Quels élargissements futurs pour l'Union européenne ?

Publié le 29/08/2022
Auteur(s) : Pascal Orcier, professeur agrégé de géographie, docteur, cartographe - Lycée Beaussier, La Seyne-sur-Mer (83)
L'article revient sur les rapports entre l'Union européenne et son voisinage, sous l'angle de la perspective d'élargissements futurs. Après une longue période où les élargissements se sont succédés à intervalles réguliers, on observe une frilosité croissante au cours de la période récente, marquée par un rétrécissement lors du Brexit. En réalité, chaque candidat avéré ou potentiel est à analyser au cas par cas en fonction de son histoire et de ses données socio-économiques actuelles.

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L'Union européenne est une organisation sui generis qui n'a pas d'équivalent ailleurs dans le monde, regroupant une communauté d'États ayant décidé de « mettre en commun une partie de leur souveraineté » (Touteleurope). Issue de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (CECA) fondée en 1951 et de la Communauté Économique Européenne (CEE) née du traité de Rome (1957), elle est devenue l'Union européenne suite au traité de Maastricht en 1992. Sans faire l'histoire détaillée des traités successifs qui ont jalonné l'histoire de cette construction progressive, on peut retenir l'idée d'un approfondissement des compétences et du périmètre d'action des institutions européennes, accompagné d'un progrès relatif de leur représentativité. Simultanément, l'Union européenne a connu un processus d'élargissement, ou plutôt des élargissements successifs, des six pays membres de la première CEE aux 27 membres actuels. C'est de ces élargissements, mais surtout de ceux en cours ou potentiels, dont il sera question dans cet article. Il vient compléter plusieurs autres textes du même auteur, notamment sur les différents regroupements d'États à l'intérieur du continent, sur le Brexit ou encore sur les frontières extérieures de l'Union européenne.

Après un élargissement continu depuis 1957, l’Union européenne a connu durant la dernière décennie un double coup d’arrêt : d’une part, sa volonté d’extension à l’Est a contribué à l’éclatement de l’Ukraine et la sécession de territoires à majorité russophone (Crimée et Donbass), suite à la ratification d’un accord d’association. Si l’UE n’est pas le seul acteur extérieur impliqué dans la crise ukrainienne depuis 2014, c’est la première fois qu’un projet d’élargissement d’une union à vocation pacificatrice dégénère en conflit armé. D’autre part, le Brexit, engagé en 2016 et concrétisé par le départ du Royaume-Uni de l’Union en 2020. Elle avait connu par le passé des rétrécissements de superficie par la sortie de territoires placés sous la souveraineté d'États membres, comme l'Algérie devenue indépendante ou le Groenland, mais c'était la première fois qu'elle expérimentait un recul du nombre de ses membres, et le casse-tête administratif, législatif et diplomatique qui l'a accompagné.

L'Union compte, en 2022, 27 États membres totalisant 436 millions d’habitants pour un territoire de 4 213 290 km². Elle a 24 langues officielles. 24 États utilisent l'alphabet latin, deux utilisent l'alphabet grec (la Grèce et Chypre) et un l'alphabet cyrillique (la Bulgarie).

Carte de l'Union européenne dans son extension en 2022

Pascal Orcier — l'Union Européenne carte

 

1. Une construction politique originale évolutive

1.1. Le résultat d’élargissements successifs

Le dernier État à avoir adhéré, en 2013, est la Croatie, deuxième État issu de l'ex-Yougoslavie à le faire, après un processus de dix années. Ce pays à la fois danubien et méditerranéen poursuit son rattrapage économique. Outre les 4 millions d'habitants que compte le pays, 500 000 Croates de Bosnie ayant la double nationalité sont devenus citoyens européens. Le territoire croate a la particularité d'être formé de deux parties séparées par une bande de territoire bosniaque de 10 km entre la région croate de Dubrovnik et le reste de la Croatie, et qui forme donc désormais une enclave de l'UE entre le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine. Le pont routier de Peljesac, mis en service fin juillet 2022 après plusieurs années de travaux, assure toutefois désormais un lien fixe de 2,5 km entre ces deux parties, au-dessus d’un bras de mer. Ces deux États, le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine, sont devenus voisins immédiats de l'UE. Les frontières de la Croatie avec la Slovénie et la Hongrie, internes à l'Union européenne, continueront à faire l'objet de contrôles tant que la Croatie restera hors de l'espace Schengen.

Les élargissements successifs de l'Union européenne

Pascal Orcier — Carte des élargissements successifs de l'UE

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Plus récemment, le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne. C’est la première fois qu’un État quitte le bloc. Auparavant, seuls des territoires relevant d’États membres en étaient sortis :

  • les départements français d’Algérie en 1962,
  • le Groenland en 1985,
  • l’île française de Saint-Barthélemy en 2011.
>>> Sur le Brexit, lire aussi :
Les étapes de la construction européenne 1957-2020
Pascal Orcier carte adhésion des pays construction européenne élargissements 1957-2017  

Les derniers élargissements ont révélé une certaine lassitude dans les opinions publiques européennes face à l’adhésion d’États nettement plus pauvres que la moyenne communautaire. D'autant que la Bulgarie et la Roumanie, entrées dans l'Union européenne en 2007, ne remplissaient pas tout à fait les critères requis au moment de leur adhésion. En raison de la question des Roms et des contrôles jugés insuffisants à la frontière roumano-moldave, l'entrée des deux États dans l'espace Schengen, initialement envisagée en mars 2011, a été plusieurs fois reportée au grand dam des dirigeants de ces deux États.

Le bilan du grand élargissement (2004-2007), plus de dix ans après, est mitigé. Les États n'étaient pas totalement prêts, ce qui n'a pas permis la convergence espérée : la Pologne et la Hongrie se sont transformées en « démocratures », néologisme désignant des États enregistrant un recul des liberté et de la démocratie, voire des tendances autoritaires, tout en maintenant la fiction de la démocratie, ce qui leur a valu des mises en garde de Bruxelles ; Roumanie et Bulgarie souffrent toujours d'une importante corruption, qui alimente le mécontentement populaire et nourrit une instabilité gouvernementale en Roumanie ; dans l'ensemble, le rattrapage économique se révèle plus lent que prévu. Ces échecs ont fait le lit des mouvements nationalistes et populistes. Finalement, seuls les États baltes ont réussi pleinement leur intégration et tourné la page de l'après-communisme. Ils ont célébré entre 2018 et 2020 les cent ans de leur première indépendance.

1.2. Élargissements, intégration et rattrapage économique

L’attractivité de l’Union européenne relève de plusieurs facteurs. Parmi les avantages perçus d’une adhésion à l’UE, l’amélioration des conditions de vie figure souvent en tête des motivations des États et des électeurs. Le fait est que plusieurs États, entrés pauvres dans la CEE ont vu leur niveau de vie augmenter au fil du temps, pour parfois dépasser la moyenne communautaire. C’est le cas de l’Irlande, pays le plus pauvre à son entrée dans la CEE en 1973, et dont le PIB par habitant est aujourd’hui supérieur à la moyenne, grâce à une utilisation judicieuse des fonds européens. De même, la Grèce (entrée en 1981) puis l’Espagne et le Portugal (1986) ont vu leur niveau de vie augmenter, jusqu’à se rapprocher de la moyenne. Qu’en est-il des États des dernières vagues d’élargissement depuis 2004 ?

On peut observer un réel phénomène de rattrapage sur une dizaine d’années, même si ces États demeurent en deçà de la moyenne communautaire. Les progrès réalisés dans un premier temps ont été ralentis ou annulés par les effets de la crise économique qui a frappé à partir de 2008. Tous les États n’ont pas été touchés avec la même intensité. Tous restent bénéficiaires du fonds de cohésion (réservé aux États dont le PIB par habitant est inférieur de 10 % à la moyenne communautaire) et bénéficient ainsi chaque année d’importants transferts financiers en provenance des États les plus riches de l’Union, en vue de réduire les écarts de développement entre États. C'est l'application du principe de solidarité. Cela signifie aussi que chaque année, en lien avec la croissance de leur PIB, ces États contribuent davantage au budget communautaire. Contrairement au Royaume-Uni, ils ne bénéficient d’aucune dérogation ou exonération fiscale.

Il y a toutefois un effet de seuil qui biaise les chiffres : en cas d’adhésion d’un nouvel État plus pauvre, les pays mentionnés se trouvent automatiquement avantagés en se rapprochant davantage de la moyenne communautaire même si leur PIB par habitant stagne. Ils seraient en revanche rétrogradés en cas d’adhésion d’un État riche, comme la Norvège. Ces effets de seuil sont pourtant déterminants pour l’éligibilité aux fonds communautaires.

Le passage de l'UE28 à l'UE27 avec le départ du Royaume-Uni au 31 janvier 2020 fait mécaniquement remonter les valeurs des États actuellement en-dessous de la moyenne dans les statistiques d'Eurostat.

Le rattrapage économique des nouveaux États membres depuis 2004

Pascal Orcier — schéma rattrapage économique nouveaux états membres

On peut observer un phénomène de rattrapage sur une dizaine d’années, même si ces États demeurent en deçà de la moyenne communautaire de l'UE à 27. Pascal Orcier, dernière mise à jour : 2022.

Le rattrapage économique des États candidats depuis 2004

Pascal Orcier — rattrapage économique états candidats schéma

Le rattrapage économique des candidats est plus lent et difficile. Est-ce la cause ou l'effet du retard de l'intégration politique ? Auteur : Pascal Orcier. Dernière mise à jour : 2022.

 

1.3. Les modalités d’adhésion

Après le Brexit, la Commission européenne a procédé à une refonte de la procédure d’élargissement de l’UE. Les modifications envisagées tiennent compte des critiques formulées de façons récurrentes et des blocages constatés depuis une quinzaine d’années. La nouvelle procédure laisserait aux États membres la possibilité d’interrompre voire de contraindre un pays candidat à reprendre à zéro les négociations sur certains chapitres politiques en cas de manquement constaté de sa part ou de recul en matière de législation. L’adhésion cesserait d’être automatique et inéluctable : la procédure deviendrait réversible.

Cette décision se veut une réponse aux multiples défaillances et blocages constatés depuis une dizaine d’années, traduisant frustration et méfiance à l’égard de l’élargissement :

  • le blocage par la France en octobre 2019 de l’ouverture des négociations d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord ;
  • le blocage persistant constaté depuis plusieurs années dans les négociations avec la Turquie ;
  • l’expérience de l’intégration prématurée de la Bulgarie et la Roumanie en 2007 ;
  • l’application de la clause de sauvegarde par de nombreux États en matière d’ouverture du marché de l’emploi lors de l’adhésion de la Croatie en 2013 ;
  • les évolutions politiques illibérales en Hongrie et Pologne ;
  • le caractère incomplet voire fragile des progrès annoncés dans les négociations avec la Serbie et le Monténégro.

Ainsi des chapitres officiellement clos pourraient être rouverts. La proposition de la commission ne modifie donc pas les règles ni le principe de l’élargissement mais la méthode. La procédure s’accompagnerait d’un plan d’investissement pour les Balkans afin de faciliter et accélérer leur intégration économique. Des progrès conditionneraient l’accès aux fonds de pré-adhésion.

Les étapes de l'adhésion à l'Union européenne ( >> États dans cette situation au 1er juillet 2022)
1

Un État soumet une demande d'adhésion au Conseil de l'Union européenne, auprès de l'État qui en assure la présidence semestrielle tournante.

2

Le Conseil saisit la Commission. Elle doit rendre un avis sur la demande d'adhésion.

3

La Commission formule un avis auprès du Conseil. >> Bosnie-Herzégovine, Géorgie.

4

Le Conseil reconnait l'État comme candidat. >> Moldavie, Ukraine.

5

Le Conseil décide à l'unanimité d'ouvrir des négociations en vue de l'adhésion. 

6

La Commission propose et le Conseil adopte à l'unanimité les positions que doit adopter l'Union à l'égard du candidat pendant les négociations (stratégie de pré-adhésion, avec aides financières).

7

L'Union (le président du Conseil) conduit les négociations (différents chapitres) avec le candidat. >> (Islande), Turquie, Monténégro, Serbie, Albanie, Macédoine du Nord.

8

Un accord est obtenu entre l'Union et le candidat sur un projet de traité d'adhésion.

9

Le traité d'adhésion est soumis au Conseil et au Parlement européen.

10

Le Parlement donne son accord à la majorité absolue.

11

Le Conseil approuve l'accord à l'unanimité.

12

Les États membres et le candidat signent le traité d'adhésion.

13

Les États membres ratifient le traité d'adhésion ainsi que le candidat (référendum). >> Norvège en 1992 (candidature gelée suite au vote négatif des citoyens).

14

Le traité d'adhésion prend effet.

Source : Commission européenne. Synthèse : Pascal Orcier, janvier 2018

 
Encadré 2. Maroc et Yougoslavie : candidatures éphémères

Avant la chute du rideau de fer, deux États avaient fait part de leur intérêt pour la CEE en construction. Le Maroc avait fait acte de candidature en 1984 ; la Yougoslavie avait envisagé une candidature en 1989. La première a été rejetée en 1987 en raison de la non-appartenance du royaume chérifien au continent européen ; la seconde se serait heurtée au critère de la démocratie dans ce pays socialiste qui se rattachait politiquement au bloc de l'Est. Le Maroc a été intégré dans le Partenariat méditerranéen, bénéficie d'une importante coopération économique avec l'UE et dispose même d'un « statut avancé » lui permettant de participer à certaines agences et bases de données, notamment en matière de coopération policière et judiciaire. La Yougoslavie a implosé à partir de 1991, avant de voir son nom disparaître officiellement en 2003. Elle est remplacée par six États officiellement reconnus (dont deux sont membres de l'UE et quatre candidats) et le Kosovo.


 

2. La poursuite de l’élargissement dans les Balkans occidentaux : nouveaux défis pour l’UE

« L'UE ne sera jamais complète sans les Balkans occidentaux » (Johannes Hahn, Commissaire européen à l'élargissement, à Sarajevo le 9 décembre 2016). 

« L’intégration des Balkans est dans l’intérêt géostratégique de l’UE » (Angela Merkel, alors chancelière allemande, septembre 2021).

2.1. Des perspectives économiques et de stabilisation régionale

L'Union européenne s'intéresse à nouveau à la région des Balkans occidentaux en raison de différentes raisons liées au contexte international : tensions avec la Russie (qui a dans la région, une influence économique et des alliés, en partie de confession orthodoxe), la crise des migrants (qui remontent de Grèce via la Serbie, alimentant l'activité de réseaux criminels) et l'existence de foyers salafistes (envoi de combattants djihadistes en Syrie). La région continue de souffrir d'une image négative et la perspective d'une adhésion suscite un faible enthousiasme auprès des citoyens européens, voire même l'opposition ouverte de certaines formations politiques. Il s'agit pour certains d'une opposition de principe à l'Union européenne ou à son élargissement. D'autres utilisent les arguments relatifs au retard économique et politique (le traditionnel « ils ne sont pas prêts ») et le risque de dumping social. En France par exemple, seuls trois partis (EELV, PS/Place Publique et UDI) étaient favorables à l'élargissement de l'UE aux États des Balkans occidentaux, sur les 11 programmes des principales formations étudiés par le journal Le Point (24 mai 2019).

Pascal Orcier — Carte : Les Balkans occidentaux et l'adhésion à l'Union européenne

Carte : Pascal Orcier. Mise à jour : 2021.

 

Son retard de développement génèrerait des coûts supplémentaires pour le budget communautaire, en particulier pour les États contributeurs nets (France, Allemagne...). Or on évoque rarement les coûts d'une non-adhésion, tant pour l'UE que pour les États concernés. Pour l'UE, il y a le coût immédiat du contrôle des frontières (Schengen et non Schengen) : 2 893 km de frontières terrestres, 430 km de frontières maritimes. La non-intégration tend à accroître l'écart de développement de part et d'autre de la frontière, suscitant des frustrations et incitant des populations au départ. Sur le plan politique, la perspective d'intégration a un effet vertueux, obligeant à mener des réformes structurelles pour renforcer l'état de droit, les droits de l'homme et mener une lutte contre la corruption. On constate que les pays bloqués sur le chemin de l'intégration connaissent un regain de tensions entre communautés et une plus grande instabilité. Toutefois, il serait hasardeux de déterminer quel phénomène est la cause de l'autre... On note toutefois des progrès en matière de coopération régionale : Serbie, Albanie et Macédoine du Nord se sont mises d’accord en juillet 2021 sur le projet « Open Balkan » qui doit faciliter d’ici à 2023 les passages des biens et des personnes au passage de leurs frontières. Les trois dirigeants invitent les autres pays des Balkans occidentaux à rejoindre leur zone de libre-échange. Mais pour l’instant, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et le Kosovo ont refusé.

Les enjeux économiques sont importants. Les Balkans occidentaux sont une région de transit, ses axes routiers sont empruntés quotidiennement par des camions de marchandises entre l'Europe de l'ouest, la Grèce et la Turquie. Ces flux sont en hausse, occasionnant un engorgement des points de passages frontaliers, en particulier sur ce qui a été défini dans les années 1990 comme le corridor paneuropéen n° 10. La Chine finance en outre la réalisation d'un corridor pour exporter ses marchandises vers l'Europe, entre Thessalonique et Budapest : construction de ponts, de tronçons autoroutiers et la future ligne à grande vitesse Budapest-Belgrade. L'intégration dynamiserait les ports grecs du Pirée et surtout de Thessalonique, qui profiterait d'un vaste arrière-pays et deviendrait la porte d'entrée maritime d'une région.

Enfin, la non-intégration livrerait la région à l'influence combinée de la Russie, de la Turquie et des États du Moyen-Orient, ce qui aurait inévitablement des conséquences sur la sécurité du voisinage immédiat de l'UE. Dans tous les cas, l'intégration des Balkans occidentaux, reconnus depuis 2003 comme « ayant vocation » à rejoindre l'UE se fera de façon graduelle au gré de l'avancement de chaque État, dès lors qu'il fonctionnera comme un État. Divisée quant à l'attitude à adopter vis-à-vis des États des Balkans occidentaux, l'UE perdrait sa crédibilité et son pouvoir d'attraction dans une région que ses habitants préfèrent quitter. Selon Pierre Mirel, ancien directeur général de la Commission européenne, un jeu de dupes se serait installé : « l'UE fait semblant de vouloir nous accepter, nous faisons semblant de nous réformer ».

Les Balkans occidentaux : frontières et points de passage

Pascal Orcier, carte : intégration des Balkans occidentaux

 

Les contentieux bilatéraux sont toujours nombreux dans les Balkans même si on constate un apaisement et des avancées notables dans la normalisation des relations. La résolution de ces contentieux est une condition d'adhésion à l'UE... Mais elle peut être aussi un facteur de blocage des négociations si un État membre pose pour condition la résolution d'un des contentieux pour ouvrir un nouveau chapitre. La Croatie l'a déjà fait avec la Serbie en 2016-17 et pourrait faire de même avec le Monténégro.

Pascal Orcier — carte contentieux dans les Balkans  

2.2 Candidats actuels en négociation

Le Monténégro

Le Monténégro a ouvert, le 1er juillet 2020, son 33e et dernier chapitre de négociation. Trois chapitres ont déjà été refermés. Indépendant de la Serbie depuis 2006, ce petit pays de 700 000 habitants a déposé sa candidature en décembre 2008. Les négociations ont été officiellement ouvertes le 29 juin 2012. D'importantes réformes ont été menées pour rendre la législation nationale compatible aux règles communautaires, notamment dans la lutte contre la corruption. Le pays est accusé d'être une plaque tournante des trafics de drogue et de cigarettes, aux mains de différentes mafias. Il a aligné sa politique étrangère sur celle de l'UE et appliqué des sanctions à l'égard de la Russie, alors même que ce pays est un important investisseur dans son économie. Face aux craintes d’un envol de la dette du pays, qui doit rembourser un prêt contracté auprès de la Chine pour la construction d’une autoroute, il a obtenu de Bruxelles des garanties financières. Le Monténégro ne rencontre pas de difficultés majeures dans sa procédure d'adhésion, n’ayant pas de points d’achoppement ni de différends avec un État de l’UE. Il envisage une adhésion pleine et entière à l'UE en 2025.

Dernier né des États européens issus de la dislocation de la Yougoslavie, le Monténégro est une ancienne principauté montagneuse parvenue à s'émanciper de l'empire ottoman, en marge des empires autrichien et vénitien. S'étant agrandi au cours de plusieurs guerres au XIXe siècle et au début du XXe siècle et érigé en royaume, il a finalement été incorporé à la Yougoslavie en 1919, devenant ainsi le débouché maritime de la Serbie. La distinction entre Serbes et Monténégrins a longtemps été niée ou minimisée, face aux autres groupes ethniques présents sur le territoire, principalement dans les districts frontaliers de l'Albanie et de la Serbie. L'imbrication des groupes humains et leur fluctuation au gré des conflits explique la difficulté à tracer les frontières du pays et de définir une nation monténégrine. Le nord du pays correspond à l'ancien sandjak, territoire resté ottoman à l'issue du Congrès de Berlin en 1878 vers lequel avaient reflué les populations musulmanes de la région. Aujourd'hui les intérêts et stratégies politiques de ces groupes se traduisent par des comportements électoraux différenciés, adhérant ou s'opposant aux projets gouvernementaux.

Monténégro : formation territoriale, appartenance nationale majoritaire, référendum sur l'indépendance
Carte Monténégro formation territoriale Carte Monténégro Carte Monténégro référendum indépendance 2006

Dans sa volonté de rompre avec une Serbie perçue comme potentiellement déstabilisatrice et qui accepte mal l’existence d’une identité nationale monténégrine distincte de la serbe, le président Djukanovic a fait passer fin 2019 une loi controversée sur la religion. Il cherche à renforcer et faire reconnaître l’Église orthodoxe monténégrine, non reconnue par la communauté orthodoxe mondiale, au détriment de celle de Serbie, qui contrôle une grande partie des lieux de culte du pays. Ses représentants sont jugés par le pouvoir comme étant proserbes et prorusses. Une partie de la population serbe du pays continue à réclamer son rattachement à la Serbie voisine et crie à la confiscation de ses églises et à la discrimination. Face à ce qui est perçu comme une ingérence étrangère, l’enjeu pour le pays porte autant sur l’affirmation de la souveraineté nationale que sur des considérations politiques, instrumentalisant le rapport de la société monténégrine à la religion. Avant 1919, le royaume du Monténégro était propriétaire des édifices religieux.

La Serbie

Les négociations d’adhésion se poursuivent avec la Serbie depuis l'ouverture des deux premiers chapitres le 15 décembre 2015. Un nouveau « cluster » de négociation, soit 4 nouveaux chapitres, ont été ouverts en décembre 2021, ce qui porte leur nombre à 22. Deux chapitres ont été refermés (sur 34). Il y a donc une avancée régulière pour l'instant. La Serbie a déposé sa candidature le 22 décembre 2009 et a été reconnue candidate en mars 2012. Outre les 33 chapitres habituellement compris dans le paquet des négociations, un chapitre supplémentaire concerne la normalisation des relations avec le Kosovo. Belgrade refuse toujours de reconnaître l’indépendance de son ancienne province. Avec ses 7,5 millions d’habitants, la Serbie est le « poids lourd » démographique et économique des Balkans occidentaux, région ayant vocation à adhérer à terme à l’UE. L’adhésion du pays est longtemps restée suspendue à l’arrestation des derniers criminels de guerre recherchés par le Tribunal pénal international (TPI) de La Haye. Surtout, un accord intervenu entre la Serbie et le Kosovo le 19 avril 2013, premier pas vers une normalisation souhaitée des relations entre les deux États, a été interprété comme un signe positif pour la Commission. Toutefois, les négociations avec la Serbie sont susceptibles de faire l’objet d’un véto de la Croatie voisine, qui réclame le jugement de plusieurs responsables présumés de massacres et de crimes de guerre commis lors des guerres d’ex-Yougoslavie. L'UE a retiré en octobre 2019 la Serbie de sa « liste grise » des paradis fiscaux, signe d'une amélioration constatée en matière de contrôle financier. À la surprise des autorités bruxelloises, la Serbie a signé un accord de libre-échange avec l'Union eurasiatique fin août 2019. Cette décision concrétise les liens du pays avec la Russie, mais aussi se veut une réplique à la décision du gouvernement du Kosovo d'augmenter de 100 % les taxes sur les importations de Serbie en 2018. Selon Belgrade, cette quasi-adhésion se veut provisoire, avant celle à l’UE qui la rendrait caduque.

2.3. Des candidats reconnus, en attente

carte de l'Albanie, minorités Carte de la Macédoine du Nord

Grâce à un accord obtenu le 16 juillet 2022 avec la Bulgarie, les négociations d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord ont pu être officiellement lancées lors d’une conférence intergouvernementale. Cela faisait deux ans que ces deux pays avaient obtenu le feu vert du Parlement européen, mais les négociations ont été plusieurs fois retardées. Celles-ci auraient dû commencer en octobre 2019, mais la France, le Danemark et les Pays-Bas s’y étaient alors opposés. Cette décision avait suscité incompréhension et déception dans les deux pays concernés. Le Premier ministre macédonien Zoran Zaev avait alors remis sa démission, en janvier 2020. Il est intéressant de noter que la présidence croate du Conseil européen a effectué une intense activité en faveur de l’ouverture, et que même les États voisins actuellement candidats (Serbie et Monténégro) avaient manifesté leur soutien aux efforts diplomatiques de Zagreb, et ce en dépit de différends dans leurs relations bilatérales. D’une certaine manière, l’objectif d’adhésion contribue dans la région à créer des solidarités d’intérêts. En juin 2022, les deux pays ont fait valoir leur mécontentement envers les instances communautaires face à l’absence d’avancée des négociations.

Soutien à l'ouverture des négociations d'adhésion de l'Albanie et de la Macédoine du Nord
Carte soutien Albanie Macédoine du Nord  

L’Albanie avait fait acte de candidature en avril 2009. C’est le début d’un processus qui s’annonce long. Le pays reste, selon Transparency International, le plus corrompu d’Europe et un des plus pauvres du continent. Il demeure une terre d'émigration, après avoir été durant la seconde moitié du XXe siècle un État fermé, replié sur lui-même dans le cadre d'un régime communiste qui a maintenu le pays dans l'isolement et accentué son retard de développement.

La Macédoine du Nord, après le déblocage en 2018 de son différend avec la Grèce au sujet de son nom officiel, s’était heurtée à un véto déposé cette fois par la Bulgarie, qui contestait le statut de la langue et de l’identité macédonienne. Ce véto a été levé en juin 2022 mais a entraîné la démission du gouvernement bulgare. La Macédoine du Nord avait déposé sa candidature en 2004, qui avait été reconnue en 2005, sans effet immédiat. 450 000 Macédoniens sur 2 millions vivent à l'étranger, principalement en Bulgarie et en Grèce. En vertu d’une loi bulgare sur la nationalité, de nombreux Macédoniens disposent en outre d'un passeport bulgare qui fait d'eux des citoyens européens de fait. Ils seraient 50 000.

Dans ces quatre États candidats (Albanie, Macédoine du Nord, Monténégro et Serbie), la perspective d'intégration européenne varie au sein des opinions publiques : très favorable généralement au départ, elle connaît une tendance à l'érosion à mesure que le processus se bloque ou avance. La lenteur, la complexité, parfois des blocages dans les négociations, les nouvelles normes et contraintes immédiates induites par l'adhésion alors que les bénéfices annoncés sont reportés au-delà de la perspective d'adhésion peuvent expliquer le désenchantement dans les États les plus avancés vers l’adhésion. Une lassitude voire une hostilité s'installe.

Opinion des candidats à l'adhésion à propos de l'adhésion
  Part d'opinion favorable à l'adhésion à l'UE Part d'opinion défavorable
Albanie 93 % 1 %
Macédoine du Nord 58 % 13 %
Monténégro 45 % 19 %
Serbie 42 % 22 %

Source : (Eurobaromètre nov. 2018)

2.4. Des candidats potentiels

La Bosnie-Herzégovine

La Bosnie-Herzégovine a officiellement déposé sa candidature à l'Union européenne le 15 février 2016. Celle-ci s'inscrit dans la logique de la poursuite de l'intégration des Balkans occidentaux et de l'ex-Yougoslavie. La candidature a été acceptée par le conseil européen le 22 septembre 2016, et la Commission doit décider si elle reconnait le pays comme candidat. Le pays avait été reconnu dès 2003 comme « candidat potentiel ». La Bosnie-Herzégovine, qui présente un retard de développement, constitue une poche de pauvreté et est une terre d'émigration depuis une quinzaine d'années. La Commission européenne a activé, en 2015, l'Accord de Stabilisation et d'Association (ASA) signé en 2008, qui constitue la première étape d'un rapprochement avec le pays, et qui a permis de lui débloquer des fonds. Dans son rapport de mai 2019, la Commission estimait que la Bosnie-Herzégovine ne remplissait pas encore les critères politiques. L'accord de stabilisation et d'association (ASA) n'est pas encore pleinement appliqué par le pays, dont le rapport estime en revanche qu'il a progressé en matière de stabilité macroéconomique. Une série de mesures touchant différents domaines sont proposées par la Commission pour que le pays se rapproche des critères rendant le processus d'adhésion envisageable.

La Bosnie-Herzégovine, un État fédéral

Carte Bosnie-Herzégovine

 

La Bosnie-Herzégovine a une structure fédérale issue des accords de Dayton en 1995 : la République serbe de Bosnie (Republika Srbska), la Fédération de Bosnie-et-Herzégovine (Federacija Bosne i Hercegovine) et le district de Brcko. Cette architecture administrative était destinée à assurer un partage du pouvoir fédéral et local entre ses trois grandes communautés religieuses – Bosniaques musulmans (45 % de la population), Serbes orthodoxes (36 %) et Croates catholiques (15 %) – qui s'étaient livrées entre 1992 et 1995 à de violents combats, une épuration ethnique et des exactions. Or elle s'est rapidement révélée lourde, facteur de blocages des institutions et de corruption, entrave à la modernisation et à la démocratisation du pays. L'unité nationale et le sentiment national restent fragiles : les Serbes de Bosnie ont à plusieurs reprises manifesté leur volonté de faire sécession et de rejoindre la Serbie voisine ; les Croates sont tentés de faire de même et demandent à former une entité croate distincte. Nombreux sont les citoyens bosniens qui disposent également d'un passeport serbe ou croate. Certains sont ainsi devenus citoyens de l'Union européenne depuis l'adhésion de la Croatie en 2013. En août 2019, dix mois après les élections générales, un accord de gouvernement a enfin été trouvé sous l'égide du haut représentant de l'UE pour parvenir à la formation d'un nouveau gouvernement.

Le Kosovo

« Le Kosovo rejoindra bientôt l'UE et l'OTAN » a clamé le président kosovar à l'occasion des dix ans de l'indépendance de son pays en février 2018. Ce slogan qui se veut optimiste est cependant irréaliste. Le Kosovo n'a pas encore déposé de candidature, mais selon une déclaration du Premier ministre Albin Kurti le 10 juin 2022, il compte le faire d’ici la fin de l’année ; le pays est certes considéré comme ayant vocation à adhérer à l'Union mais il doit d'abord répondre aux critères et fonctionner réellement comme un État. La KFOR (mission de l'OTAN) y maintient près de 5 000 hommes, appuyés par la MINUK (mission de l'ONU) et une mission civile de l'UE (EULEX) soutenant la mise en place d'institutions démocratiques et de l'État de droit. Vingt ans après la guerre, dix ans après l'indépendance, le pays offre un bilan mitigé : le dernier né des États européens issu de la décomposition de la Yougoslavie est à la peine.

Son indépendance n'est toujours que partiellement reconnue. La dynamique de sa reconnaissance internationale s'essouffle et même reflue, en partie grâce à un travail de sape mené par la Serbie qui a poussé une dizaine d'États à revenir sur leur décision. En mars 2019, ils n'étaient plus que 102 à reconnaître l'indépendance du Kosovo, contre 116 début 2018. Toute perspective de normalisation internationale à court terme se trouve bloquée par l'opposition de la Russie et de la Chine, solidaires de la Serbie. Au sein de l'UE, 5 États sur 28 refusent toujours de le reconnaître (l'Espagne, la Grèce, Chypre, la Roumanie et la Slovaquie). Certes, le Kosovo a été admis en 2014 au Comité International Olympique (CIO) et en 2016 à l'UEFA et comme observateur au sein de l'Organisation Internationale de la Francophonie (OIF). Il n'est cependant pas parvenu à se faire reconnaître ni comme membre de l'UNESCO ni du Conseil de l'Europe, ni d’Interpol, échecs que le pays attribue aux manœuvres d’obstruction de la Serbie.

Sous perfusion financière internationale, et malgré les parrainages européen et américain, l’État qui n'est toujours pas fonctionnel est gangrené par la corruption. Il demeure, avec un PIB par habitant de 3 200 € et un taux de chômage officiel (sous-estimé) de 28 %, une poche de pauvreté et d'émigration. La partie nord du pays, au-delà de la rivière Ibar, peuplée de Serbes, échappe toujours au gouvernement de Pristina. Elle constitue ainsi une « zone grise ». Par ailleurs, plusieurs de ses dirigeants ont été inculpés pour crimes de guerre. Des tensions entre Kosovars et Serbes sont toujours palpables. Plusieurs accords ont été signés avec la Serbie, sous l'égide de l'UE, dans différents domaines touchant à la vie quotidienne des habitants. Un accord a enfin abouti sur la délimitation de la frontière avec le Monténégro voisin en février 2018. Le Kosovo a vu lors de l'élection législative d'octobre 2019 la victoire inattendue de l'opposition et l'éviction de la coalition au pouvoir depuis dix ans, issue de l'Armée de libération du Kosovo (UCK). Reste à savoir si cette alternance va permettre d'améliorer les relations avec la Serbie et de poursuivre la normalisation.

Reconnaissance de l'indépendance du Kosovo

Carte reconnaissance du Kosovo en Europe

 
 
Encadré 3. Partition et échanges de territoires au Kosovo ?

L'idée d'une partition du Kosovo selon la ligne de partage ethnique n'est pas nouvelle et a de nombreux adeptes parmi les Serbes. Pourquoi ne pas échanger le nord du Kosovo peuplé majoritairement de Serbes (35 000) contre la vallée de Presevo peuplée de Kosovars (50 000) dans le sud de la Serbie ? En l'absence de règlement définitif de ce conflit gelé des Balkans, et malgré le rapprochement entre Belgrade et Pristina, ce scénario peut-il mettre fin au statu quo ? Le fait est que le nord du Kosovo, en contiguïté territoriale avec la Serbie, constitue une zone grise depuis plusieurs années, sur laquelle l'autorité du gouvernement de Pristina ne s'exerce pas. On y utilise le dinar serbe et non l'euro. La solution d'un échange de territoires, qui a le soutien de Belgrade, nécessite une modification de la frontière commune, et n'est possible que s'il y a reconnaissance mutuelle.

Pascal Orcier — échange de territoires au Kosovo

Pour le Kosovo, échanger des territoires permettrait une normalisation des relations bilatérales avec Belgrade et ouvrirait donc la voie à une reconnaissance internationale pleine et entière. Cela renforcerait l'unité ethnique de la nation kosovare, mais mettrait aussi fin à l'idée d'un Kosovo multiethnique. Qu'adviendrait-il des minorités serbes vivant dans des enclaves dans le centre et le sud du pays ?

Pour la Serbie, où les courants nationalistes et l'idée de « grande Serbie » demeurent vivaces, l'idée de récupérer une partie du Kosovo constituerait une double victoire : en accueillant des « frères serbes » d'une part, en conservant symboliquement une partie du Kosovo, « berceau » prétendu de la nation serbe d'autre part. Il y a un risque cependant que la région rattachée de Mitrovica ne soit perçue que comme un lot de consolation, voire un jeu de dupes pour une partie de l'opinion.

L'échange de territoire a été pratiqué jusqu'au début du XXe siècle avant que l'idée des changements de frontières en fonction des peuples ait montré ses limites après la Première Guerre mondiale. Le principe d'intangibilité des frontières soutenu par l'ONU a connu des entorses.

 

Le nouveau gouvernement de Pristina a fait un geste en direction de Belgrade en supprimant le 15 mars 2021 les taxes de 100 % qui avaient été imposées aux importations serbes. Cette décision va dans le sens des recommandations européennes et américaines pour favoriser une reprise du dialogue bilatéral en vue d’une normalisation des relations.

L’aboutissement des négociations d’adhésion en cours et l’intégration des derniers États des Balkans dessinerait à terme une Union européenne à 33 membres à l'horizon 2030-2035.

 

3. Le cas de la Turquie

La Turquie, candidate depuis 1987, a été reconnue comme telle en 1999 et a vu ses négociations d'adhésion commencer seulement en 2005.

3.1. Des négociations qui patinent

Va-t-on vers un retrait pur et simple de la candidature de la Turquie ? Plusieurs instances et dirigeants européens ont depuis plusieurs années manifesté leur rejet ou leur réticence à l’égard de ce pays. Angela Merkel, chancelière allemande avait déclaré en 2017 que la Turquie n'avait jamais été aussi loin d'une adhésion, suite aux propos tenus par son président Recep Tayyip Erdogan, traitant plusieurs gouvernements européens de fascistes et de nazis. Le président français Emmanuel Macron a déclaré le 5 janvier 2018 a l'occasion de la visite en France du président turc Erdogan : « il est clair que les évolutions récentes et les choix de la Turquie ne permettent aucune avancée du processus engagé », qu’il fallait « en finir avec l'hypocrisie qui consiste à penser qu'une progression naturelle vers l'ouverture de nouveaux chapitres de négociation est possible » et demandait aussi à « repenser cette relation non pas dans le cadre du processus d'intégration mais d'une coopération, d'un partenariat » tout en veillant à « préserver l'ancrage de la Turquie et du peuple turc en Europe ». Erdogan a rejeté cette offre alternative à l'adhésion : « cela fait maintenant 54 ans que la Turquie attend dans l'antichambre de l'Union européenne. Aucun autre pays n'a été traité de la sorte. »

D'autres responsables européens ont également manifesté leur scepticisme : Jean-Claude Junker, président de la Commission a déclaré en août 2017 : « La Turquie s'éloigne à pas de géants de l'Europe ». Les députés européens ont demandé en novembre 2016 lors d‘un vote le gel des négociations, puis dans un rapport voté le 19 mai 2021 par 480 voix, contre 64 et 150 abstentions, la « suspension formelle » des négociations d’adhésion de la Turquie à l’Union si la tendance négative actuelle en matière d'État de droit ne s’inverse pas dans le pays. Les députés se sont déclarés préoccupés par la « l’hypercentralisation du pouvoir » du président turc, et par sa politique étrangère conflictuelle qui « s'oppose aux priorités de l'Union ».

Le fait est que la candidature turque cristallise les oppositions.

 
Les arguments pour et contre l'entrée de la Turquie dans l'Union européenne
Nature des arguments POUR CONTRE
Historique - La Turquie a été alliée de longue date des pays européens (France au XVIe s., Allemagne XXe s.) et a joué un rôle important dans l'histoire du continent, en particulier pendant la brillante période ottomane du XVe au XXe siècle. - La Turquie s'est contruite en partie en opposition aux puissances européennes. Certains États gardent une mémoire douloureuse de la domination ottomane, en particulier la Grèce.
Géographique - La Turquie possède des territoires dans les limites conventionnelles du continent européen. - Seule une petite partie du territoire turc est située en Europe (la région d'Istanbul, Thrace orientale).
Politique - La Turquie est alliée à l'Europe dans le cadre de l'OTAN et participe à de nombreuses missions aux côtés des Européens.
- L'adhésion aurait un effet vertueux sur le pays, renforçant les institutions et la démocratie ; elle diffuserait les valeurs européennes et renforcerait la société civile.
- L'opinion publique est lassée de l'élargissement indéfini de l'UE et est majoritairement hostile à une adhésion turque.
- La démocratie, la liberté de la presse et les droits des minorités ne sont pas respectés.
- Les négociations d'adhésion patinent en raison de blocages persistants.
- La Turquie occupe le nord de Chypre et ne reconnaît pas le gouvernement de Nicosie, membre de l'UE.
Économique - La Turquie a une économie dynamique avec des taux de croissance annuels élevés (> 5%) depuis plus de quinze ans, c'est une opportunité pour les entreprises européennes.
- La Turquie est en union douanière avec l'UE.
- Elle renforcerait le poids de l'UE sur la scène mondiale.
- Du fait de l'écart de développement et de salaires, de nombreux Turcs émigreraient vers les pays d'Europe de l'Ouest où ils sont déjà plus de 3 millions.
Financière - Pays émergent, la Turquie serait un grand contributeur au budget européen. - En raison de sa taille et de son retard de développement, la Turquie absorberait une très grande partie des fonds structurels européens au détriment des autres États et régions.
Culturelle - La Turquie est un État laïc inspiré de la République française.
- Intégrer un État majoritairement musulman serait une preuve d'ouverture de l'UE, à l'encontre de la théorie du choc des civilisations.
- D'importantes différences culturelles existent, surtout vues d'Europe de l'Ouest
- L'islam traverse une crise et ses franges connaissent un mouvement de radicalisation qui est source de tensions et d'inquiétudes.
Démographique

- La main d’œuvre turque compenserait le déclin démographique de l'Europe.

- La Turquie deviendrait l’État le plus peuplé de l'UE et aurait à ce titre le plus grand nombre de députés au Parlement européen, rompant l'équilibre actuel des « grands » États membres.
Stratégique - L'adhésion de la Turquie sécuriserait une partie de l'approvisionnement énergétique de l'UE grâce aux conduites qui la traversent et l'UE se rapproche des gisements d'hydrocarbures du Golfe et de la Caspienne.
- L'UE aurait un pied dans le Caucase et le Moyen-Orient et pourrait y jouer un plus grand rôle.
- L'UE aurait des frontières avec l'Iran, l'Irak, le Kurdistan irakien autonome et la Syrie, foyers de conflit et zone d'émigration vers l'UE.
- La Turquie a ses intérêts propres, elle a renforcé ses liens avec la Russie et a fait preuve de complaisance à l'égard de certaines mouvances islamistes et djihadistes.
- l'UE, engagée dans la transition écologique, se détourne progressivement des énergies fossiles et souhaite privilégier les énergies renouvelables.
Morale - Promesse a été faite à la Turquie dans les années 1960 de rejoindre le marché commun. - La Turquie ne reconnaît pas le génocide arménien.

 

 

Les relations de ce pays avec l'Union européenne n'ont cessé de se dégrader depuis plusieurs années. D'un côté, la Turquie est le candidat qui suscite le plus de réticences voire d'opposition au sein des opinions publiques et des responsables politiques européens. D'un autre, la non-application par la Turquie de conditions préalables demandées pour la poursuite des négociations d'adhésion (notamment au sujet de Chypre) et la dérive autoritaire du régime d’Erdogan expliquent que les négociations piétinent, en dépit de l'ouverture symbolique d'un nouveau chapitre de négociation en décembre 2015. Si 16 chapitres ont déjà été ouverts, 14 demeurent gelés, et un seul a été temporairement clos. Il faut l'unanimité des États membres pour ouvrir, clore ou dégeler un chapitre, or plusieurs ont mis leur veto.

3.2. Un État en délicatesse avec ses voisins

La Turquie, qui avait dans les années 2000 défini une politique étrangère dite « zéro problème avec les voisins » se retrouve aujourd'hui en froid voire en contentieux avec la plupart de ses voisins immédiats. L'accord signé avec l'UE au sujet des migrants n'a pas résolu le problème posé par la présence de ceux-ci dans les Balkans et les hot spots de la mer Egée. La Turquie menace de laisser passer les migrants souhaitant rejoindre l'UE, ce qui est considéré comme un chantage inacceptable par les responsables européens. La Turquie s'est en revanche rapprochée la Russie de Vladimir Poutine, dont elle semble s'inspirer au plan politique. Une série de déclarations du président Erdogan sur les « frontières du cœur » de la Turquie, faisant référence au passé ottoman et au territoires qui en faisaient partie, ont soulevé une cascade de protestations de la part de la Grèce et de la Bulgarie, qui y voient une remise en cause de leurs frontières. L’intervention militaire turque dans le nord de la Syrie depuis le 9 octobre 2019, officiellement pour sécuriser sa frontière et désarmer les milices kurdes, lui a permis de placer sous son contrôle une bande d’une trentaine de kilomètres au sud de sa frontière. 

>>> Lire aussi : Matthieu Gosse, « Paysage d’urbicide, la destruction de la vieille ville de Diyarbakir (Sud-Est de la Turquie) », image à la une de Géoconfluences, janvier 2018.

 En décembre, l’annonce par M. Erdogan de la signature d’un accord avec le gouvernement libyen, rendant possible un déploiement militaire turc sur place, inquiète les Européens. De surcroît, l’accord de délimitation réciproque de la limite commune du plateau continental en Méditerranée signé fin novembre 2019 mécontente fortement la Grèce et Chypre qui s’estiment lésées et mises devant un fait accompli. La décision de la Turquie de laisser passer les migrants actuellement sur son territoire vers les frontières de l’UE a provoqué en mars 2020 une hausse des tentatives de franchissement aussi bien par voie terrestre que maritime. Des renforts de gardes-frontières ont dû être déployés à la demande la Grèce. La décision turque constitue du point de vue des Européens une violation de l’accord passé en 2016. La Turquie a en outre annoncé son intention d’établir une base navale dans le nord de Chypre.

Écarts de richesse en Turquie

inégalités de revenus en Turquie carte Pascal Orcier

 

Conséquence ou cause du durcissement du régime, la situation intérieure s'est dégradée, tant sur le plan de l'économie (de 8,8 % en 2011, le taux de croissance est tombé à 3,9 % en 2016 ; la livre turque s'est fortement dépréciée par rapport à l'euro en un an, passant de 0,25 à 0,17 € pour 1 livre) qu'au niveau sécuritaire. Le pays accueille plus de deux millions de réfugiés syriens sur son sol, dans plusieurs camps situés près de la frontière, principalement dans la province de Hatay. Une tentative de putsch a été désamorcée in extremis le 14 juillet 2016, entraînant d'importantes purges au sein de l'armée et de l'administration (arrestations, licenciements de masse). Les condamnations prononcées au mépris des droits de l'homme ont valu à la Turquie des mises en garde du Parlement européen et du Conseil de l'Europe pour non-respect de la Convention des droits de l'homme. Du fait de nouvelles répressions de l'armée turque dans les régions kurdes du sud-est, les deux principaux mouvements kurdes, le PKK et le TAK, ont rompu la trêve au cours de l'été 2015 et repris les hostilités. Plusieurs attentats ont eu lieu, dont le 10 décembre 2016 à Istanbul (44 morts) et le 20 décembre à Kayseri, après plusieurs attentats en début d'année à Ankara, revendiqués par les rebelles kurdes. D'autres attentats ont frappé Istanbul le 1er janvier 2017 et Izmir le 5 janvier, revendiqués cette-fois-ci par les islamistes de Daech.

 

4. Des candidats déclarés à l’Est en 2022 

Suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie, trois États d’Europe orientale et anciennes républiques soviétiques ont officiellement déposé leur candidature à l’Union européenne le 7 mars 2022. En un temps record, dans un contexte exceptionnel de la guerre menée par la Russie, le conseil de l’UE a transmis la demande à la Commission. Des questionnaires préliminaires ont été adressés par la Commission aux États concernés. L’Ukraine a répondu sur la partie politique le 18 avril 2022 et sur la partie acquis le 9 mai ; la Moldavie respectivement le 22 avril et le 12 mai ; et la Géorgie les 2 et 10 mai. Le questionnaire sur l’acquis comporte près de 3 000 questions. Les 27 membres de l’Union ont décidé en juin 2022 d’accorder le statut de candidat à l’Ukraine et la Moldavie, préalable au lancement de longues et complexes négociations. La Géorgie, en revanche, a vu la décision la concernant reportée, dans l’attente de nouvelles réformes. Cette décision d’une rapidité exceptionnelle a suscité des protestations dans les États des Balkans actuellement candidats, qui lors de ce sommet n’ont pas obtenu de nouvelles avancées dans les négociations.

Membres depuis 2009 du Partenariat oriental de l’Union européenne, ces trois États avaient engagé depuis une quinzaine d’années, en parallèle à leur démocratisation, un rapprochement stratégique et économique avec l’ouest, sous la forme d’accords d’association. Avant le déclenchement la guerre, du fait de leur éloignement du cœur politique de l’Union, celle-ci ne leur avait pas offert de perspective d’adhésion, contrairement aux États des Balkans. Le Parlement européen avait rejeté dans les années 2000 et 2010 l'idée d'une adhésion des ex-républiques soviétiques à l'Union européenne, préférant l’idée d’une association. Afin de reprendre l’initiative face aux pressions répétées exercées par Moscou, le Parlement européen avait appelé en avril 2020 à la création d'un nouvel espace économique commun entre l'UE et les pays du partenariat oriental. Celui-ci pourrait concerner l’Union européenne de l’énergie, des transports et du marché numérique unique par étapes. Plusieurs États participent déjà, comme la Turquie et les pays des Balkans, au programme d’échange scolaire et universitaire Erasmus.

Sur place, les gouvernements en place ont été élus sur des programmes de rapprochement stratégique avec l'UE. Ils ont décidé d'aligner leur politique étrangère à l'égard de la Russie sur celle de l'Union européenne, appliquant des sanctions suite à l'annexion de la Crimée en 2014. Ils peuvent aussi compter sur le soutien de leurs voisins immédiats au sein de l'UE : Pologne, Lituanie, Lettonie, Roumanie seraient favorables à l'intégration de leurs voisins orientaux.

Malgré des différences importantes en termes de démographie et d’économie, les trois États ont en commun des relations extrêmement tendues avec la Russie et l’existence d’entités séparatistes sur leur territoire.

4.1. L'Ukraine

Carte de l'Ukraine, situation en 2022  

« Pour la Pologne, l’Ukraine a toute sa place dans l’Union européenne » (Andrzej Duda, Président de la république de Pologne, 22 août 2021)

Depuis 2004 et la « révolution Orange », qui a vu la défaite du candidat prorusse, l’Ukraine a subi des pressions répétées et accrues de la part de la Russie, notamment à travers les « guerres du gaz » entre 2006 et 2009. Alors qu’elle prévoyait de signer un accord d’association et de libre-échange avec l’Union européenne, elle y a renoncé en novembre 2013, ce qui a marqué le point de départ d’un vaste mouvement de contestation, appelé « Euromaïdan » qui a entraîné d’une part la chute du président Viktor Ianoukovitch, et d’autre part la sécession de la Crimée. Celle-ci, qui bénéficiait d’un statut d’autonomie, a été rattachée à la Russie à l’issue d’un référendum contesté, considéré comme illégal par Kiev et par la communauté internationale. Le soutien manifeste, bien que démenti officiellement, apporté par la Russie aux séparatistes et le fait accompli, ont tendu les relations entre Ukraine et Russie, ainsi qu’entre l’Occident et la Russie. Les troubles se sont ensuite étendus à Odessa, ville russophone du sud de l’Ukraine, mais surtout à l’Est russophone et industriel de l’Ukraine, le Donbass, où les oblasts de Lougansk et Donetsk ont proclamé leur indépendance en mai 2014, à l’issue de référendums déclarés illégaux par Kiev. Après plusieurs échecs, les accords de Minsk 2 ont institué un cessez-le-feu fragile entre l’armée ukrainienne d’une part, et les séparatistes des Républiques populaires de Lougansk (LNR) et de Donetsk (DNR).

>>> Sur la guerre en Ukraine, lire aussi : Pascal Orcier, « Guerre en Ukraine : quelques clés sur un conflit en cours », Géoconfluences, mai 2022.

4.2. La Moldavie

 

La Moldavie reste une construction nationale fragile, tiraillée entre roumanophones qui regardent vers l’ouest et souhaiteraient rejoindre l’UE, et russophones qui préféreraient renforcer les liens avec Moscou. La région orientale de Transnistrie, qui a fait sécession au début des années 1990 et échappe au pouvoir de Chisinau, et la région autonome de Gagaouzie y sont particulièrement favorables. La région autonome de Gagaouzie a tenu au printemps un référendum demandant un rattachement à la Russie, si la Moldavie venait à se réunir à la Roumanie... En vertu de la loi roumaine sur la nationalité, de nombreux Moldaves qui en ont fait la demande ont obtenu également la nationalité roumaine, qui fait d’eux des citoyens européens.

Le pays continue à connaître une instabilité politique ; ainsi en janvier 2018 son président prorusse Igor Dodon, élu en 2016, a été suspendu de ses fonctions par la Cour constitutionnelle en raison de son opposition à la majorité parlementaire proeuropéenne et de son obstruction à la nomination de plusieurs ministres. Il accuse ceux-ci d'être impliqués dans le « vol du siècle », la disparition de plus d'un milliard de dollars des banques du pays. Le président a sollicité unilatéralement le statut d'observateur pour son pays auprès de l'Union économique eurasiatique. De son côté l'Union européenne a suspendu le versement d'une aide de 100 millions d'euros au pays en raison des lenteurs de la réforme de son système judiciaire, dans un contexte d'importante corruption.

En juin 2018, l'ONU a adopté une résolution demandant le départ des troupes russes stationnées en Moldavie depuis 1992, au nom du respect de l'intégrité territoriale du pays. Ce vote n'a pas valeur contraignante et il y a peu de chances pour que la « Force de paix » russe quitte ses positions. La Transnistrie a connu de mystérieuses explosions en avril 2022, qui ont entraîné un renforcement de la militarisation de sa frontière de facto avec la Moldavie. La présence de forces russes sur place et de stocks de munitions fait craindre l’apparition d’un nouveau front, en cas d’opération militaire sur la ville ukrainienne d’Odessa.

4.3. La Géorgie

Géorgie carte actuelle 2022  

Riveraine de la Mer Noire et bordée au nord par la chaîne du Caucase, la Géorgie fait office d’État tampon entre la Turquie au sud et la Russie au nord, tout en servant de débouché à l’axe transcaucasien reliant la Caspienne à la mer Noire. Le pays a connu en 2003 un important mouvement de contestation, consécutif à des élections entachées de fraudes, connu sous le nom de révolution des roses, qui a vu l’arrivée au pouvoir d’un dirigeant proeuropéen, Mikheïl Saakaachvili. Cependant le mouvement de démocratisation engagé n’a pas assuré la stabilité escomptée, et la guerre de 2008, tentative de remettre la main sur la république séparatiste d’Ossétie du Sud, s’est soldée par un fiasco militaire et un désaveu politique. Le pays a néanmoins élu à sa tête en 2018 Salomé Zourabichvili, ambassadrice de France en Géorgie au moment de la révolution des roses, puis ministre des Affaires étrangères de la Géorgie (2004-2005). Cependant, elle a conscience du chemin à parcourir en vue d’une intégration à l’Union européenne « C'est à nous de montrer notre détermination infaillible pour cette intégration en créant les conditions nécessaires. L'Europe viendra à la Géorgie, j'en suis convaincue. C'est le sens de mon élection. J'ai été élue parce que je suis européenne. » a-t-elle déclaré au moment de son élection.

L'Union européenne peut-elle dire non à ces pays dès lors qu'ils répondront aux critères de Copenhague ? La situation de retard économique général de la région n'est pas en soi un critère. Par rapport à la moyenne de l’UE (100) pour l’année 2020, le PIB par habitant de la Géorgie est à 24 %, la Moldavie à 15 %, l’Ukraine à 11 %.

 
Encadré 4. Le cas de Chypre Nord : faut-il ou non inclure sur une carte le nord de Chypre comme faisant partie de l’UE ?

L’île de Chypre est divisée depuis 1974 en deux parties séparées par un mur et une zone tampon dans laquelle patrouille l’UNFICYP, mission de maintien de la paix des Nations-Unies. Le sud est dirigé par la République de Chypre, internationalement reconnue, de peuplement et de langue majoritairement grec. Au nord a été proclamée la République turque de Chypre du Nord (RTCN), entité reconnue par la seule Turquie, qui contrôle militairement le territoire et y a implanté des populations anatoliennes. Au sud circule l’euro depuis 2008, tandis que la livre turque est utilisée au nord. De facto, le nord de Chypre échappe politiquement à l’État chypriote, membre de l’Union européenne depuis 2004. Les projets de réunification de l’île ont jusqu’à présent échoué. L’écart s’est creusé en matière de niveau de vie et de développement entre le sud (plus riche, bénéficiant des fonds européens) et le nord, que la situation politique incertaine rend peu attractif pour les investisseurs internationaux (exceptés les Turcs). La ligne de démarcation a été fermée à toute circulation de 1974 à 2002. En 2003 a ouvert le premier point de passage, uniquement pour les piétons et cyclistes, suivi de quatre autres, cette fois accessibles aussi aux voitures, en 2005. En novembre 2018 ont ouvert un 8e et un 9e point de passage. De jure, en l’absence de reconnaissance internationale du fait accompli de l’occupation turque, le nord fait partie de l’Union européenne même si les lois et règles communautaires ne s’y appliquent pas. Colorier l’intégralité de l’île de Chypre de la couleur de l’UE revient donc à reconnaître la souveraineté du seul État chypriote sur l’ensemble de l’île et nier le fait accompli turc. En revanche, choisir de ne colorier que le sud c’est reconnaître une réalité de terrain, une situation de fait, de même que d’indiquer en pointillés le tracé de la ligne de séparation, qui n’a pas valeur de frontière du point de vue légal, mais constitue une réalité physique et politique.

Carte Chypre démarcation Turquie bases britanniques


 

5. Candidats en sommeil à l'Ouest

Adhérer à l'Union européenne n'est en aucun cas une obligation pour les États du continent, plusieurs d'entre eux ont choisi de rester pour l'instant en dehors.

L'Islande a retiré officiellement sa candidature le 12 mars 2015. Celle-ci était gelée depuis l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle coalition fin avril 2013, qui avait décidé de suspendre les négociations d’adhésion. Le pays, qui avait déposé sa candidature en 2009 avançait jusqu'alors rapidement dans les négociations d'adhésion. Étant un ancien pays du bloc de l'ouest à l'identité européenne incontestée, l'Islande ne soulevait pas de problème dans des opinions européennes lassées par l'élargissement. Peuplée de 300 000 habitants, elle bénéficiait du soutien des États nordico-baltiques. Elle avait ouvert rapidement 27 chapitres sur 35 et en avait déjà refermé 11. La reprise économique dont bénéficie le pays, qui avait été frappé de plein fouet par une crise financière sans précédent en 2008, semble avoir affaibli l'attrait d'une éventuelle adhésion. D'autant que les chapitres clés comme l'agriculture et la pêche, sources prévisibles de difficultés avec Bruxelles et synonymes de contraintes, n'avaient pas encore été ouverts. Le camp eurosceptique s'est renforcé dans l'opinion publique islandaise, en lien avec les crises et plans de sauvetage mis en place dans plusieurs pays de la zone euro. Le premier ministre islandais a estimé que l’intérêt de l’Islande était de rester en dehors de l’UE, avec laquelle elle réalise néanmoins 60 % de ses échanges économiques (contre 11 % pour l’AELE).

carte des résultats du référendum en Suisse 1992 carte des résultats du référendum en Norvège 1994 adhésion CEE

Elle rejoint ainsi la Suisse et la Norvège, autrefois candidates, et qui n'envisagent plus pour l'instant une adhésion après les refus de leur population par référendum en 1992 et 1994 respectivement. Ces deux États, dont les revenus sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE ont signé des accords bilatéraux avec l'UE et participent de fait à certains dispositifs, mais pas à l'union douanière. Il existe des clivages forts au sein de la population sur la question de l'adhésion : en Suisse, les cantons urbains et frontaliers, y sont plutôt favorables, voire très favorables, tandis que les cantons ruraux à l'intérieur du pays, plus conservateurs, y sont hostiles ; en Norvège, c'est le sud du pays et la région d'Oslo la capitale, les plus proches spatialement du cœur du continent qui y sont favorables. Plus on va vers le nord et moins les électeurs y sont favorables. Les activités pétrolières et piscicoles y génèrent des revenus confortables, rendant l'adhésion à l'UE moins attractive, voire incompatible avec des intérêts économiques locaux.

Tant que la Norvège y trouve son compte sur le plan économique, elle n'a pas de raison d'envisager un nouveau référendum. Lors des précédents, cela avait généré des tensions au sein des familles et de la société norvégiennes, ce que nul ne souhaite à nouveau dans le pays.

Grâce à de nombreux accords et coopérations, ces trois États sont néanmoins très intégrés aux politiques communautaires dont ils ont intégré de nombreuses normes. Ils bénéficient – sauf exceptions pour la Suisse – des quatre libertés, à savoir la libre circulation des personnes, des biens, des marchandises et des capitaux et sont par ailleurs inclus dans l'aire couverte par la carte européenne d'assurance maladie.

 
 
  PIB/hab en PPA, moyenne UE = 100 Part échanges commerciaux avec l'UE (2020) Principaux obstacles à un futur élargissement dans le pays
Norvège 146 55,60 % Politique commune de pêche
Opinion publique très défavorable
Islande 130 58,30 % Politique commune de pêche
Suisse 156 45,50 % Démocratie directe suisse
Opinion publique majoritairement défavorable

 

Un élargissement aux trois premiers États ne poserait pas de difficulté majeure sur le plan technique aux États actuels ni aux opinions publiques. L'Union européenne gagnerait quant à elle à accueillir ces États disposant de revenus et de niveaux de vie nettement supérieurs à la moyenne communautaire, et qui se trouveraient contributeurs nets au budget. Alors que le Brexit est encore récent, l’idée d’un retour du Royaume-Uni dans l’UE n’est évidemment pas à l’ordre du jour.

De façon anecdotique, un référendum a eu lieu à Saint-Marin en 2013 sur l'ouverture d'une procédure d'adhésion, qui a obtenu un vote positif à 46,5 % mais qui a été invalidé par un taux de participation insuffisant (20 %). Un accord d'association est en cours de négociation entre d'une part l'Union européenne, d'autre part les gouvernements d'Andorre, de Monaco et de Saint-Marin, qui devrait aboutir fin 2019. Un accord sur la libre-circulation des marchandises a déjà été conclu en 2018 avec l'Andorre, avec une période de transition inédite de... trente ans concernant le tabac (qui représente 25 % des recettes de la principauté). Si des accords de coopération fiscale ont déjà été conclus, la question de la libre-circulation des personnes fait peur en Andorre, qui craint pour le maintien de son identité et de sa cohésion. Les trois États font partie de l'Union douanière européenne. La question de leur éventuelle admission à l'UE en tant qu'États souverains pose une question de sens, au regard de leur petite taille.

 
 
  Population Superficie Frontière avec l'UE
Andorre 85 580 hab. 468 km² 121 km
Monaco 37 750 hab. 2,02 km² 5 km (+185 km de frontière maritime)
Saint-Marin 32 700 hab. 61,1 km² 39 km

 

Le Vatican ne remplit pas le critère de Copenhague concernant la démocratie.

 

Conclusion : quels scénarios possibles ?

La Commission européenne avait annoncé en 2018 deux horizons d’élargissement. Le premier serait à l'horizon 2025 pour la Serbie et le Monténégro, États actuellement en négociation. Le second horizon est 2030 pour l'Albanie et la Macédoine du Nord. Cette double perspective reste conditionnée par la bonne marche du processus, l'absence de blocage tant de la part des États concernés que d'un État membre. Cet élargissement porterait à 29 le nombre de membres de l'UE en 2025 et allongerait de 250 km les frontières de l'UE. En 2030, le nombre de membres serait de 31 mais les frontières se trouveraient cette fois réduites de 1 050 km en raison de la suppression de l'enclave formée par l'Albanie-Macédoine du Nord. En raison de retard dans le processus, la Commission n'a avancé aucune date concernant la Bosnie-Herzégovine (candidature en cours d'examen) et le Kosovo (pas de candidature), sans que cela les exclue du second horizon d'élargissement. Toutefois ces horizons sont sujets à réévaluation du fait de l’impact de la crise sanitaire et migratoire.

Pascal Orcier — carte UE avec Serbie et Monténégro Pascal Orcier — carte UE avec Serbie Monténégro Albanie et Macédoine

scénarios : le devenir de l'Union européenne : élargissement, statu quo, fragmentation ?

Réalisation : Pascal Orcier, 2022.

 

Les élargissements successifs ont soulevé depuis longtemps la question des frontières ultimes de l'Union européenne. Existent-elles ? Y a-il des frontières « acceptables » ? possibles ? Plusieurs scénarios ont été envisagés, notamment par Michel Foucher, et qui peuvent être actualisés.

Scénario 1 : éclatement et repli sur un noyau dur à l’Ouest

Confrontée depuis plusieurs années à la montée des courants populistes, eurosceptiques et europhobes, l'UE fait l'objet de critiques récurrentes sur sa bureaucratie, son inefficacité, sa destruction des souverainetés. Plusieurs régions font sécession sous la pression de nationalismes régionaux (Espagne, Italie, Belgique), tandis que plusieurs gouvernements décident de quitter l'Union au regard des crises qui affectent la zone euro. Pour autant, assisterait-on à un retour inévitable des frontières ou bien définirait-on de nouvelles modalités d'association « régionales » au nombre de membres réduit ? Face à un nombre jugé trop élevé de membres rendant l’UE « ingouvernable » se concrétiserait un retour à un noyau dur occidental : les membres fondateurs élargis à la péninsule ibérique, l’Irlande et une Ecosse devenue indépendante. Privée de ses ambitions et de sa dimension continentales, l’UE serait un acteur rétrogradé, laissant le champ libre à un retour de la Russie dans l’Est du continent.

Scénario 2 : statu quo, arrêt de l'élargissement

Prenant acte de la lassitude de l'élargissement et des faibles progrès enregistrés chez des États candidats, l'Union met fin aux négociations d'adhésion en cours. Elle se concentre sur son seul territoire, instaure une union à plusieurs vitesses et trouve un accord politique avec le Royaume-Uni.

Scénario 3 : intégration des Balkans

Soucieuse d'éviter de nouvelles crises en Europe du sud-est et une reprise de la route migratoire des Balkans, l'Union compense le départ du Royaume-Uni par un effort en direction de cette région qui s'était vu reconnaître en 2003 une « vocation » à rejoindre l'UE. De 27, l'Union passerait ainsi à 33 en n'intégrant que dix millions d'habitants supplémentaires et des États en déclin démographique. Elle supprime ainsi une enclave dans son territoire et 2 660 kilomètres de frontières terrestres à surveiller au titre des frontières extérieures.

Scénario 4 : poursuite de l’élargissement à l’Est et réintégration du Royaume-Uni : l’UE à 35-36

Si l'intégration des États des Balkans est plus ou moins acceptée et validée, la poursuite de l'élargissement se poursuit vers l'Est à l’Ukraine et la Moldavie, répondant à l’agression russe de 2022. Cet élargissement se fait sous la pression militaire de la Russie, dont la menace a eu pour effet de renforcer la cohésion de l’UE et la mise en place d’une vraie politique de défense commune. Le Royaume-Uni prend acte de sa perte d’influence et au regard du bilan économique négatif du Brexit et réintègre le bloc européen aux conditions de l’Union, sans clauses de sauvegarde ni dérogations.

Scénario 5 : vers une communauté politique

C’était le scénario envisagé par certains décideurs à Washington au cours des années 2000 : une Union européenne qui se calquerait sur l’aire de l'OTAN et qui s'élargirait jusqu'aux frontières de la Russie, au prix d’une partition de l’Ukraine et d’une pleine intégration de la Biélorussie à la Russie. Il concrétiserait l’idée d’une « communauté politique européenne » associant l’UE ses partenaires actuels (AELE, États candidats, Royaume-Uni).

Scénario 6 : une UE maximaliste

Une grande Europe calquée sur le périmètre actuel du Conseil de l'Europe, mais sans la Turquie ? L’intégration des États du Caucase et de la Biélorussie suppose un affaiblissement durable d’une Russie qui aurait renoncé à sa forme impériale et serait devenue un État démocratique. Une déstabilisation interne de la Russie et de la Turquie, consécutive de la chute de leurs régimes autoritaires et de nouvelles luttes pour le pouvoir, les fragilise, sous le coup de l’action de forces centrifuges.

 

L’Union est bien une entité politique dont la configuration territoriale est susceptible de changer au cours des années à venir. Le principe d’élargissement est consubstantiel de son histoire. Cependant il ne soulève plus d’enthousiasme au sein des opinions publiques des États membres. En revanche le projet européen continue d’attirer, comme en témoignent les candidatures actuelles.

 


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Pascal ORCIER
Professeur agrégé, docteur en géographie et cartographe, enseignant au Lycée Beaussier à La Seyne-sur-Mer (83).

 

 

 

Édition et mise en web : Jean-Benoît Bouron

Pour citer cet article :

Pascal Orcier, « Quels élargissements futurs pour l'Union européenne ? », Géoconfluences, août 2022.
URL : https://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-regionaux/territoires-europeens-regions-etats-union/articles-scientifiques/elargissements-union-europeenne

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