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(Dossier) Territoires européens : régions, États, Union

La Politique de cohésion pour 2021-2027 : vers une plus grande territorialisation ?

Publié le 01/10/2020
Auteur(s) : Sébastien Bourdin, enseignant-chercheur en géographie (professeur associé) - École de management de Normandie, département économie des territoires et développement durable
Cet article explique comment la politique de cohésion de l'Union européenne est passée d'un objectif de rééquilibrage territorial à un objectif de compétitivité des territoires. Il s'agit d'accompagner les régions sur la mise en place de politiques d’innovation plutôt que de financer des grands projets d’infrastructures dont l’efficacité a souvent été remise en cause. Par ailleurs, les nouveaux objectifs de conditionnalité d’accès aux Fonds européens traduisent un manque d'ambition de la politique de cohésion, en particulier sur les objectifs climatiques.

Bibliographie | citer cet article

La politique de cohésion de l’Union européenne est planifiée sur des périodes de six ans. Géoconfluences a consacré des articles aux deux périodes précédentes : 2007-2013 et 2014-2020. La programmation en 2020 de la prochaine politique de cohésion est à nouveau l’occasion d’identifier les changements d’état d’esprit dans la façon dont les financements européens sont consentis.

1. De la cohésion à la compétition

Depuis le début des années 2000, les objectifs de politique économique de l’UE ont connu un changement radical. Dans le cadre de la Politique de cohésion, on a assisté à un affaiblissement de la promotion de l’objectif de cohésion au profit de la recherche d’une plus grande compétitivité (Elissalde et al., 2013). On retrouve ce changement de logique notamment avec la mise en œuvre de la Stratégie de Lisbonne, décidée lors du Conseil de Lisbonne en 2000 et qui visait à « transformer l’UE en l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ».

1.1. La stratégie de Lisbonne, innover plutôt que redistribuer

Malgré l’inclusion de l’objectif de cohésion sociale, la Stratégie de Lisbonne a fait un large usage conceptuel des notions schumpétériennes d’innovation, d’économie de l’apprentissage et avait principalement pour but de réorienter l’économie européenne vers les technologies de pointe. En conséquence, l’objectif de redistribution et de solidarité institutionnalisée entre les pays de l’UE est devenu secondaire. En particulier, une période d’alignement entre les objectifs de la Politique de cohésion et ceux de la Stratégie de Lisbonne a commencé avec la troisième période de programmation (2000-2006) et s’est intensifiée avec la quatrième période de programmation (2007-2013) (encadré 2). Il est certain que cette réorientation des priorités dans les politiques économiques de l’UE et leurs interconnexions avec la Politique de cohésion a été le résultat de décisions politiques internes. D’une part, la réticence des principaux États membres contributeurs nets (encadré 1) à accepter toute augmentation du budget de l’UE était devenue apparente depuis le début des années 2000. La publication du rapport Sapir en 2004 — qui attaquait la Politique de cohésion, ainsi que la Politique agricole commune (PAC), comme étant fondamentalement inefficace, coûteuse et inutilement bureaucratique — a fourni des arguments supplémentaires pour les contributeurs nets à poursuivre un programme de réduction du financement de la politique régionale européenne et une réorientation des investissements vers des activités favorisant la recherche et la technologie.

 
Encadré 1. Les contributeurs nets de l’Union européenne

Un pays contributeur net contribue davantage au budget de l'UE qu'il n'en reçoit en retour. Neuf pays sont des contributeurs nets : Allemagne, France, Italie, Pays-Bas, Autriche, Finlande, Suède, Danemark, et Irlande. L'Allemagne, avec une contribution nette de 12,8 milliards d'euros, a été le principal contributeur sur la période 2014-2020.


 

En dépit des motivations politiques à l’origine de ce virage, le changement de priorité qui a découlé de l’alignement de la Stratégie de Lisbonne sur la Politique de cohésion a impliqué une philosophie économique visant à poursuivre la croissance économique pour toutes les régions de l’UE — plutôt que pour les seules régions défavorisées — même si les catégories d’éligibilité régionales existantes (régions moins développées, en transition et plus développées) sont maintenues. La « lisbonnisation » de la Politique de cohésion a renforcé l’orientation, le suivi et l’évaluation des résultats. En concentrant les programmes de développement régional sur des interventions économiques plutôt que sociales et environnementales, la cohésion a été de plus en plus définie en termes de productivité et de compétitivité, en complément d’une stratégie d’innovation élargie. Il en résulte que le financement des programmes de mise à niveau des infrastructures de base a progressivement perdu son élan et les actions d’amélioration des infrastructures de recherche et développement ont été favorisées. Ainsi, depuis maintenant une dizaine d’années, la compétitivité régionale a remplacé tout discours concernant les déséquilibres régionaux.

1.2. Redistribution, compétitivité et efficacité

La logique générale qui guide la tendance à l’affaiblissement de l’objectif de redistribution et de promotion de la cohésion économique et sociale est que plus de vingt-cinq années de politiques visant à atteindre une plus grande cohésion sociale et économique ont certes réussi à produire de bons résultats en matière de convergence des économies nationales et régionales, mais il reste encore de nombreuses trappes de développement, c’est-à-dire des concentrations spatiales de régions cumulant les difficultés sociales, économiques et institutionnelles (Bourdin, 2019). Même si les inégalités socio-économiques régionales et nationales persistent dans l’économie de l’UE, la convergence entre les pays et les régions de l’UE a été plus que significative (Bourdin, 2015 ; Baudelle et Le Bihan, 2017).

La réforme de la Politique de cohésion de 2014 a introduit des changements qui visent à renforcer l’efficacité de la politique, à augmenter la performance des pays et régions bénéficiaires et à réduire les coûts administratifs (encadré 2). Dans la continuité de la période de programmation précédente, la période 2014-2020 est centrée sur les résultats et l’objectif d’efficacité. Il est prôné une meilleure coordination, une simplification et une responsabilisation. Les objectifs de la Stratégie de Lisbonne, tels qu’ils ont été relancés par l’adoption de la Stratégie Europe 2020, sont réalignés sur ceux de la Politique de cohésion. Ainsi, les pays et régions bénéficiant de Fonds de cohésion sont explicitement tenus d’indiquer la manière dont les projets financés contribuent à la réalisation de la nouvelle stratégie « pour une croissance intelligente, durable et inclusive ». Comme le souligne le document de la Stratégie Europe 2020 : « la cohésion économique, sociale et territoriale restera au cœur de la stratégie 2020 pour veiller à ce que toutes les énergies et les capacités soient mobilisées et concentrées sur la poursuite des priorités de la stratégie. La Politique de cohésion et ses fonds structurels, bien qu’ils soient importants en soi, sont des mécanismes de mise en œuvre essentiels pour réaliser les priorités d’une croissance intelligente, durable et inclusive dans les États membres et les régions » (p. 21). Les deux premiers piliers de l’agenda Europe 2020 renvoient à l’objectif de compétitivité économique, tandis que le troisième pilier (croissance inclusive) fait référence à la solidarité entre les États membres et semble considéré comme contradictoire avec les deux premiers piliers.

 
Encadré 2. Les grandes étapes de la conception de la Politique de cohésion

1955-1975 : Les « pères fondateurs de l’UE » sont bien conscients des problèmes régionaux ; cela apparait en effet dans le préambule du Traité de Rome (mars 1957), « soucieux de renforcer l’unité de leurs économies et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ». Mais malgré les rapports d’experts sur le fait que l’intégration européenne engendrait des disparités, le Traité de la CEE ne prend aucune disposition pour une politique régionale européenne au sens propre.

1975-1985 : Le Royaume-Uni, inquiet d’une distribution défavorable des recettes et des dépenses européennes, obtient dans les négociations d’accession à l’espace communautaire l’assurance de mettre en place une politique régionale à l’échelle européenne. C’est chose faite le 18 mars 1975 avec la création du Fonds européen de développement régional (FEDER).

1985-1993 : Deux facteurs sont à l’origine de l’intensification des efforts de solidarité (doublement de la somme allouée à la politique régionale). Le premier est la commande envers une plus grande efficacité des ressources allouées à travers l’achèvement du marché intérieur. Le second est l’élargissement à de nouveaux États ayant un retard de développement importants. L’Acte unique européen (1986) officialise la politique régionale européenne comme compétence européenne, par l’insertion dans le traité d’un nouveau chapitre intitulé « cohésion économique et sociale » aux articles 130 A et 130 E, dans le but de « promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté ».

1993-2000 : Le Conseil européen d’Édimbourg précède l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht, signé le 7 février 1992. Ce dernier marque une nouvelle avancée dans les textes puisque la cohésion économique et sociale, au nom de la réduction des disparités régionales, devient une des priorités de l’UE, parallèlement à l’UEM et au Marché unique. Ce traité prévoit la mise en place d’un Fonds de cohésion pour quatre pays (Grèce, Portugal, Espagne et Irlande). L’élargissement à trois nouveaux pays en 1995 ne constitue pas un défi important pour la politique structurelle communautaire puisque la Finlande, la Suède et l’Autriche étaient relativement prospères.

2000-2006 : L’élargissement de l’UE à un nombre important de pays d’Europe centrale et orientale a considérablement augmenté la demande budgétaire pour la cohésion. La réforme de la Politique de cohésion préconise la concentration des interventions structurelles sur les problèmes de développement les plus cruciaux.

2007-2013 : La place de la cohésion est réaffirmée dans la politique régionale réformée promouvant la convergence et la compétitivité. L’idée est de renforcer la dimension stratégique des politiques de rattrapage socio-économique à l’échelon européen tout en accroissant leur visibilité.

2014-2020 : Devant le constat d’une efficacité trop partielle de la Politique de cohésion et de problèmes de développement persistants dans certaines régions (institutions insuffisantes, niveau de croissance faible, économie peu compétitive), une inflexion significative voit le jour. La Politique de cohésion choisie prend en compte les spécificités territoriales, les atouts et les ressources des régions. Cela se matérialise par la mise en œuvre de la stratégie de « spécialisation intelligente ».

2021-2027 : La Commission continue de moderniser la Politique de cohésion via une concentration sur les principales priorités d’investissement (l’innovation, le soutien aux petites entreprises, les technologies numériques et la modernisation industrielle, le passage à une économie circulaire à faible intensité de carbone et la lutte contre le changement climatique). En plus des catégories d’éligibilité régionales existantes (régions moins développées, en transition et plus développées), de nouveaux critères sont introduits en matière de changement climatique et de migration ; une participation accrue des autorités locales, urbaines et territoriales est proposée, ainsi qu’une augmentation des taux de cofinancement pour accroître l’appropriation des projets financés par l’UE.


 

1.3. La « stratégie de spécialisation intelligente » : la grande nouveauté de la période précédente (2014-2020)

La Direction générale de la Politique régionale et urbaine de la Commission européenne (DG REGIO) a confirmé que le changement d’orientation de la période de programmation 2007-2013 — qui mettait l’accent sur les investissements dans l’innovation régionale — a été adéquat. Mais elle a également confirmé qu’il devenait évident que trop d’investissements orientés vers l’innovation sans orientation stratégique ni intégration dans leur contexte régional ne pouvait pas avoir les effets escomptés en matière de développement territorial. En conséquence, leur efficacité et leur impact socio-économique ont souffert et, de plus en plus souvent, l’allocation adéquate des Fonds structurels a été remise en question. À la recherche de nouveaux moyens d’améliorer la responsabilité des régions dans leurs trajectoires de croissance tout en augmentant les effets des politiques, les décideurs politiques européens ont pris contact avec le groupe d’experts Connaissance pour la croissance (Foray et al., 2009), bien qu’au départ, les membres de ce groupe n’avaient même pas élaboré leurs recommandations dans une perspective de politique régionale.

Par la suite, l’absence d’alternatives en termes de politiques publiques a conduit à des décisions rapides pour inclure les principes de base de la spécialisation intelligente comme critères d’allocation budgétaire dans la politique régionale. Plus précisément, la DG REGIO a décidé d’obliger toutes les régions à développer des « stratégies de spécialisation intelligente » dans lesquelles elles définissent un nombre limité de « domaines technico-économiques » pour les futurs investissements des Fonds structurels. Ce processus de spécialisation intelligente repose sur la sélection des domaines d’intervention ou de spécialisation qui ne s’appuie ni sur les connaissances et la volonté des décideurs, ni sur une base de connaissances purement analytique, mais qui résulte plutôt d’un processus participatif associant les décideurs, les acteurs économiques et le monde de la recherche au niveau régional. Ce processus dit de « découverte entrepreneuriale » permet d’explorer et d’évaluer les nouvelles possibilités en matière de potentiels bénéfices, de risques et de besoins politiques. Il consiste à identifier de nouvelles activités dans des domaines technologiques ou sectoriels inexplorés, qui ont un potentiel de diffusion des connaissances, d’innovation, d’économies d’échelle et d’agglomération et de débouchés commerciaux (Bourdin et al., 2020). La philosophie de la RIS3 (Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation) est de soutenir les « activités » les plus prometteuses (et identifiées) pendant une période exploratoire, après laquelle seules celles qui présentent un « potentiel » devraient être encouragées par des politiques régionales et industrielles dédiées (encadré 3).

 
Encadré 3. Le processus de découverte entrepreneuriale de la région Crète (Grèce)

La région de la Crète a commencé à appliquer la stratégie de « spécialisation intelligente » (RIS3 Crète) comme nouvelle approche pour promouvoir la réforme de l'économie locale en revitalisant les activités spécifiques traditionnelles et émergentes, et en actualisant son potentiel de production. La RIS3 Crète est coordonnée au niveau du siège par le gouverneur régional et par le conseil régional de la recherche et de l'innovation, et au niveau de l'exécution par le département de la planification du développement de la région de Crète.

Le processus de découverte entrepreneuriale (PDE) a été un processus expérimental pour les acteurs du territoire. Trois éléments ont été essentiels pour la réussite du processus : 1) l'existence d'une plate-forme d'innovation pour chaque priorité 2) le site web http://ris3.crete.gov.gr et 3) l'utilisation d'une plate-forme électronique pour la soumission, la classification et l'évaluation initiale des idées/projets des parties prenantes pendant le PDE.

C’est le département de la planification du développement qui a piloté de manière opérationnelle le processus de découverte entrepreneuriale en Crète. Tout d'abord, la plateforme d'innovation environnementale a été mise en place avec un groupe de travail sur « les économies d'énergie et le cycle de l'eau ». Suite au lancement d'un appel à manifestation d'intérêt et à un site web dédié, 57 propositions ou idées ont été recueillies. Après une série de réunions techniques et de consultations avec des entreprises, des organismes universitaires et de recherche, 52 propositions ou idées ont été présentées. La consultation a été coordonnée par des experts thématiques spécialisés qui ont aidé les participants à interagir les uns avec les autres, ont fourni un retour d'information et ont évalué les idées proposées. Les conclusions de la première phase du PDE ont été approuvées par le Conseil régional de la recherche et de l'innovation.

Un modus operandi similaire a été mis en place dans le domaine du tourisme culturel et rural, un autre grand axe de développement territorial pour la Crète. Le groupe de travail a communiqué sur l'approche RIS3 et a organisé des réunions dans les quatre préfectures de Crète (Chania, Rethymno, Heraklio et Lasithi). 66 propositions ou idées ont été soumises sur le site web, avec un niveau significatif de participation des entrepreneurs. Les résultats ont été approuvés par le Conseil régional de la recherche et de l'innovation.

Le processus de découverte entrepreneuriale a fait émerger un troisième grand axe : l’agroalimentaire. La première consultation s'est concentrée sur des produits spécifiques (huile d'olive, produits laitiers, horticulture, produits vinicoles) dans les quatre domaines de spécialisation : 1) Agriculture et élevage intelligents, 2) Agriculture respectueuse de l'environnement et élevage et adaptation au changement climatique, 3) Traçabilité et sécurité alimentaire dans le secteur agroalimentaire, 4) Économie circulaire. La consultation et les discussions du RIS3 ont eu lieu avec des entrepreneurs, des organismes universitaires et de recherche dans toute la Crète (Héraklion, Ierapetra, La Canée, Rethymno et dans les bureaux régionaux). Le niveau de participation a été élevé, avec un total de 81 idées/propositions soumises par voie électronique sur le site web de la RIS3 Crète. Les résultats ont été approuvés par le Conseil régional de la recherche et de l'innovation.


 

2. 2021-2027 : de nouveaux critères dans l’attribution des Fonds européens

Fin mai 2018, la Commission européenne a publié un mémorandum explicatif qui clarifie certaines des implications budgétaires de la récente communication sur le cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2021-2027. Le CFP est une perspective financière qui prévoit le budget annuel de l'UE pour au moins cinq ans. Comme l'UE dépend principalement des contributions financières des États membres et que ces contributions ne sont pas réparties proportionnellement, le CFP implique également un certain degré de redistribution entre les États, en les séparant en contributeurs nets et en bénéficiaires nets.

2.1. Un basculement de la redistribution de l’Est vers le Sud

Un concept analytique crucial pour comprendre le schéma de redistribution opéré par le budget de l'UE est la division entre le centre et la périphérie (voir la carte des régions éligibles aux fonds structurels pour la période précédente). Lorsque la politique régionale communautaire a été créée au début des années 1970, elle visait à promouvoir un « développement harmonieux » des territoires européens. Au départ, la politique de cohésion répondait aux besoins d'un groupe de régions moins développées, réparties pour la plupart dans les pays du sud de l'Europe et en Irlande. L'élargissement de 2004 a marqué le début d'une nouvelle phase, avec l'adhésion d'un groupe de pays à faible revenu, principalement d'Europe centrale et orientale. Cet événement a considérablement modifié les règles régissant le modèle de redistribution de la politique de cohésion : les pays d'Europe du Sud ont vu leurs financements décroître tandis que la politique se concentrait sur le développement de la « nouvelle » périphérie orientale (→ voir Bourdin, Géoconfluences, 2014).

Cet état de fait a changé ces dernières années. D'une part, l'accès au marché unique, avec l'aide de la politique de cohésion, a profité à la périphérie orientale et a créé une convergence économique avec le reste de l'Europe. D'autre part, les conditions économiques et sociales de l'Europe du Sud se sont détériorées après la crise de la dette souveraine, dans une moindre mesure la crise des réfugiés de 2015 (crise sociale et humanitaire plus qu’économique) et plus récemment la crise de la covid19. Comment le CFP 2021-2027 va-t-il tenir compte de cette situation, étant donné le montant limité des ressources dont dispose la politique de cohésion ? En réformant les critères de redistribution définis dans la méthode dite de Berlin (encadré 4) par l’introduction de conditionnalités concernant le climat et les migrations.

 
Encadré 4. La proposition de réforme de la « méthode de Berlin »

La réforme de la « méthode de Berlin » (selon laquelle la répartition des ressources allouées aux régions s’effectue en fonction de leur PIB par habitant relatif à la moyenne de l’UE), c’est-à-dire de l'ensemble de critères qui, depuis 1999, régissent les allocations de la politique de cohésion dans les États membres et les régions, est au cœur du mémorandum du CFP 2021-2027 de la Commission. Si la méthode elle-même est restée stable au fil des ans, son mode de fonctionnement a changé en raison de l'élargissement de l'UE en 2004 : l'adhésion de pays plus pauvres a entraîné un "effet statistique" qui a fini par déplacer les ressources financières de la périphérie sud vers la périphérie est. En 2006, le Conseil a décidé de ne pas réformer la méthode de Berlin, tout en répondant aux besoins des "anciens" bénéficiaires du Sud, en prévoyant simplement suffisamment d'exceptions à la règle pour permettre une transition en douceur vers le nouveau régime. Pour le CFP 2014-2020, la méthode de Berlin a permis de calculer une "enveloppe théorique" constituée des ressources financières consacrées à une région donnée.

Toutes les régions sont divisées en trois groupes : les régions moins développées, les régions en transition et les régions plus développées. Si la formule pour les régions plus développées est similaire à celle utilisée dans le CFP actuel, les changements pour les régions moins développées et les régions en transition sont importants.

Dans le cas des régions les moins développées, la formule 2014-2020 a commencé par comparer chaque région au PIB moyen des régions NUTS 2 de l'Union européenne. La formule a ensuite pondéré l'enveloppe théorique avec un "coefficient de prospérité nationale", afin de prendre en compte les ressources dont dispose le gouvernement national pour le développement régional (plus l'État est pauvre, plus le coefficient est élevé). Enfin, le calcul impliquait une "prime" basée sur la situation du chômage dans cette région (plus le taux de chômage dépasse la moyenne de l’UE, plus l’allocation est élevée). Si la proposition 2021-2027 ne modifie pas le premier aspect (basé sur le PIB régional), elle modifie les deux autres, et les mêmes changements s'appliquent également aux régions en transition.

D'une part, les indices nationaux de prospérité sont légèrement modifiés par la réduction du coefficient pour chaque État membre qui compte des régions moins développées, même si la réduction est proportionnellement moins accentuée pour les pays les plus pauvres. Depuis que la crise de l'euro a fait baisser leur PIB national, certains États du sud de l'Europe reçoivent désormais un coefficient plus élevé (Grèce, Espagne et Italie), tandis que la République tchèque reçoit un coefficient plus faible - ce qui entraîne une augmentation des allocations pour les pays du sud, et vice-versa.

D'autre part, la Commission propose d'introduire, en plus de la prime au chômage existante, de nouveaux indicateurs concernant les jeunes travailleurs, la durabilité environnementale et la politique de migration. En conséquence, dans la distribution des ressources financières, la pertinence des conditions sociales dans la région finira par se renforcer par rapport au précédent CFP, comme le montre le tableau suivant.

 
Indicateur Poids relatif (2014-2020) Poids relatif (2021-2027)
Climat - 1 %
PIB 86 % 81 %
Marché du travail et formation 14 % 15 %
Migrations - 3 %

Il existe également des plafonds pour l'augmentation ou la diminution éventuelle des ressources financières qu'un État membre peut recevoir, qui sont calculés en pourcentage des allocations 2014-2020 et définissent le "gradient" de transition vers la nouvelle période de programmation. En règle générale, même de petites modifications des critères de Berlin peuvent entraîner un changement massif des allocations financières, qui, à son tour, pourrait provoquer une réaction politique négative de la part des États concernés, comme l'a récemment expliqué le directeur général de la DG Regio, Marc Lemaître. Les États membres qui vont bénéficier des changements dans la méthode d'allocation ne peuvent pas recevoir plus de 8 % de leurs niveaux de 2014-2020. À l'opposé, les pays qui sont désavantagés par le changement de critères ne peuvent pas voir leurs niveaux réduits de plus de 24 %, un seuil considérablement plus élevé que le seuil actuel (45 %). De cette manière, les changements dans les schémas de redistribution, et en particulier les gains nets potentiels des États membres du Sud, sont considérablement réduits.


 

Comme à l’habitude, il résulte des gagnants et des perdants des propositions de la Commission. La carte 1 montre comment les allocations vont évoluer dans le CFP 2021-2027 par rapport au CFP actuel 2014-2020. 

Carte 1. Variation du montant des fonds alloués en 2021-2027 par rapport à la période précédente

Carte politique de cohésion 2021-2027 par rapport à la période précédente

 

Un premier coup d'œil révèle immédiatement qu'il va y avoir des changements substantiels, avec un groupe d'États membres qui vont recevoir une réduction considérable de leurs allocations par rapport à la période de programmation précédente. Ce groupe de « perdants » de la proposition de la Commission pour 2021-2027 est principalement composé de pays d'Europe centrale et orientale, tels que la République tchèque, la Hongrie, la Pologne et les États baltes. Ces pays ont largement bénéficié des fonds européens pour la période 2014-2020 et se sont développés de manière significative. Dans la partie inférieure du chiffre, on trouve un groupe d' « anciens » bénéficiaires de la politique de cohésion (Italie, Espagne et Grèce), qui vont bénéficier du CFP 2021-2027. Entre les deux, il y a un groupe d'États membres nordiques et continentaux (Danemark, Pays-Bas, Autriche, Suède et Belgique) dont la situation ne va pas changer.

2.2. La future Politique de cohésion : un manque d’ambition ?

La période de programmation 2021-2027 qui vient d’être lancée s’inscrit dans l’effort de modernisation de la Politique de cohésion (encadré 2). L’absence du Royaume-Uni exerce une pression accrue sur les contributeurs nets qui souhaitent un budget communautaire plus réduit. Par ailleurs, les objectifs fixés sont fonctionnels et administratifs (modernisation, flexibilité, simplification) plutôt que stratégiques. Les règles sont moins nombreuses, plus claires, plus courtes et un cadre plus souple est proposé. Il vise à une simplification de l’accès aux Fonds grâce à des procédures de contrôle allégées pour les bénéficiaires. En revanche, les cinq objectifs politiques proposés (encadré 5) manquent d’un cadre stratégique global de l’UE, ce qui risque d’affaiblir l’engagement politique et la visibilité de la Politique de cohésion dans la réalisation des objectifs de l’UE, au niveau tant européen que national.

Par ailleurs, lorsque l’on regarde en détail la proposition de réforme des critères de Berlin (encadré 4), on ne peut qu’être déçu par la place accordée à la conditionnalité sur le climat (seulement 1 %). Pourtant, la commissaire Ursula von der Leyen semble s’être engagée de manière plus forte dans la lutte contre le changement climatique que ses prédécesseurs. N’y aurait-il pas une contradiction entre les objectifs annoncés et l’ambition somme toute réduite dans l’introduction de cette nouvelle conditionnalité ?

 
Encadré 5. Les cinq grands objectifs de la Politique de cohésion 2021-2027

I. Une Europe plus intelligente (par l’innovation, la numérisation, la transformation économique et le soutien aux petites et moyennes entreprises).

II. Une Europe plus verte et à faible émission de carbone (en mettant en œuvre l’accord de Paris et en investissant dans la transition énergétique, les sources d’énergie renouvelables et la lutte contre le changement climatique).

III. Une Europe plus connectée (grâce à des infrastructures de transports stratégiques et des réseaux numériques).

IV. Une Europe plus sociale (satisfaisant la priorité européenne des droits sociaux et le soutien à un emploi de qualité, à l’éducation, au développement des compétences, à l’inclusion sociale, ainsi qu’à l’égalité d’accès aux soins de santé).

V. Une Europe plus proche de ses citoyens (soutenir les stratégies de développement à l’échelle locale et le développement urbain durable dans toute l’UE).


 

Conclusion

Alors que les réformes précédentes de la politique ont été conceptualisées, structurées et communiquées avec un ensemble d’objectifs stratégiques (Stratégie de Lisbonne, Europe 2020), ces derniers sont absents des propositions de la Commission pour 2021-27. Cela reflète en partie la manière dont les propositions actuelles ont vu le jour, avec un rôle beaucoup plus restreint pour le commissaire à la politique régionale et la DG REGIO, et un contrôle plus fort de la part de la Commission européenne. Le manque d’attention accordée aux derniers rapports de l’OCDE et à la recherche universitaire sur la nécessité de politiques de développement économique davantage axées sur une territorialisation ou plus « sensibles au territoire » est particulièrement préoccupant (Bachtler et al., 2019). La conséquence est que les intérêts sectoriels l’ont emporté ; la Commission européenne semble clairement considérer la Politique de cohésion davantage comme un outil politique qu’elle ne l’a été par le passé.


 

Bibliographie

Les deux articles de Géoconfluences consacrés aux périodes de programmation budgétaire précédentes :

 

Sébastien BOURDIN
Enseignant-chercheur en géographie et développement territorial
École de management de Normandie – Institut du développement territorial

 

 

Mise en web : Jean-Benoît Bouron

Pour citer cet article :

Sébastien Bourdin, « La Politique de cohésion pour 2021-2027 : vers une plus grande territorialisation ? », Géoconfluences, octobre 2020.
URL : http://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-regionaux/territoires-europeens-regions-etats-union/articles-scientifiques/politique-de-cohesion-2021-2027

 

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