriculture représentaient une part importante dans leurs économies,
  • l'accroissement de la compétitivité de l’agriculture européenne sur les marchés mondiaux et l'anticipation des futures négociations de l’OMC,
  • l'intégration de nouveaux objectifs « non commerciaux » de l’agriculture : promotion d’une agriculture respectueuse de l’environnement et fournissant des produits de qualité ; diversification des activités agricoles (tourisme par exemple) ; aides à la gestion des ressources en eau, à la restauration des villages, au boisement ; aides aux producteurs dans les zones difficiles.

Les mesures concrètes ont porté sur une nouvelle baisse des prix d’intervention (de 15 % pour les grandes cultures, de 20 % pour la viande bovine), sur la diminution des droits de douane et des subventions aux exportations et sur la mise en place d’aides à la protection de l’environnement ou au développement rural. Ainsi, la modulation de certaines aides témoignait de l'attention accrue portée au développement rural qui devient le « second pilier de la PAC ».

En juin 2003, l'accord de Luxembourg aboutit à une nouvelle réforme de la PAC qui modifie les modalités de financement du secteur agricole communautaire. Il a programmé une réduction étalée des prix garantis compensée par des aides directes aux agriculteurs tout en incitant à une agriculture plus respectueuse de l'environnement. Cette nouvelle réforme se caractérise essentiellement par : un paiement unique par exploitation pour les agriculteurs de l'UE, indépendant de la production (« découplage » de l'aide) ; la subordination de ce paiement au respect de normes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale, et de bien-être des animaux, (« écoconditionnalité ») ; une politique de développement rural renforcée, financée par une réduction des paiements directs aux grandes exploitations (« modulation ») ; un mécanisme de discipline financière visant à plafonner les dépenses de soutien du marché et des aides directes entre 2007-2013.

À l'issue de ces évolutions, la PAC est composée de deux piliers. Le premier pilier (75 % des sommes allouées) est celui du soutien des prix et des marchés agricoles. Le deuxième pilier (25 % des sommes allouées), celui du « développement rural » (notion introduite par l'Agenda 2000 de mars 1999), est centré sur : l'amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de sa multifonctionnalité ; la promotion de la protection de l’environnement en agriculture ainsi que des mesures forestières contribuant au développement durable ; la participation au développement des territoires ruraux. Tout en améliorant la compétitivité de l’agriculture, les mesures du second pilier cherchent à en garantir la multifonctionnalité, à promouvoir la protection de l’environnement et à participer au développement des territoires ruraux. Elles se distinguent de celles du premier pilier dans la mesure où elles font l'objet d'un cofinancement entre le budget de l'UE et celui des États membres. L’instrument de financement de ce second pilier est un fonds structurel spécifique : le FEADER. Les programmes 2007-2013 et 2014-2020 du FEADER avaient pour but d’encourager la compétitivité des secteurs forestiers et agricoles mais également une composante environnementale (améliorer les paysages, l’environnement, la qualité de vie en milieu rural). >>> Voir : fonds structurels.

En 2013, la quatrième réforme de la PAC a redéfini les aides allouées dans un « système de soutien multidimensionnel », caractérisé par la dégressivité des aides et la réduction globale de leur montant. Les quotas laitiers ont été définitivement supprimés, le verdissement de cette politique a été proclamé, sans toutefois de véritables résultats. Le budget alloué à la PAC a globalement baissé. Celle-ci absorbe une large part du budget européen. Ainsi, en 2021, elle représentait un tiers du budget européen (47,3 % en 2010), soit 387 milliards d’euros.

La PAC a contribué à transformer profondément les campagnes européennes par le développement d’une agriculture productiviste : ainsi, l'agriculture, héritière du collectivisme, des nouveaux pays adhérents après 1989 s'est souvent transformée à marche forcée. Son bilan économique est a priori flatteur (l’UE est de nos jours la première puissance agricole au monde et 44 millions d’emplois étaient liés à l’agriculture en 2020) mais il doit être nuancé. Non durable, le modèle agricole productiviste européen est en crise. C’est pour cette raison que la PAC a encore évolué. 


 

En 2021 une « nouvelle PAC » a été votée. Elle entrera en vigueur en 2023. Conformément au « Pacte vert pour l’Europe », lancé en 2019, elle doit officiellement encourager la transition vers une agriculture durable (mesures agroenvironnementales, soutien à l’agriculture biologique, aux jeunes agriculteurs...). Cette nouvelle PAC conditionnera le versement de 35 % des subventions du second pilier à des engagements agroenvironnementaux, et 25 % des subventions du premier pilier au respect d’« éco-régimes ». Ce terme désigne une agriculture respectueuse de « pratiques vertueuses pour l’environnement, en faveur notamment du bien-être animal, de l’agriculture biologique, de la régénération des sols ou de la diminution du recours aux antibiotiques ». Dans les faits, ces mesures ne font pas l’unanimité, les éco-régimes étant parfois jugés peu contraignants et très insuffisants

(ST), juin 2009, dernière modification (SB et CB) mai 2022.


Pour compléter avec Géoconfluences
Liens externes
  • Albert Massot. Les instruments de la PAC et leurs réformes. Parlement européen octobre 2021
  • Un film sur les négociations entre États de l’UE pendant l’élaboration de la PAC de 2013 : Zadig / Céline Nusse et Paul Rozenberg, La Négociation, Les Films du Ciel / Nicolas Frank, 2015. 80 minutes.

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