Le canal Seine-Nord Europe, une connexion européenne nécessaire et prioritaire ?

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Depuis de nombreuses années, l’Union Européenne souhaite édifier un réseau fluvial transeuropéen permettant ainsi de diminuer le trafic routier et ses effets négatifs sur l’environnement et la santé. En effet, la lutte contre la congestion des routes est un objectif ajouté lors de la révision à mi-parcours en 2006 du Livre Blanc (COM, 2006). Un convoi de quatre barges de poussage de 7 000 tonnes nettes équivaut à 280 camions de 25 tonnes nettes chacun ou 175 wagons de chemin de fer de 40 tonnes chacun.

Or, le réseau fluvial européen comporte encore des barreaux manquants malgré des prises de position anciennes par la commission européenne et une priorisation de ces derniers, comme le canal Seine Nord Europe (107 km). Chaînon manquant de la liaison Seine-Escaut, ce dernier est affiché comme axe prioritaire n° 30, déjà déclaré prioritaire en 2007 par la Commission européenne.

De nombreux articles ont déjà traité de cet aménagement, en s’intéressant essentiellement aux retombées économiques (Vaillant et Boijard-Lafond, 2008 ;  Bernadet, 2007), ou encore à son inscription territoriale (Joignaux et Courtois, 2008). L’approche socio-économique a été privilégiée et surtout les connexions avec les plates-formes logistiques mais qu’en est-il de la perception, du ressenti de ce canal Seine-Nord Europe de chaque côté de la frontière franco-belge ? Cette liaison fluviale jugée prioritaire par l’Union européenne est-elle considérée comme un corridor majeur par les acteurs nationaux, régionaux et locaux ? Dans quelle mesure la réalisation de cette liaison est-elle tributaire d'effets de frontière et d'échelles de décision ?

Pour répondre à ce questionnement, nous nous intéresserons en premier lieu à l’intégration et aux objectifs du canal Seine-Nord-Europe au sein du réseau fluvial européen puis dans un second temps, nous analyserons les attentes et les espoirs des principaux acteurs de chaque côté de la frontière, en n'omettant pas les oppositions.

Carte de localisation

1. Le canal Seine-Nord Europe, le chaînon manquant dans le cadre d’une artère fluviale européenne performante : la liaison Seine-Escaut

La liaison Seine-Escaut, un des 30 projets prioritaires à l’horizon 2020, fait partie intégrante du programme « Réseau Transeuropéen de transport (RTE-T) » de l’Union européenne.

1.1. La liaison fluviale Seine-Escaut, un axe spécifique au sein du « Réseau Transeuropéen de Transport (RTE-T) »

Neuf corridors multimodaux ont été distingués en 2013 par l'Union européenne dont la liaison Seine-Escaut et tout particulièrement le canal Seine-Nord Europe dans le cadre du corridor Mer du Nord/Méditerranée (document 1 ci-dessous – corridor en violet). Ces corridors ont pour objectif de faciliter les échanges, d'améliorer l'accessibilité entre les pays membres et surtout d'accroître la part des transports plus respectueux de l'environnement moins émetteurs de gaz à effet de serre.

Si tous les modes de transport sont concernés, nous remarquons que les axes ferroviaires sont cependant majoritaires alors que le mode fluvial ne comptabilise que deux projets : l'axe fluvial Rhin-Meuse-Main Danube et la liaison Seine-Escaut. Malgré un coût unitaire plus compétitif que les autres modes de transport terrestres, aucune amélioration significative de la part modale (environ 6 % en 2016) et des conditions de navigabilité depuis 2001 (Cour des Comptes européenne, 2015) n'a été observée en Europe d'où une attente forte par de nombreux acteurs autour de cette liaison transfrontalière.

Les principales liaisons doivent être réalisées d’ici 2030, et la grande majorité des entreprises et des citoyens européens ne doivent pas être à plus de 30 minutes de trajet d’un des corridors d'ici 2050. Un fonds de 26 milliards d'euros sur 2014-2020 a été ouvert dans le cadre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

Document 1. Les neuf corridors multimodaux au sein de l'UE

Si le canal Seine-Nord Europe est inscrit dans sa totalité sur le territoire français et tout particulièrement au sein de la région Hauts-de-France, il fait partie intégrante d’un axe transeuropéen avec l’implication des acteurs belges (politiques, économiques).

L’objectif de cette liaison fluviale est de relier les ports d’Europe du Nord aux ports français comme Dunkerque ou Le Havre. C’est un axe fluvial d’importance européenne à grand gabarit entre la région parisienne, l’estuaire de la Seine, les Hauts de France, la Belgique et les Pays-Bas soit une continuité fluviale entre le Bassin de la Seine et les canaux de l’Europe du Nord. Pour l'Union européenne, c’est un barreau fluvial indispensable dans le réseau fluvial européen à grand gabarit de 20 000 km.

Document 2. La liaison Seine-Escaut

Cet aspect transfrontalier se retrouve au sein d'une Conférence intragouvernementale (France, Flandre, Wallonie) nommée « CIG Seine-Escaut », suite à un accord signé à Paris le 10 mars 2009, à Jambes (Namur) le 7 avril 2009 et à Willebroek (Province d'Anvers) le 17 avril 2009. Sous le contrôle de la conférence intragouvernementale, les quatre gestionnaires d'infrastructures et maîtres d'ouvrage (Voies Navigables de France, Société du Canal Seine-Nord-Europe (France), Service public de Wallonie et de Vlaamse Waterweg en Flandre) participent à un groupement européen d'intérêt économique « Seine-Escaut », afin de coordonner la préparation et la réalisation de l'infrastructure.

1.2. Seine-Escaut, une liaison à deux branches 

Du fait de la spécificité politique et administrative de la Belgique, le projet européen Seine-Escaut en Belgique s'organise en deux branches : le projet Seine-Escaut Est (SEE) pour la Wallonie et le projet Seine-Escaut Ouest (Seine Schelde West) pour la Flandre. En effet, depuis 1988, les investissements pour les infrastructures fluviales (comme pour les routes et autoroutes) sont de compétence régionale en Belgique.

Ainsi en Flandre, il s'agit de réaliser la modernisation de la Lys et du canal de dérivation de la Lys, et l'amélioration de la liaison entre Gand, Bruges, Zeebrugge et Ostende.

Document 3. Seine-Escaut ouest

Quant à la Wallonie, une modernisation des points d’accès vers le réseau français et du réseau fluvial entre le bassin de l’Escaut et de la Meuse (travaux d’approfondissement et d’élargissement) doit être effectuée.

Document 4. Seine Escaut Est

Les travaux en Belgique (documents 3 et 4) sont essentiellement dits de modernisation. Certains ont été effectués ou sont en cours de réalisation comme à Termeuzen alors que l'investissement nécessaire est plus important en France. La mise en œuvre de ce chaînon manquant pour le réseau fluvial européen demande :

• la réalisation du canal Seine-Nord Europe de 107 km (entre Compiègne et Aubencheul au Bac , à l'ouest de Cambrai) au gabarit CEMT Vb (profondeur d’eau de 4,5 m, largeur en surface de 54 m, 6 écluses plus une écluse permettant d’effectuer la liaison avec le canal du Nord à Péronne) ;
• et des travaux de modernisation au niveau l’Oise et de la Seine entre le Havre et Paris, ainsi que sur l’ensemble du réseau fluvial à grand gabarit des départements du Nord et du Pas-de-Calais.

Le coût estimé du canal Seine-Nord Europe de 4,7 milliards d'euros est financé par l'Europe à 40 % pour les travaux et à 50 % pour les études, sur l’ensemble du réseau Seine-Escaut. Une convention de financement de 980 millions d'euros pour la période 2014-2019 (1ère tranche) a été ainsi signée le 1er décembre 2015. Le financement du canal se décompose ainsi : 2 milliards d'euros pour l'UE, 1 milliard pour l'État français, 1 milliard pour les collectivités territoriales, plus de 700 millions d'euros (emprunt pour 2023).

Document 5. Le canal Seine-Nord Europe dans son environnement régional

La Déclaration d’utilité publique du Canal Seine Nord Europe date du 12 septembre 2008 (enquête préalable à la DUP du 15/01 au 15/03/2007). La mise en service était prévue en 2013 puis a été repoussée à 2015 et enfin à 2017. La non-réalisation du canal a conduit à la prorogation de la Déclaration d'utilité publique jusqu'au 12 septembre 2027 (décret au Journal Officiel du 31/08/2018).

Un certain nombre de travaux de chaque côté de la frontière ont déjà été réalisés comme le relèvement des ponts du canal de liaison Dunkerque-Escaut/Deûle, mais les travaux du canal Seine-Nord Europe n’ont toujours pas débuté malgré une pression exercée par les acteurs économiques et politiques, régionaux et locaux, sur le gouvernement français.

Les objectifs avancés par les acteurs de chaque côté de la frontière sont une modernisation du réseau fluvial, une meilleure insertion au sein du maillage fluvial européen, une amélioration de la connexion entre les ports français, belges, hollandais et la possibilité d'avoir de nouveaux débouchés pour les industries régionales.

Si la volonté politique et économique est ainsi présente de chaque côté de la frontière au niveau régional (Hauts de France, Wallonie et Flandre), nous observons une certaine retenue au niveau de l’État français bien que cette liaison fluviale réponde aux objectifs de transition énergétique initiés lors de la COP 21 à Paris. Pourquoi cet axe prioritaire pour l’Union Européenne, les Régions des Hauts de France, de Flandre et de Wallonie ne l’est-il pas pour l’État français ?

2. Un corridor fluvial transeuropéen majeur prioritaire pour l’ensemble des acteurs ?

Les enjeux ne sont pas les mêmes pour cet axe transfrontalier, élément du réseau fluvial transeuropéen ; en effet, du côté belge, il s’agit d’une simple modernisation des voies d’eau existantes car la Belgique dispose d'un réseau fluvial adapté à la navigation fluvio-maritime, Bruxelles, Liège et Gand sont accessibles (Beyer, 2011). Du côté français, les enjeux et les attentes sont plus importants ainsi que les travaux à mener.

2.1. Quelles attentes, quels espoirs ?

Pour la Wallonie, des entretiens face à face et des enquêtes par courrier ont été réalisés auprès des chargeurs et filières, des transporteurs et groupes logistiques, des ports et exploitants de plateformes multimodales, des institutions (associations professionnelles, organes de promotion, gestionnaires de la voie d’eau…) (DGo2, 2011) afin de mieux connaître leurs attentes pour cet axe fluvial transeuropéen. Il en ressort que l’élément mis en avant concerne la massification et la baisse du coût d’exploitation. En effet, l’augmentation de la capacité des ouvrages fluviaux et la possibilité d’utiliser des bateaux de gabarit plus important va permettre une réduction des coûts et une plus grande compétitivité par rapport à la route.

L’image des entreprises pourra être également revalorisée par l’utilisation de ce mode de transport alternatif à la route moins polluant. De nouveaux marchés pourront également être atteints aux Pays-Bas, en Belgique, en France (Dunkerque, Amiens, Compiègne, Reims et Paris) soit une extension de l’aire de chalandise.

Cependant les autorités portuaires, les chargeurs et les représentants des institutions soulignent qu’une harmonisation des horaires des écluses entre Wallonie et Flandre sera nécessaire pour atteindre une massification optimale. En effet, sur l’Escaut, les écluses sont accessibles de 6 h à 22 h alors qu’en Flandre, ces dernières sont accessibles 24 h sur 24.

Pour la Flandre, les attentes sont similaires avec toutefois un accent particulier mis sur l'amélioration des liaisons fluviales avec la Normandie (Le Havre et Rouen) et avec la région parisienne offrant ainsi une position favorable au sein du maillage fluvial européen, et l'amélioration de la connexion du port d'Anvers avec les autres ports de chaque côté de la frontière.

Pour la France et tout particulièrement pour les Hauts-de-France, les attentes se concentrent autour du canal Seine-Nord Europe alors que pour la Flandre et la Wallonie, comme nous l'avons vu, c'est l'ensemble du projet qui retient l'attention. Pour les acteurs économiques et politiques, la réalisation du canal Seine-Nord Europe permettra une compétitivité accrue des entreprises, une massification des flux de marchandises, un renforcement des plateformes multimodales existantes, une baisse des coûts de transporteurs... Ils considèrent que c'est un levier de développement économique pour la moitié Nord de la France, ainsi qu'une possibilité de devenir un hub logistique européen et une porte d'entrée supplémentaire.

Si les enjeux environnementaux et d’aménagement liés à la connexion au réseau fluvial européen sont énoncés par les acteurs des deux pays, ce sont cependant les aspects économiques, liés à l'emploi qui sont mis en avant lors des prises de parole dans les régions concernées, et dans la presse écrite. Les Hauts-de-France se signalant par un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale (10,74 % au second trimestre 2019 contre 8,2 %), les attentes sont fortes au niveau des emplois : 8 à 10 000 emplois pendant les travaux, 50 000 emplois (directs, indirects) à terme (2050). De plus, l'objectif affiché par la région d'être un hub logistique européen ne sera possible qu'avec la réalisation de ce maillon.

Pourtant le 3 juillet 2017, Nicolas Hulot, alors ministre de la Transition écologique et solidaire, annonce une pause dans les investissements liés aux grandes infrastructures de transport car il manque 10 milliards d'euros pour le financement ; des choix doivent être faits, malgré les propos tenus par Emmanuel Macron alors candidat aux élections présidentielles sur RTL, le 3 mars 2017 « Je confirme les trois grands projets en cours dont le canal Seine Nord Europe ».

Face à cette situation, les collectivités territoriales décident alors de réagir et d'entrer dans un rapport de force avec le gouvernement car si les travaux ne commencent pas, l’aide européenne sera perdue, et le canal ne se réalisera pas.

2.2. « L'Appel de Péronne », le vendredi 15 septembre 2017

Après l'annonce faite au début de l'été 2017, les acteurs régionaux organisent une réunion publique le 15 septembre à Péronne où des acteurs économiques et politiques se réunissent et prennent la parole dont Xavier Bertrand, Président du Conseil Régional des Hauts-de-France, Jean-Louis Borloo ou encore Filip d'Havé, délégué général du gouvernement de la Flandre en France, pour défendre le canal. Les propos suivants sont entendus : « c'est une opportunité économique à ne pas manquer. Ce n'est pas un truc d'élus... ». Le député de la 5ème circonscription de la Somme, Stéphane Demilly lance « l'appel de Péronne ».

De plus, la Flandre et la Wallonie ont une position commune vis à vis du canal, et ces deux régions s'inquiètent du retard pris par la France ; cette inquiétude n'est pas nouvelle, déjà fin 2012, les deux ministres des travaux publics avaient lancé un appel commun auprès du gouvernement français car « cette liaison représente un intérêt stratégique majeur pour la Belgique mais également pour ses partenaires voisins français et néerlandais. (…) La remise en question de ce dossier signifierait pour la Flandre et la Wallonie, un pas en arrière pour le développement du trafic fluvial intérieur et pour la collaboration transfrontalière » (Le Soir).

L'argument financier ayant été mis en avant par le gouvernement français, les acteurs régionaux font alors trois propositions pour débloquer le dossier :

• fonds avancés c'est à dire paiement des deux premières années à la place de l'État pour lancer les travaux ;
• garantie de l'emprunt de l'État par les collectivités ;
• prise de responsabilité dans la construction du canal : la Région et les Départements assurent le pilotage de la Société du Canal Seine Nord Europe.

La Société du Canal Seine Nord Europe, créée le 21 avril 2016 par une ordonnance, conformément à la loi Macron, est chargée de la réalisation des travaux et de la mise en place d’outils pour engager le développement économique en lien avec l’infrastructure. Elle est dirigée par un conseil de surveillance qui réunit les représentants des collectivités territoriales participant à son financement, des représentants de l’État, de Voies Navigables de France.

Lors du conseil de surveillance de la Société du Canal Seine Nord Europe convoqué par la Région des Hauts de France, le 3 octobre 2017, Elisabeth Borne (Ministre des Transports) accepte la régionalisation de la gouvernance de la SCSNE qui devient un établissement public local, l'État gardant une minorité de blocage. Xavier Bertrand est élu président du conseil de surveillance.

Le 25 octobre 2017, la programmation budgétaire du projet 2018-2020 est définie lors du dernier conseil de surveillance mais les élus régionaux sont toujours dans l'attente des garanties financières de l'Etat (contribution 1 milliard d'euros). 

Cette finalisation a lieu le 22 novembre 2019 avec la signature de la convention de financement du canal entre l'État, les collectivités et l'Union européenne, lors de la première réunion du comité stratégique à Nesle (Somme). Au cours de celle-ci, le président de la République réaffirme que « le canal Seine-Nord Europe est un projet structurant en termes d'emploi, d'agriculture, de logistique, d'environnement. Il est le symbole de notre ouverture vers l'Europe. Ce chantier est emblématique de notre capacité à créer des grandes infrastructures et à nous projeter dans le futur ».

Les premiers coups de pioche sont attendus pour l'automne 2020, dans le secteur de Compiègne à Passel dans l'Oise. En attendant, la société du canal Seine-Nord Europe a choisi les maîtres d'œuvre pour les secteurs 2, 3 et 4 (de Passel à Aubencheul-au-Bac). La fin des travaux est prévue pour 2026.

Cette mobilisation en faveur du canal Seine-Nord-Europe très médiatisée ne doit pas occulter cependant qu'une opposition existe face à la construction du canal.

2.3. Une opposition peu visible mais bien présente

L'opposition au canal s'articule autour de plusieurs points : doutes sur les retombées économiques, conséquences environnementales, coût financier...

Les opposants s'appuient sur le rapport Massoni-Lidsky (2013), pour remettre en cause un argumentaire avancé par les partisans du projet, le report modal et le délestage du trafic depuis l'autoroute A1. Cet argumentaire estime de 10 à 15 % le report du trafic poids lourds de l’A1. Or le rapport montre que 60 % du trafic du canal serait issu de la route (soit 3 % du fret routier) et 40 % serait du rail (soit 15 % du fret ferroviaire existant), ces derniers s'interrogent donc sur l'opportunité de la construction face à ce report faible de la route par rapport au fer, un mode de transport écologique. De plus, pour que le transport fluvial soit compétitif, la capacité de tonnage doit être importante pour contrer sa lenteur par rapport à la route. Pour être compétitif, le canal devrait accueillir des convois transportant quatre étages de conteneurs, or la configuration prévue table sur des convois de trois étages. 

D'un point de vue financier, le coût estimé est jugé trop élevé pour les gains espérés. Les chiffres avancés concernant les emplois sont jugés aussi trop élevés et trop ambitieux car les 50 000 créations d’emplois espérées ne seraient possible qu'avec un doublement du trafic fluvial global à l'horizon 2050 (Voies Navigables de France).

Certains opposants comme Jean Sivaudière (vice-président de la Fédération Nationale des Associations d'Usagers des Transports) craignent une marginalisation du port du Havre au profit des ports d'Anvers et de Rotterdam. Cette catégorie d’opposants souhaite plutôt privilégier les autoroutes ferroviaires.

Quant au syndicat des bateliers, s'il pose un regard critique sur le canal Seine-Nord Europe pour les choix du tracé et du gabarit, il estime qu'il est indispensable d'avoir une liaison convenable entre Seine et Nord tout en incitant à réfléchir sur un schéma fluvial d'intérêt national : seul 25 % du réseau fluvial français est à grand gabarit contre plus de 50 % en Belgique et aux Pays-Bas.

Et enfin, comme le soulignent les écologistes, les conséquences environnementales seront importantes comme la ponction en eau pour le remplissage initial du canal (20 millions de m³), l'alimentation en continu et la constitution du réservoir pour la navigation en période d'étiage (16 millions de m³), dans une région touchée désormais par des alertes sécheresse. L'emprise foncière sur des terres agricoles (environ 2 000 hectares) n'est pas à négliger avec la construction de l'infrastructure. L’Autorité environnementale souligne également des manquements dans la gestion des déblais et du bruit lors du chantier.

Conclusion

La réalisation de ce barreau fluvial européen spécifique parmi les 30 projets prioritaires dans le réseau Transeuropéen de transport (RTE-T) est une illustration de la difficile articulation des échelles entre la réalisation d’un réseau transeuropéen structurant d’ici 2050, et les priorités des États-membres. Les contraintes financières plus ou moins fortes dans un contexte économique tendu, conduisent à prioriser les réalisations des grands équipements.

Les enjeux de pouvoir, les rapports de force entre les collectivités territoriales, le secteur économique et l'État sont également visibles ; face à une infrastructure considérée comme indispensable pour les Régions de chaque côté de la frontière, les collectivités n'hésitent plus à proposer des solutions alternatives. Celles-ci sont la transformation d'une société de projet d'établissement public de l'État à une société d'intérêt local, l'utilisation des réseaux sociaux avec la création d'un groupe facebook avec un intitulé évocateur « le canal Seine-Nord Europe est en marche ! ». De plus, tous les acteurs se regroupent sous le mot-dièse #OUIAUCANAL. Cette médiatisation laisse fort peu de place à une opposition qui existe pourtant.

Les attentes sont très différentes de chaque côté de la frontière. Les attentes économiques sont très fortes en France (voire exagérées comme le soulignent les opposants), plus nuancées en Belgique. On sait depuis longtemps (Offner, 1993) que la réalisation de grandes infrastructures de transport ne suffit pas au développement économique d'un territoire.

La vision européenne est plus prononcée du côté belge que français ; en Belgique, on parle de la liaison fluviale Seine-Escaut en référence à la totalité du tronçon assurant la continuité fluviale au niveau de l'Union Européenne alors qu'en France, on parle surtout du Canal Seine-Nord Europe, un maillon de ce barreau fluvial.

Bibliographie

• COM (2006) 314 final du 22 juin 2006, Pour une Europe en mouvement – Mobilité durable pour notre continent – Examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports publié en 2001 par la Commission Européenne. [ pdf]
• COM (2011) 144 final du 28 mars 2011, Livre Blanc – Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources. [pdf]
• Direction générale opérationnelle - Mobilité et voies hydrauliques (DGo2), juillet 2011, Département de la Stratégie de la Mobilité - Direction des Impacts économiques et environnementaux, Étude des retombées socio-économiques du projet Seine-Escaut pour la Wallonie. [pdf]
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• Joignaux G., Courtois A. (2009), « La dimension territoriale d’un projet d’infrastructure fluviale : le canal Seine-Nord Europe. Réflexions sur les outils et méthodes de l’évaluation socio-économique ». Les Cahiers scientifiques du Transport n° 56, 2009, p. 87-107.
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• Offner Jean-Marc (1993), « Les "effets structurants" du transport : mythe politique, mystification scientifique », L’Espace géographique, p. 233-242.
• Tabarly Sylviane (2004), « Arrière-pays fluvial et voie d'eau : le projet Seine-Nord Europe dans le contexte européen », Géoconfluences, novembre 2004.
• Vaillant L., B.Boijard-Lafond, B. (2008), « Canal Seine-Nord Europe : quelles retombées socio-économiques attendre des plates-formes logistiques et quelles dynamiques territoriales susciter ? », DRE Picardie [pdf].

Webgraphie

• www.canal-seine-nord-europe.fr
• www.seineschelde.be
• https://voies-hydrauliques.wallonie.be
• https://europa.eu