Quels élargissements futurs pour l'Union européenne ?

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L'Union européenne est une organisation sui generis qui n'a pas d'équivalent ailleurs dans le monde, regroupant une communauté d'États ayant décidé de « mettre en commun une partie de leur souveraineté » (Touteleurope). Issue de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (CECA) fondée en 1951 et de la Communauté Économique Européenne (CEE) née du traité de Rome (1957), elle est devenue l'Union européenne suite au traité de Maastricht en 1992. Sans faire l'histoire détaillée des traités successifs qui ont jalonné l'histoire de cette construction progressive, on peut retenir l'idée d'un approfondissement des compétences et du périmètre d'action des institutions européennes, accompagné d'un progrès relatif de leur représentativité. Simultanément, l'Union européenne a connu un processus d'élargissement, ou plutôt des élargissements successifs, des six pays membres de la première CEE aux 27 membres actuels. C'est de ces élargissements, mais surtout de ceux en cours ou potentiels, dont il sera question dans cet article. Il vient compléter plusieurs autres textes du même auteur, notamment sur les différents regroupements d'États à l'intérieur du continent, sur le Brexit ou encore sur les frontières extérieures de l'Union européenne.

Après un élargissement continu depuis 1957, l’Union européenne a connu durant la dernière décennie un double coup d’arrêt : le premier est la guerre en Ukraine. L'extension de l'UE et de l'OTAN à l’Est a contribué à l’éclatement de l’Ukraine et à la sécession de territoires à majorité russophone (Crimée et Donbass), suite à la ratification d’un accord d’association. Si l’UE n’est pas le seul acteur extérieur impliqué dans la crise ukrainienne depuis 2014, c’est la première fois qu’un projet d’élargissement d’une union à vocation pacificatrice dégénère en conflit armé. L'autre situation inédite est le Brexit, engagé en 2016 et concrétisé par le départ du Royaume-Uni de l’Union en 2020. Elle avait connu par le passé des rétrécissements de superficie par la sortie de territoires placés sous la souveraineté d'États membres, comme l'Algérie devenue indépendante ou le Groenland, mais c'était la première fois qu'elle expérimentait un recul du nombre de ses membres, et le casse-tête administratif, législatif et diplomatique qui l'a accompagné.

L’attaque russe en Ukraine depuis 2022 pousse les 27 à définir une nouvelle approche de l’élargissement, plus rapide. Cette approche a été définie lors d’une réunion de l’UPE en octobre 2023, pour répondre à la double demande de l’Ukraine d’une part, et des États des Balkans occidentaux, dont les négociations piétinent depuis plusieurs années, d'autre part. Accepter d’un coup l’ensemble des candidats générerait des transferts financiers de grande ampleur entre l’Ouest et l’Est et aurait des conséquences très lourdes sur le budget européen, privant de nombreux bénéficiaires actuels (États, collectivités) et projets en cours d’importants financements. Le risque politique serait fort pour l’Union : en l’absence de réformes, dix nouveaux membres pourraient contribuer à une paralysie des institutions lors des décisions à l’unanimité. L’Ukraine et ses 40 millions d’habitants modifierait l’équilibre politique actuel en devenant le cinquième État membre le plus peuplé… et deviendrait la première bénéficiaire de la PAC !

L'Union compte, en 2022, 27 États membres totalisant 436 millions d’habitants pour un territoire de 4 213 290 km². Elle a 24 langues officielles. 24 États utilisent l'alphabet latin, deux utilisent l'alphabet grec (la Grèce et Chypre) et un l'alphabet cyrillique (la Bulgarie).

1. Une construction politique originale évolutive

1.1. Le résultat d’élargissements successifs

Le dernier État à avoir adhéré, en 2013, est la Croatie, deuxième État issu de l'ex-Yougoslavie à le faire, après un processus de dix années. Ce pays à la fois danubien et méditerranéen poursuit son rattrapage économique. Outre les 4 millions d'habitants que compte le pays, 500 000 Croates de Bosnie ayant la double nationalité sont devenus citoyens européens. Le territoire croate a la particularité d'être formé de deux parties séparées par une bande de territoire bosniaque de 10 km entre la région croate de Dubrovnik et le reste de la Croatie, et qui forme donc désormais une enclave de l'UE entre le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine. Le pont routier de Peljesac, mis en service fin juillet 2022 après plusieurs années de travaux, assure toutefois désormais un lien fixe de 2,5 km entre ces deux parties, au-dessus d’un bras de mer. Ces deux États, le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine, sont devenus voisins immédiats de l'UE. Les frontières de la Croatie avec la Slovénie et la Hongrie, internes à l'Union européenne, continueront à faire l'objet de contrôles tant que la Croatie restera hors de l'espace Schengen.

Plus récemment, le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne. C’est la première fois qu’un État quitte le bloc. Auparavant, seuls des territoires relevant d’États membres en étaient sortis :

• les départements français d’Algérie en 1962,
• le Groenland en 1985,
• l’île française de Saint-Barthélemy en 2011.

Les étapes de la construction européenne 1957-2020

Les derniers élargissements ont révélé une certaine lassitude dans les opinions publiques européennes face à l’adhésion d’États nettement plus pauvres que la moyenne communautaire. D'autant que la Bulgarie et la Roumanie, entrées dans l'Union européenne en 2007, ne remplissaient pas tout à fait les critères requis au moment de leur adhésion. En raison de la question des Roms et des contrôles jugés insuffisants à la frontière roumano-moldave, l'entrée des deux États dans l'espace Schengen, initialement envisagée en mars 2011, a été plusieurs fois reportée au grand dam des dirigeants de ces deux États.

Le bilan du grand élargissement (2004-2007), plus de dix ans après, est mitigé. Les États n'étaient pas totalement prêts, ce qui n'a pas permis la convergence espérée : la Pologne et la Hongrie se sont transformées en « démocratures », néologisme désignant des États enregistrant un recul des libertés et de la démocratie, voire des tendances autoritaires, tout en maintenant la fiction de la démocratie, ce qui leur a valu des mises en garde de Bruxelles ; Roumanie et Bulgarie souffrent toujours d'une importante corruption, qui alimente le mécontentement populaire et nourrit une instabilité gouvernementale en Roumanie ; dans l'ensemble, le rattrapage économique se révèle plus lent que prévu. Ces échecs ont fait le lit des mouvements nationalistes et populistes. Finalement, seuls les États baltes ont réussi pleinement leur intégration et tourné la page de l'après-communisme. Ils ont célébré entre 2018 et 2020 les cent ans de leur première indépendance.

1.2. Élargissements, intégration et rattrapage économique

L’attractivité de l’Union européenne relève de plusieurs facteurs. Parmi les avantages perçus d’une adhésion à l’UE, l’amélioration des conditions de vie figure souvent en tête des motivations des États et des électeurs. Le fait est que plusieurs États, entrés pauvres dans la CEE, ont vu leur niveau de vie augmenter au fil du temps, pour parfois dépasser la moyenne communautaire. C’est le cas de l’Irlande, pays le plus pauvre à son entrée dans la CEE en 1973, et dont le PIB par habitant est aujourd’hui supérieur à la moyenne, grâce à une utilisation judicieuse des fonds européens. De même, la Grèce (entrée en 1981) puis l’Espagne et le Portugal (1986) ont vu leur niveau de vie augmenter, jusqu’à se rapprocher de la moyenne. Qu’en est-il des États des dernières vagues d’élargissement depuis 2004 ?

On peut observer un réel phénomène de rattrapage sur une dizaine d’années, même si ces États demeurent en deçà de la moyenne communautaire. Les progrès réalisés dans un premier temps ont été ralentis ou annulés par les effets de la crise économique qui a frappé à partir de 2008. Tous les États n’ont pas été touchés avec la même intensité. Tous restent bénéficiaires du fonds de cohésion (réservé aux États dont le PIB par habitant est inférieur de 10 % à la moyenne communautaire) et bénéficient ainsi chaque année d’importants transferts financiers en provenance des États les plus riches de l’Union, en vue de réduire les écarts de développement entre États. C'est l'application du principe de solidarité. Cela signifie aussi que chaque année, en lien avec la croissance de leur PIB, ces États contribuent davantage au budget communautaire. Contrairement au Royaume-Uni, ils ne bénéficient d’aucune dérogation ou exonération fiscale.

Il y a toutefois un effet de seuil qui biaise les chiffres : en cas d’adhésion d’un nouvel État plus pauvre, les pays mentionnés se trouvent automatiquement avantagés en se rapprochant davantage de la moyenne communautaire même si leur PIB par habitant stagne. Ils seraient en revanche rétrogradés en cas d’adhésion d’un État riche, comme la Norvège. Ces effets de seuil sont pourtant déterminants pour l’éligibilité aux fonds communautaires.

Le passage de l'UE28 à l'UE27 avec le départ du Royaume-Uni au 31 janvier 2020 fait mécaniquement remonter les valeurs des États actuellement en-dessous de la moyenne dans les statistiques d'Eurostat.

1.3. Les modalités d’adhésion

Après le Brexit, la Commission européenne a procédé à une refonte de la procédure d’élargissement de l’UE. Les modifications envisagées tiennent compte des critiques formulées de façon récurrente et des blocages constatés depuis une quinzaine d’années. La nouvelle procédure laisserait aux États membres la possibilité d’interrompre voire de contraindre un pays candidat à reprendre à zéro les négociations sur certains chapitres politiques en cas de manquement constaté de sa part ou de recul en matière de législation. L’adhésion cesserait d’être automatique et inéluctable : la procédure deviendrait réversible.

Cette décision se veut une réponse aux multiples défaillances et blocages constatés depuis une dizaine d’années, traduisant frustration et méfiance à l’égard de l’élargissement :

• le blocage par la France en octobre 2019 de l’ouverture des négociations d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord ;
• le blocage persistant constaté depuis plusieurs années dans les négociations avec la Turquie ;
• l’expérience de l’intégration prématurée de la Bulgarie et la Roumanie en 2007 ;
• l’application de la clause de sauvegarde par de nombreux États en matière d’ouverture du marché de l’emploi lors de l’adhésion de la Croatie en 2013 ;
• les évolutions politiques illibérales en Hongrie et Pologne ;
• le caractère incomplet voire fragile des progrès annoncés dans les négociations avec la Serbie et le Monténégro.

Ainsi des chapitres officiellement clos pourraient être rouverts. La proposition de la commission ne modifie donc pas les règles ni le principe de l’élargissement mais la méthode. La procédure s’accompagnerait d’un plan d’investissement pour les Balkans afin de faciliter et accélérer leur intégration économique. Des progrès conditionneraient l’accès aux fonds de pré-adhésion. Les candidats actuels sont nettement plus pauvres que la moyenne de l’Union européenne et la corruption reste un point noir de taille, ce qui contribue à la lenteur du processus.

Les étapes de l'adhésion à l'Union européenne ( >> États dans cette situation au 1^er janvier 2023)

2. La poursuite de l’élargissement dans les Balkans occidentaux : nouveaux défis pour l’UE

« L'UE ne sera jamais complète sans les Balkans occidentaux » (Johannes Hahn, Commissaire européen à l'élargissement, à Sarajevo le 9 décembre 2016). 

« L’intégration des Balkans est dans l’intérêt géostratégique de l’UE » (Angela Merkel, alors chancelière allemande, septembre 2021).

2.1. Des perspectives économiques et de stabilisation régionale

L'Union européenne s'intéresse à nouveau à la région des Balkans occidentaux en raison de différentes raisons liées au contexte international : tensions avec la Russie (qui a dans la région une influence économique et des alliés, en partie de confession orthodoxe), la crise des migrants (qui remontent de Grèce via la Serbie, alimentant l'activité de réseaux criminels) et l'existence de foyers salafistes (envoi de combattants djihadistes en Syrie). La région continue de souffrir d'une image négative et la perspective d'une adhésion suscite un faible enthousiasme auprès des citoyens européens, voire même l'opposition ouverte de certaines formations politiques. Il s'agit pour certains d'une opposition de principe à l'Union européenne ou à son élargissement. D'autres utilisent les arguments relatifs au retard économique et politique (le traditionnel « ils ne sont pas prêts ») et le risque de dumping social. En France par exemple, seuls trois partis (EELV, PS/Place Publique et UDI) étaient favorables à l'élargissement de l'UE aux États des Balkans occidentaux, sur les 11 programmes des principales formations étudiés par le journal Le Point (24 mai 2019).

Son retard de développement génèrerait des coûts supplémentaires pour le budget communautaire, en particulier pour les États contributeurs nets (France, Allemagne...). Or on évoque rarement les coûts d'une non-adhésion, tant pour l'UE que pour les États concernés. Pour l'UE, il y a le coût immédiat du contrôle des frontières (Schengen et non Schengen) : 2 893 km de frontières terrestres, 430 km de frontières maritimes. La non-intégration tend à accroître l'écart de développement de part et d'autre de la frontière, suscitant des frustrations et incitant des populations au départ. Sur le plan politique, la perspective d'intégration a un effet vertueux, obligeant à mener des réformes structurelles pour renforcer l'état de droit, les droits de l'homme et mener une lutte contre la corruption. On constate que les pays bloqués sur le chemin de l'intégration connaissent un regain de tensions entre communautés et une plus grande instabilité. Toutefois, il serait hasardeux de déterminer quel phénomène est la cause de l'autre... On note toutefois des progrès en matière de coopération régionale : Serbie, Albanie et Macédoine du Nord se sont mises d’accord en juillet 2021 sur le projet « Open Balkan » qui doit faciliter d’ici à 2023 les passages des biens et des personnes au passage de leurs frontières. Les trois dirigeants invitent les autres pays des Balkans occidentaux à rejoindre leur zone de libre-échange. Mais pour l’instant, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et le Kosovo ont refusé.

Les enjeux économiques sont importants. Les Balkans occidentaux sont une région de transit, ses axes routiers sont empruntés quotidiennement par des camions de marchandises entre l'Europe de l'Ouest, la Grèce et la Turquie. Ces flux sont en hausse, occasionnant un engorgement des points de passages frontaliers, en particulier sur ce qui a été défini dans les années 1990 comme le corridor paneuropéen n° 10. La Chine finance en outre la réalisation d'un corridor pour exporter ses marchandises vers l'Europe, entre Thessalonique et Budapest : construction de ponts, de tronçons autoroutiers et la future ligne à grande vitesse Budapest-Belgrade. L'intégration dynamiserait les ports grecs du Pirée et surtout de Thessalonique, laquelle profiterait d'un vaste arrière-pays et deviendrait la porte d'entrée maritime d'une région.

Enfin, la non-intégration livrerait la région à l'influence combinée de la Russie, de la Turquie et des États du Moyen-Orient, ce qui aurait inévitablement des conséquences sur la sécurité du voisinage immédiat de l'UE. Dans tous les cas, l'intégration des Balkans occidentaux, reconnus depuis 2003 comme « ayant vocation » à rejoindre l'UE, se fera de façon graduelle au gré de l'avancement de chaque État, dès lors qu'il fonctionnera comme un État. Divisée quant à l'attitude à adopter vis-à-vis des États des Balkans occidentaux, l'UE perdrait sa crédibilité et son pouvoir d'attraction dans une région que ses habitants préfèrent quitter. Selon Pierre Mirel, ancien directeur général de la Commission européenne, un jeu de dupes se serait installé : « l'UE fait semblant de vouloir nous accepter, nous faisons semblant de nous réformer ».

Les contentieux bilatéraux sont toujours nombreux dans les Balkans, même si on constate un apaisement et des avancées notables dans la normalisation des relations. La résolution de ces contentieux est une condition d'adhésion à l'UE... Mais elle peut être aussi un facteur de blocage des négociations si un État membre pose pour condition la résolution d'un des contentieux pour ouvrir un nouveau chapitre. La Croatie l'a déjà fait avec la Serbie en 2016-17 et pourrait faire de même avec le Monténégro.

2.2 Candidats actuels en négociation

Le Monténégro

Le Monténégro a ouvert, le 1^er juillet 2020, son 33^e et dernier chapitre de négociation. Trois chapitres ont déjà été refermés. Indépendant de la Serbie depuis 2006, ce petit pays de 700 000 habitants a déposé sa candidature en décembre 2008. Les négociations ont été officiellement ouvertes le 29 juin 2012. D'importantes réformes ont été menées pour rendre la législation nationale compatible aux règles communautaires, notamment dans la lutte contre la corruption. Le pays est accusé d'être une plaque tournante des trafics de drogue et de cigarettes, aux mains de différentes mafias. Il a aligné sa politique étrangère sur celle de l'UE et appliqué des sanctions à l'égard de la Russie, alors même que ce pays est un important investisseur dans son économie. Face aux craintes d’un envol de la dette du pays, qui doit rembourser un prêt contracté auprès de la Chine pour la construction d’une autoroute, il a obtenu de Bruxelles des garanties financières. Le Monténégro ne rencontre pas de difficultés majeures dans sa procédure d'adhésion, n’ayant pas de points d’achoppement ni de différends avec un État de l’UE. Il envisageait une adhésion pleine et entière à l'UE en 2025, mais cet horizon semble désormais peu réaliste en raison de l’absences de progrès significatifs.

Monténégro : formation territoriale, appartenance nationale majoritaire, référendum sur l'indépendance

La Serbie

Les négociations d’adhésion se poursuivent avec la Serbie depuis l'ouverture des deux premiers chapitres le 15 décembre 2015. Un nouveau « cluster » de négociation, soit 4 nouveaux chapitres, ont été ouverts en décembre 2021, ce qui porte leur nombre à 22. Deux chapitres ont été refermés (sur 34). Les progrès restent limités, d’autant qu’en matière de politique étrangère, la Serbie refuse de s’aligner sur celle de l’UE, en refusant par exemple d’appliquer des sanctions à la Russie. La Serbie a déposé sa candidature le 22 décembre 2009 et a été reconnue candidate en mars 2012. Outre les 33 chapitres habituellement compris dans le paquet des négociations, un chapitre supplémentaire concerne la normalisation des relations avec le Kosovo. Belgrade refuse toujours de reconnaître l’indépendance de son ancienne province. Avec ses 7,5 millions d’habitants, la Serbie est le « poids lourd » démographique et économique des Balkans occidentaux, région ayant vocation à adhérer à terme à l’UE. L’adhésion du pays est longtemps restée suspendue à l’arrestation des derniers criminels de guerre recherchés par le Tribunal pénal international (TPI) de La Haye. Surtout, un accord intervenu entre la Serbie et le Kosovo le 19 avril 2013, premier pas vers une normalisation souhaitée des relations entre les deux États, a été interprété comme un signe positif pour la Commission. Toutefois, les négociations avec la Serbie sont susceptibles de faire l’objet d’un véto de la Croatie voisine, qui réclame le jugement de plusieurs responsables présumés de massacres et de crimes de guerre commis lors des guerres d’ex-Yougoslavie. L'UE a retiré en octobre 2019 la Serbie de sa « liste grise » des paradis fiscaux, signe d'une amélioration constatée en matière de contrôle financier. À la surprise des autorités bruxelloises, la Serbie a signé un accord de libre-échange avec l'Union eurasiatique fin août 2019. Cette décision concrétise les liens du pays avec la Russie, mais aussi se veut une réplique à la décision du gouvernement du Kosovo d'augmenter de 100 % les taxes sur les importations de Serbie en 2018. Selon Belgrade, cette quasi-adhésion se veut provisoire, avant celle à l’UE qui la rendrait caduque. Toutefois, il semble que l’opinion publique serbe, à l’instant du Président Vucic, soit désormais moins enthousiaste envers l’idée d’une adhésion.

2.3. Des candidats reconnus, en attente

Grâce à un accord obtenu le 16 juillet 2022 avec la Bulgarie, les négociations d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord ont pu être officiellement lancées lors d’une conférence intergouvernementale. Cela faisait deux ans que ces deux pays avaient obtenu le feu vert du Parlement européen, mais les négociations ont été plusieurs fois retardées. Celles-ci auraient dû commencer en octobre 2019, mais la France, le Danemark et les Pays-Bas s’y étaient alors opposés. Cette décision avait suscité incompréhension et déception dans les deux pays concernés. Le Premier ministre macédonien Zoran Zaev avait alors remis sa démission, en janvier 2020. Il est intéressant de noter que la présidence croate du Conseil européen a effectué une intense activité en faveur de l’ouverture, et que même les États voisins actuellement candidats (Serbie et Monténégro) avaient manifesté leur soutien aux efforts diplomatiques de Zagreb, et ce en dépit de différends dans leurs relations bilatérales. D’une certaine manière, l’objectif d’adhésion contribue dans la région à créer des solidarités d’intérêts. En juin 2022, les deux pays ont fait valoir leur mécontentement envers les instances communautaires face à l’absence d’avancée des négociations.

L’Albanie avait fait acte de candidature en avril 2009. C’est le début d’un processus qui s’annonce long. Le pays reste, selon Transparency International, le plus corrompu d’Europe et un des plus pauvres du continent. Il demeure une terre d'émigration, après avoir été durant la seconde moitié du XX^e siècle un État fermé, replié sur lui-même dans le cadre d'un régime communiste qui a maintenu le pays dans l'isolement et accentué son retard de développement. Le processus d’examen de la législation nationale a été achevé pour 14 chapitres de négociations, et se poursuit pour neuf autres chapitres, sur 33.

La Macédoine du Nord, après le déblocage en 2018 de son différend avec la Grèce au sujet de son nom officiel, s’était heurtée à un véto déposé cette fois par la Bulgarie, qui contestait le statut de la langue et de l’identité macédonienne. Ce véto a été levé en juin 2022 mais a entraîné la démission du gouvernement bulgare. La Macédoine du Nord avait déposé sa candidature en 2004, qui avait été reconnue en 2005, sans effet immédiat. 450 000 Macédoniens sur 2 millions vivent à l'étranger, principalement en Bulgarie et en Grèce. En vertu d’une loi bulgare sur la nationalité, de nombreux Macédoniens disposent en outre d'un passeport bulgare qui fait d'eux des citoyens européens de fait. Ils seraient 50 000.

Dans ces quatre États candidats (Albanie, Macédoine du Nord, Monténégro et Serbie), la perspective d'intégration européenne varie au sein des opinions publiques : très favorable généralement au départ, elle connaît une tendance à l'érosion à mesure que le processus se bloque ou avance. La lenteur, la complexité, parfois des blocages dans les négociations, les nouvelles normes et contraintes immédiates induites par l'adhésion alors que les bénéfices annoncés sont reportés au-delà de la perspective d'adhésion peuvent expliquer le désenchantement dans les États les plus avancés vers l’adhésion. Une lassitude voire une hostilité s'installe.

La Bosnie-Herzégovine a officiellement déposé sa candidature à l'Union européenne le 15 février 2016. Celle-ci s'inscrit dans la logique de la poursuite de l'intégration des Balkans occidentaux et de l'ex-Yougoslavie. Dans son rapport d’octobre 2022, la Commission recommandait que le Conseil accorde à la Bosnie-Herzégovine le statut de pays candidat. C’est chose faite depuis le 13 décembre 2022. Il s’agissait selon le rapport d’envoyer un signal fort en vue d’accélérer l’intégration de la région des Balkans occidentaux, dans le contexte de la guerre russe en Ukraine et d’une possible déstabilisation de la région. La Bosnie-Herzégovine, qui présente un retard de développement, constitue une poche de pauvreté et est une terre d'émigration depuis une quinzaine d'années. La Commission européenne a activé, en 2015, l'Accord de Stabilisation et d'Association (ASA) signé en 2008, qui constitue la première étape d'un rapprochement avec le pays, et qui a permis de lui débloquer des fonds. Dans son rapport de mai 2019, la Commission estimait que la Bosnie-Herzégovine ne remplissait pas encore les critères politiques. L'accord de stabilisation et d'association (ASA) n'est pas encore pleinement appliqué par le pays, dont le rapport estime en revanche qu'il a progressé en matière de stabilité macroéconomique. Une série de mesures touchant différents domaines sont proposées par la Commission pour que le pays se rapproche des critères rendant le processus d'adhésion envisageable. La Commission a recommandé en mars 2024 l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Bosnie-Herzégovine au vu des progrès constatés depuis l’attribution du statut de candidat en 2022. Le Conseil européen des 20 et 21 mars a validé et autorisé l’ouverture des négociations, malgré des retards constatés dans la mise en œuvre des réformes exigées.

La Bosnie-Herzégovine a une structure fédérale issue des accords de Dayton en 1995 : la République serbe de Bosnie (Republika Srbska), la Fédération de Bosnie-et-Herzégovine (Federacija Bosne i Hercegovine) et le district de Brcko. Cette architecture administrative était destinée à assurer un partage du pouvoir fédéral et local entre ses trois grandes communautés religieuses – Bosniaques musulmans (45 % de la population), Serbes orthodoxes (36 %) et Croates catholiques (15 %) – qui s'étaient livrées entre 1992 et 1995 à de violents combats, une épuration ethnique et des exactions. Or elle s'est rapidement révélée lourde, facteur de blocages des institutions et de corruption, entrave à la modernisation et à la démocratisation du pays. L'unité nationale et le sentiment national restent fragiles : les Serbes de Bosnie ont à plusieurs reprises manifesté leur volonté de faire sécession et de rejoindre la Serbie voisine ; les Croates sont tentés de faire de même et demandent à former une entité croate distincte. Nombreux sont les citoyens bosniens qui disposent également d'un passeport serbe ou croate. Certains sont ainsi devenus citoyens de l'Union européenne depuis l'adhésion de la Croatie en 2013.

2.4. Des candidats potentiels

Le Kosovo

C’est chose faite : le Kosovo a officiellement déposé sa candidature à l’UE le 14 décembre 2022. « Le Kosovo rejoindra bientôt l'UE et l'OTAN » avait clamé le président kosovar à l'occasion des dix ans de l'indépendance de son pays en février 2018. Ce slogan qui se veut optimiste est cependant irréaliste. Le pays était certes considéré comme ayant vocation à adhérer à l'Union mais il doit d'abord répondre aux critères et fonctionner réellement comme un État. La KFOR (mission de l'OTAN) y maintient près de 5 000 hommes, appuyés par la MINUK (mission de l'ONU) et une mission civile de l'UE (EULEX) soutenant la mise en place d'institutions démocratiques et de l'État de droit. Vingt ans après la guerre, dix ans après l'indépendance, le pays offre un bilan mitigé : le dernier-né des États européens issu de la décomposition de la Yougoslavie est à la peine.

Son indépendance n'est toujours que partiellement reconnue. La dynamique de sa reconnaissance internationale s'essouffle et même reflue, en partie grâce à un travail de sape mené par la Serbie qui a poussé une dizaine d'États à revenir sur leur décision. En mars 2019, ils n'étaient plus que 102 à reconnaître l'indépendance du Kosovo, contre 116 début 2018. Toute perspective de normalisation internationale à court terme se trouve bloquée par l'opposition de la Russie et de la Chine, solidaires de la Serbie. Au sein de l'UE, 5 États sur 28 refusent toujours de le reconnaître (l'Espagne, la Grèce, Chypre, la Roumanie et la Slovaquie). Certes, le Kosovo a été admis en 2014 au Comité International Olympique (CIO) et en 2016 à l'UEFA et comme observateur au sein de l'Organisation Internationale de la Francophonie (OIF). Il n'est cependant pas parvenu à se faire reconnaître ni comme membre de l'UNESCO ni du Conseil de l'Europe, ni d’Interpol, échecs que le pays attribue aux manœuvres d’obstruction de la Serbie. Signe de rapprochement avec l’UE, les Kosovars sont exemptés de visas pour circuler dans l’espace Schengen depuis le 1^er janvier 2024. 

Sous perfusion financière internationale, et malgré les parrainages européen et américain, l’État qui n'est toujours pas fonctionnel est gangrené par la corruption. Il demeure, avec un PIB par habitant de 3 200 € et un taux de chômage officiel (sous-estimé) de 28 %, une poche de pauvreté et d'émigration. La partie nord du pays, au-delà de la rivière Ibar, peuplée de Serbes, échappe toujours au gouvernement de Pristina. Elle constitue ainsi une « zone grise ». Par ailleurs, plusieurs de ses dirigeants ont été inculpés pour crimes de guerre. Des tensions entre Kosovars et Serbes sont toujours palpables.

L’Union Européenne a présenté le 28 février 2023 un projet d’accord qui prévoit que Belgrade respecte l’intégrité territoriale de son ancienne région, reconnaisse ses documents d’identité, établisse une mission permanente à Pristina et cesse de bloquer son adhésion aux organisations internationales. La Serbie refuse toujours de reconnaître l’indépendance du Kosovo et bloque jusqu’ici l’adhésion de ce dernier à l’ONU. En échange de ces concessions, la partie kosovare s’engagerait à mettre sur pied une association des municipalités serbes pour regrouper les mairies où la minorité serbe, qui représente environ 100 000 habitants, est majoritaire. Le projet d’accord a échoué et le nord du Kosovo a connu à nouveau des heurts entre les deux communautés, ayant occasionné des blessés au sein des troupes de la force de l’OTAN déployée sur place.

L’aboutissement des négociations d’adhésion en cours et l’intégration des derniers États des Balkans dessinerait à terme une Union européenne à 33 membres à l'horizon 2030-2035.

3. Le cas de la Turquie

La Turquie, candidate depuis 1987, a été reconnue comme telle en 1999 et a vu ses négociations d'adhésion commencer seulement en 2005.

Va-t-on vers un retrait pur et simple de la candidature de la Turquie ? Plusieurs instances et dirigeants européens ont depuis plusieurs années manifesté leur rejet ou leur réticence à l’égard de ce pays. Angela Merkel, chancelière allemande, avait déclaré en 2017 que la Turquie n'avait jamais été aussi loin d'une adhésion, suite aux propos tenus par son président Recep Tayyip Erdogan, traitant plusieurs gouvernements européens de fascistes et de nazis. Le président français Emmanuel Macron a déclaré le 5 janvier 2018 à l'occasion de la visite en France du président turc Erdogan : « il est clair que les évolutions récentes et les choix de la Turquie ne permettent aucune avancée du processus engagé », qu’il fallait « en finir avec l'hypocrisie qui consiste à penser qu'une progression naturelle vers l'ouverture de nouveaux chapitres de négociation est possible » et demandait aussi à « repenser cette relation non pas dans le cadre du processus d'intégration mais d'une coopération, d'un partenariat » tout en veillant à « préserver l'ancrage de la Turquie et du peuple turc en Europe ». Erdogan a rejeté cette offre alternative à l'adhésion : « cela fait maintenant 54 ans que la Turquie attend dans l'antichambre de l'Union européenne. Aucun autre pays n'a été traité de la sorte. »

D'autres responsables européens ont également manifesté leur scepticisme : Jean-Claude Junker, président de la Commission, a déclaré en août 2017 : « La Turquie s'éloigne à pas de géants de l'Europe ». Les députés européens ont demandé en novembre 2016 lors d‘un vote le gel des négociations, puis dans un rapport voté le 19 mai 2021 par 480 voix, contre 64 et 150 abstentions, la « suspension formelle » des négociations d’adhésion de la Turquie à l’Union si la tendance négative actuelle en matière d'État de droit ne s’inverse pas dans le pays. Les députés se sont déclarés préoccupés par la « l’hypercentralisation du pouvoir » du président turc, et par sa politique étrangère conflictuelle qui « s'oppose aux priorités de l'Union ».

Le fait est que la candidature turque cristallise les oppositions.

Les relations de ce pays avec l'Union européenne n'ont cessé de se dégrader depuis plusieurs années. D'un côté, la Turquie est le candidat qui suscite le plus de réticences voire d'opposition au sein des opinions publiques et des responsables politiques européens. D'un autre, la non-application par la Turquie de conditions préalables demandées pour la poursuite des négociations d'adhésion (notamment au sujet de Chypre) et la dérive autoritaire du régime d’Erdogan expliquent que les négociations piétinent, en dépit de l'ouverture symbolique d'un nouveau chapitre de négociation en décembre 2015. Si 16 chapitres ont déjà été ouverts, 14 demeurent gelés, et un seul a été temporairement clos. Il faut l'unanimité des États membres pour ouvrir, clore ou dégeler un chapitre, or plusieurs ont mis leur veto.

La Turquie, qui avait dans les années 2000 défini une politique étrangère dite « zéro problème avec les voisins » se retrouve aujourd'hui en froid voire en contentieux avec la plupart de ses voisins immédiats. L'accord signé avec l'UE au sujet des migrants n'a pas résolu le problème posé par la présence de ceux-ci dans les Balkans et les hot spots de la mer Égée. La Turquie menace de laisser passer les migrants souhaitant rejoindre l'UE, ce qui est considéré comme un chantage inacceptable par les responsables européens. La Turquie s'est en revanche rapprochée de la Russie de Vladimir Poutine, dont elle semble s'inspirer au plan politique. Une série de déclarations du président Erdogan sur les « frontières du cœur » de la Turquie, faisant référence au passé ottoman et aux territoires qui en faisaient partie, ont soulevé une cascade de protestations de la part de la Grèce et de la Bulgarie, qui y voient une remise en cause de leurs frontières. L’intervention militaire turque dans le nord de la Syrie depuis le 9 octobre 2019, officiellement pour sécuriser sa frontière et désarmer les milices kurdes, lui a permis de placer sous son contrôle une bande d’une trentaine de kilomètres au sud de sa frontière. 

4. Des candidats déclarés à l’Est en 2022 

Suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie, trois États d’Europe orientale, tous d’anciennes républiques soviétiques, ont officiellement déposé leur candidature à l’Union européenne le 7 mars 2022. Après avis favorable de la Commission en novembre 2023, le Conseil européen de décembre 2023 a voté le lancement des négociations d’adhésion avec l’Ukraine et la Moldavie. Celles-ci ne devraient débuter qu’au printemps 2024, une fois appliquées pleinement les recommandations préalables. Ces mesures portent sur des réformes liées à l’administration publique, le renforcement de la Justice, et des mesures de lutte contre la corruption, le crime organisé et le blanchiment d’argent. La Géorgie s’est vue reconnaître le statut de candidat, mais s’est vue reprocher de ne pas appliquer les sanctions européennes à l’encontre de la Russie dans le contexte du conflit en Ukraine.

Membres depuis 2009 du Partenariat oriental de l’Union européenne, ces trois États avaient engagé depuis une quinzaine d’années, en parallèle à leur démocratisation, un rapprochement stratégique et économique avec l’ouest, sous la forme d’accords d’association. Avant le déclenchement de la guerre, du fait de leur éloignement du cœur politique de l’Union, celle-ci ne leur avait pas offert de perspective d’adhésion, contrairement aux États des Balkans. Le Parlement européen avait rejeté dans les années 2000 et 2010 l'idée d'une adhésion des ex-républiques soviétiques à l'Union européenne, préférant l’idée d’une association. Afin de reprendre l’initiative face aux pressions répétées exercées par Moscou, le Parlement européen avait appelé en avril 2020 à la création d'un nouvel espace économique commun entre l'UE et les pays du partenariat oriental. Celui-ci pourrait concerner l’Union européenne de l’énergie, des transports et du marché numérique unique par étapes. Plusieurs États participent déjà, comme la Turquie et les pays des Balkans, au programme d’échange scolaire et universitaire Erasmus.

Sur place, les gouvernements en place ont été élus sur des programmes de rapprochement stratégique avec l'UE. Ils ont décidé d'aligner leur politique étrangère à l'égard de la Russie sur celle de l'Union européenne, appliquant des sanctions suite à l'annexion de la Crimée en 2014. Ils peuvent aussi compter sur le soutien de leurs voisins immédiats au sein de l'UE : Pologne, Lituanie, Lettonie, Roumanie seraient favorables à l'intégration de leurs voisins orientaux.

Malgré des différences importantes en termes de démographie et d’économie, les trois États ont en commun des relations extrêmement tendues avec la Russie et l’existence d’entités séparatistes sur leur territoire. Des troupes russes stationnent sur leur territoire internationalement reconnu.

4.1. L'Ukraine

L’Ukraine a une superficie de 703 700 km² dans ses frontières internationalement reconnues, soit l’Espagne plus la Hongrie. Sa population de 43,7 millions d’habitants équivaut à celles de la Pologne et du Danemark additionnées.

« Pour la Pologne, l’Ukraine a toute sa place dans l’Union européenne » (Andrzej Duda, Président de la république de Pologne, 22 août 2021)

Depuis 2004 et la « révolution Orange », qui a vu la défaite du candidat prorusse, l’Ukraine a subi des pressions répétées et accrues de la part de la Russie, notamment à travers les « guerres du gaz » entre 2006 et 2009. Alors qu’elle prévoyait de signer un accord d’association et de libre-échange avec l’Union européenne, elle y a renoncé en novembre 2013, ce qui a marqué le point de départ d’un vaste mouvement de contestation, appelé « Euromaïdan » qui a entraîné d’une part la chute du président Viktor Ianoukovitch, et d’autre part la sécession de la Crimée. Celle-ci, qui bénéficiait d’un statut d’autonomie, a été rattachée à la Russie à l’issue d’un référendum contesté, considéré comme illégal par Kiev et par la communauté internationale. Le soutien manifeste, bien que démenti officiellement, apporté par la Russie aux séparatistes et le fait accompli, ont tendu les relations entre Ukraine et Russie, ainsi qu’entre l’Occident et la Russie. Les troubles se sont ensuite étendus à Odessa, ville russophone du sud de l’Ukraine, mais surtout à l’Est russophone et industriel de l’Ukraine, le Donbass, où les oblasts de Lougansk et Donetsk ont proclamé leur indépendance en mai 2014, à l’issue de référendums déclarés illégaux par Kiev. Après plusieurs échecs, les accords de Minsk 2 ont institué un cessez-le-feu fragile entre l’armée ukrainienne d’une part, et les séparatistes des Républiques populaires de Lougansk (LNR) et de Donetsk (DNR).

Bruxelles a défini sept premières étapes à franchir, centrées en particulier sur la lutte contre la corruption et le renforcement de l’État de droit. Face aux attentes immenses des dirigeants ukrainiens, les Européens restent prudents au regard du chemin à parcourir. Le problème de l’Union européenne à l’égard de l’Ukraine peut se résumer à la formule d’un responsable européen : « Si on les fait attendre 25 ans, on va les perdre. Si on les fait entrer trop vite, on va se perdre ». Les responsables de la Commission ont argué que cet élargissement ne pourrait intervenir avant celui aux États des Balkans, candidats depuis près de quinze ou vingt ans. Le président français Emmanuel Macron, pour sa part, a déclaré en juin 2023 qu’il souhaitait que les négociations s’ouvrent avant la fin de l’année. Il s’agit, dans le cas de l’Ukraine, d’intégrer un géant agricole et industriel de 40 millions d’habitants, ce qui n’a rien à voir avec le profil des États candidats des Balkans. L’idée d’une intégration graduelle semble avancer, à travers la participation progressive à des programmes européens concrets, à même de satisfaire les attentes ukrainiennes, tout en maintenant une pression sur les réformes nécessaires. Selon un sondage de la Fondation Bertelsmann, 65 % des Européens seraient favorables à l’intégration à terme de l’Ukraine au sein de l’Union européenne. Côté ukrainien, 87 % de la population souhaite l’adhésion à l’UE, selon un sondage réalisé en janvier 2023.

4.2. La Moldavie

La Moldavie a une superficie de 33 851 km², soit la Belgique et le Luxembourg réunis, et une population de 2,6 millions d’habitants, l’équivalent de la Lituanie.

La Moldavie reste une construction nationale fragile, tiraillée entre roumanophones qui regardent vers l’ouest et souhaiteraient rejoindre l’UE, et russophones qui préféreraient renforcer les liens avec Moscou. La région orientale de Transnistrie, qui a fait sécession au début des années 1990 et échappe au pouvoir de Chisinau, et la région autonome de Gagaouzie y sont particulièrement favorables. La région autonome de Gagaouzie a tenu au printemps un référendum demandant un rattachement à la Russie, si la Moldavie venait à se réunir à la Roumanie... En vertu de la loi roumaine sur la nationalité, de nombreux Moldaves qui en ont fait la demande ont obtenu également la nationalité roumaine, qui fait d’eux des citoyens européens. Le Parlement moldave a confirmé l’engagement européen du pays, en adoptant en mars 2024 une déclaration affirmant que « seule l’adhésion à l’Europe peut garantir l'avenir du pays en tant qu’État souverain, neutre et démocratique à part entière » et faisant de l’adhésion le « projet national prioritaire de la Moldavie ». La Moldavie a signé en mai 2024 avec l’Union européenne un premier Pacte de partenariat sur la sécurité et la défense. Un référendum portant sur l’adhésion à l’UE est prévu le 20 octobre 2024 ; en février 2024 l’assemblée de la république séparatiste de Transnistrie a demandé « protection » de la Russie, ce qui laisse craindre une demande de rattachement à la Fédération sur le modèle des républiques séparatistes du Donbass en 2022 ; la différence est cependant l’absence de continuité territoriale avec le territoire de la fédération de Russie.

Lors de ses vœux à la nation le 5 janvier 2023, la présidente de la République de Moldavie Maia Sandu a exprimé l’espoir que son pays rejoigne l’UE en 2030 ; elle a de nouveau déclaré en mai 2023 : « Nous pensons que nous ne pouvons sauver notre démocratie qu’en faisant partie de l’Union européenne » ; des réformes ont été lancées afin d’accélérer le processus d’intégration, la lutte contre la corruption et la réduction de la dépendance au gaz russe sont la priorité de la cheffe d’état élue en 2020. La Moldavie a connu en 2023 des troubles en lien avec la guerre en Ukraine voisine ; le pays a été notamment survolé par des missiles russes tirés depuis la mer Noire ; il a également fait l’objet de tentatives de déstabilisation hybride contre le gouvernement pro-européen à travers des manifestations attribuées à un oligarque en fuite. Cela a justifié la mise en place par l’Union européenne d’une mission civile (EUMP Moldova) dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune.

Dans une résolution le 19 avril 2023, les députés européens ont déclaré que l’adhésion de la Moldavie constituerait un investissement géostratégique pour l’Union européenne et ont reconnu les progrès du gouvernement moldave dans ses réformes et dans son alignement sur le corpus législatif européen. Ils ont appelé à l’ouverture des négociations d’adhésion d’ici à la fin de l’année sous réserve que la Moldavie accomplisse neuf étapes identifiées par la Commission. L’organisation du deuxième sommet de la Communauté politique européenne (CPE), rassemblant 47 états européens, en mai 2023 constitue le plus gros événement international jamais organisé dans le pays, et envoie un signal fort de la solidarité européenne avec ce petit pays.

4.3. La Géorgie

La Géorgie a une superficie équivalante à celle de l’Irlande : 69 700 km². Sa population de 3,7 millions d’habitants est comparable à celle de la Croatie.

Riveraine de la Mer Noire et bordée au nord par la chaîne du Caucase, la Géorgie fait office d’État tampon entre la Turquie au sud et la Russie au nord, tout en servant de débouché à l’axe transcaucasien reliant la Caspienne à la mer Noire. Le pays a connu en 2003 un important mouvement de contestation, consécutif à des élections entachées de fraudes, connu sous le nom de révolution des roses, qui a vu l’arrivée au pouvoir d’un dirigeant proeuropéen, Mikheïl Saakaachvili. Cependant le mouvement de démocratisation engagé n’a pas assuré la stabilité escomptée, et la guerre de 2008, tentative de remettre la main sur la république séparatiste d’Ossétie du Sud, s’est soldée par un fiasco militaire et un désaveu politique. Le pays a néanmoins élu à sa tête en 2018 Salomé Zourabichvili, ambassadrice de France en Géorgie au moment de la révolution des roses, puis ministre des Affaires étrangères de la Géorgie (2004-2005). Cependant, elle a conscience du chemin à parcourir en vue d’une intégration à l’Union européenne « C'est à nous de montrer notre détermination infaillible pour cette intégration en créant les conditions nécessaires. L'Europe viendra à la Géorgie, j'en suis convaincue. C'est le sens de mon élection. J'ai été élue parce que je suis européenne. » a-t-elle déclaré au moment de son élection.

Le pays n’a pas été reconnu candidat en même temps que l’Ukraine et la Moldavie en juin 2022, les premières conditions données par la Commission n’ayant pas été remplies. Le pays, dirigé par un gouvernement plutôt conciliant à l’égard de la Russie (il s’est notamment abstenu lors des votes à l’ONU dénonçant l’attaque de l’Ukraine) a été secoué début 2023 par des manifestations contre un projet de loi sur le financement des ONG par des fonds étrangers très proche de celui en vigueur en Russie... Depuis 2008, la Russie contrôle de facto 20 % du territoire géorgien : les républiques séparatistes d’Abkhazie, sur la côte de la mer Noire, et d’Ossétie du Sud, au centre-nord du pays, ont été reconnues par Moscou comme indépendantes. Des troupes russes y sont stationnées depuis, en violation du droit international, ces territoires restant officiellement sous souveraineté géorgienne. Le pays a connu de fortes tensions entre pro-russes et pro-européens en 2024 autour de l’adoption d’une loi controversée sur « l’influence étrangère ».

5. Candidats en sommeil à l'Ouest

Adhérer à l'Union européenne n'est en aucun cas une obligation pour les États du continent, plusieurs d'entre eux ont choisi de rester pour l'instant en dehors.

L'Islande a retiré officiellement sa candidature le 12 mars 2015. Celle-ci était gelée depuis l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle coalition fin avril 2013, qui avait décidé de suspendre les négociations d’adhésion. Le pays, qui avait déposé sa candidature en 2009, avançait jusqu'alors rapidement dans les négociations d'adhésion. Étant un ancien pays du bloc de l'Ouest à l'identité européenne incontestée, l'Islande ne soulevait pas de problème dans des opinions européennes lassées par l'élargissement. Peuplée de 300 000 habitants, elle bénéficiait du soutien des États nordico-baltiques. Elle avait ouvert rapidement 27 chapitres sur 35 et en avait déjà refermé 11. La reprise économique dont bénéficie le pays, qui avait été frappé de plein fouet par une crise financière sans précédent en 2008, semble avoir affaibli l'attrait d'une éventuelle adhésion. D'autant que les chapitres clés comme l'agriculture et la pêche, sources prévisibles de difficultés avec Bruxelles et synonymes de contraintes, n'avaient pas encore été ouverts. Le camp eurosceptique s'est renforcé dans l'opinion publique islandaise, en lien avec les crises et plans de sauvetage mis en place dans plusieurs pays de la zone euro. Le premier ministre islandais a estimé que l’intérêt de l’Islande était de rester en dehors de l’UE, avec laquelle elle réalise néanmoins 60 % de ses échanges économiques (contre 11 % pour l’AELE).

Elle rejoint ainsi la Suisse et la Norvège, autrefois candidates, et qui n'envisagent plus pour l'instant une adhésion après les refus de leur population par référendum en 1992 et 1994 respectivement. Ces deux États, dont les revenus sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE, ont signé des accords bilatéraux avec l'UE et participent de fait à certains dispositifs, mais pas à l'union douanière. Il existe des clivages forts au sein de la population sur la question de l'adhésion : en Suisse, les cantons urbains et frontaliers, y sont plutôt favorables, voire très favorables, tandis que les cantons ruraux à l'intérieur du pays, plus conservateurs, y sont hostiles ; en Norvège, c'est le sud du pays et la région d'Oslo la capitale, les plus proches spatialement du cœur du continent, qui y sont favorables. Plus on va vers le nord et moins les électeurs y sont favorables. Les activités pétrolières et piscicoles y génèrent des revenus confortables, rendant l'adhésion à l'UE moins attractive, voire incompatible avec des intérêts économiques locaux.

Tant que la Norvège y trouve son compte sur le plan économique, elle n'a pas de raison d'envisager un nouveau référendum. Lors des précédents, cela avait généré des tensions au sein des familles et de la société norvégiennes, ce que nul ne souhaite à nouveau dans le pays.

Grâce à de nombreux accords et coopérations, ces trois États sont néanmoins très intégrés aux politiques communautaires dont ils ont intégré de nombreuses normes. Ils bénéficient – sauf exceptions pour la Suisse – des quatre libertés, à savoir la libre circulation des personnes, des biens, des marchandises et des capitaux et sont par ailleurs inclus dans l'aire couverte par la carte européenne d'assurance maladie.

Un élargissement aux trois premiers États ne poserait pas de difficulté majeure sur le plan technique aux États actuels ni aux opinions publiques. L'Union européenne gagnerait quant à elle à accueillir ces États disposant de revenus et de niveaux de vie nettement supérieurs à la moyenne communautaire, et qui se trouveraient contributeurs nets au budget. Alors que le Brexit est encore récent, l’idée d’un retour du Royaume-Uni dans l’UE n’est évidemment pas à l’ordre du jour.

De façon anecdotique, un référendum a eu lieu à Saint-Marin en 2013 sur l'ouverture d'une procédure d'adhésion, qui a obtenu un vote positif à 46,5 % mais qui a été invalidé par un taux de participation insuffisant (20 %). Un accord d'association est en cours de négociation entre d'une part l'Union européenne, d'autre part les gouvernements d'Andorre et de Saint-Marin, tandis que Monaco s’est retirée de la négociation en 2023 en raison de divergences. Un accord sur la libre-circulation des marchandises a déjà été conclu en 2018 avec l'Andorre, avec une période de transition inédite de... trente ans concernant le tabac (qui représente 25 % des recettes de la principauté). Si des accords de coopération fiscale ont déjà été conclus, la question de la libre-circulation des personnes fait peur en Andorre, qui craint pour le maintien de son identité et de sa cohésion. Les trois États font partie de l'Union douanière européenne. La question de leur éventuelle admission à l'UE en tant qu'États souverains pose une question de sens, au regard de leur petite taille.

Le Vatican ne remplit pas le critère de Copenhague concernant la démocratie.

Le Royaume-Uni un jour à nouveau dans l’UE ? Le Brexit s’est réinvité au cœur du débat britannique dans le contexte de la chute du Premier ministre Boris Johnson. Les médias britanniques critiquent ouvertement depuis plusieurs mois ses effets négatifs sur l’économie du Royaume-Uni. L’opinion publique aussi : les critiques de citoyens se multiplient contre le divorce avec l’Union européenne (UE). Selon un sondage de l’institut YouGov publié le 17 novembre, 56 % des sondés estiment que le pays « a eu tort de quitter l’UE » le 31 décembre 2020. Cependant pour l’instant ni les travaillistes ni les conservateurs ne sont prêts à une renégociation de l’accord avec l’UE en dépit des effets négatifs avérés sur l’économie du pays. Outre les effets négatifs sur le commerce et l’économie du pays, l’inflation record qui frappe le pays, ainsi que la montée des prix de l’énergie interrogent sur le bien-fondé de la stratégie britannique. Les détracteurs du Brexit invoquent une « erreur historique »… pour autant une nouvelle candidature n’est pas à l’ordre du jour. Selon une étude de WhatUKThinks.org parue fin janvier 2023, 58 % des Britanniques estiment aujourd’hui que le royaume serait mieux dans l’Union européenne.

Conclusion : quels scénarios possibles ?

La Commission européenne avait annoncé en 2018 deux horizons d’élargissement. Le premier serait à l'horizon 2025 pour la Serbie et le Monténégro, États actuellement en négociation. Le second horizon est 2030 pour l'Albanie et la Macédoine du Nord. Cette double perspective reste conditionnée par la bonne marche du processus, l'absence de blocage tant de la part des États concernés que d'un État membre. Cet élargissement porterait à 29 le nombre de membres de l'UE en 2025 et allongerait de 250 km les frontières de l'UE. En 2030, le nombre de membres serait de 31, mais les frontières se trouveraient cette fois réduites de 1 050 km en raison de la suppression de l'enclave formée par l'Albanie-Macédoine du Nord. En raison de retard dans le processus, la Commission n'a avancé aucune date concernant la Bosnie-Herzégovine (candidature en cours d'examen) et le Kosovo (pas de candidature), sans que cela les exclue du second horizon d'élargissement. Toutefois ces horizons sont sujets à réévaluation du fait de l’impact de la crise sanitaire et migratoire.

Les élargissements successifs ont soulevé depuis longtemps la question des frontières ultimes de l'Union européenne. Existent-elles ? Y a-il des frontières « acceptables » ? possibles ? Plusieurs scénarios ont été envisagés, notamment par Michel Foucher, et qui peuvent être actualisés.

Scénario 1 : éclatement et repli sur un noyau dur à l’Ouest

Confrontée depuis plusieurs années à la montée des courants populistes, eurosceptiques et europhobes, l'UE fait l'objet de critiques récurrentes sur sa bureaucratie, son inefficacité, sa destruction des souverainetés. Plusieurs régions font sécession sous la pression de nationalismes régionaux (Espagne, Italie, Belgique), tandis que plusieurs gouvernements décident de quitter l'Union au regard des crises qui affectent la zone euro. Pour autant, assisterait-on à un retour inévitable des frontières ou bien définirait-on de nouvelles modalités d'association « régionales » au nombre de membres réduit ? Face à un nombre jugé trop élevé de membres rendant l’UE « ingouvernable » se concrétiserait un retour à un noyau dur occidental : les membres fondateurs élargis à la péninsule ibérique, l’Irlande et une Écosse devenue indépendante. Privée de ses ambitions et de sa dimension continentales, l’UE serait un acteur rétrogradé, laissant le champ libre à un retour de la Russie dans l’Est du continent.

Scénario 2 : statu quo, arrêt de l'élargissement

Prenant acte de la lassitude de l'élargissement et des faibles progrès enregistrés chez des États candidats, l'Union met fin aux négociations d'adhésion en cours. Elle se concentre sur son seul territoire, instaure une union à plusieurs vitesses et trouve un accord politique avec le Royaume-Uni.

Scénario 3 : intégration des Balkans

Soucieuse d'éviter de nouvelles crises en Europe du Sud-Est et une reprise de la route migratoire des Balkans, l'Union compense le départ du Royaume-Uni par un effort en direction de cette région qui s'était vu reconnaître en 2003 une « vocation » à rejoindre l'UE. De 27, l'Union passerait ainsi à 33 en n'intégrant que dix millions d'habitants supplémentaires et des États en déclin démographique. Elle supprime ainsi une enclave dans son territoire et 2 660 kilomètres de frontières terrestres à surveiller au titre des frontières extérieures.

Scénario 4 : poursuite de l’élargissement à l’Est et réintégration du Royaume-Uni : l’UE à 35-36

Si l'intégration des États des Balkans est plus ou moins acceptée et validée, la poursuite de l'élargissement se poursuit vers l'Est à l’Ukraine et la Moldavie, répondant à l’agression russe de 2022. Cet élargissement se fait sous la pression militaire de la Russie, dont la menace a eu pour effet de renforcer la cohésion de l’UE et la mise en place d’une vraie politique de défense commune. Le Royaume-Uni prend acte de sa perte d’influence et au regard du bilan économique négatif du Brexit et réintègre le bloc européen aux conditions de l’Union, sans clauses de sauvegarde ni dérogations.

Scénario 5 : vers une communauté politique

C’était le scénario envisagé par certains décideurs à Washington au cours des années 2000 : une Union européenne qui se calquerait sur l’aire de l'OTAN et qui s'élargirait jusqu'aux frontières de la Russie, au prix d’une partition de l’Ukraine et d’une pleine intégration de la Biélorussie à la Russie. Il concrétiserait l’idée d’une « communauté politique européenne » associant l’UE ses partenaires actuels (AELE, États candidats, Royaume-Uni).

Scénario 6 : une UE maximaliste

Une grande Europe calquée sur le périmètre actuel du Conseil de l'Europe, mais sans la Turquie ? L’intégration des États du Caucase et de la Biélorussie suppose un affaiblissement durable d’une Russie qui aurait renoncé à sa forme impériale et serait devenue un État démocratique. Une déstabilisation interne de la Russie et de la Turquie, consécutive de la chute de leurs régimes autoritaires et de nouvelles luttes pour le pouvoir, les fragilise, sous le coup de l’action de forces centrifuges.

L’Union est bien une entité politique dont la configuration territoriale est susceptible de changer au cours des années à venir. Le principe d’élargissement est consubstantiel de son histoire. Cependant il ne soulève plus d’enthousiasme au sein des opinions publiques des États membres. En revanche le projet européen continue d’attirer, comme en témoignent les candidatures actuelles.

Pour compléter

Du même auteur

• Pascal Orcier, 2013-2022, « L'Europe entre associations, alliances et partenariats. L'état de l'Union européenne, de la zone euro, de l'espace Schengen et de l'Otan », Géoconfluences, mises à jour régulières.
• Pascal Orcier, « Guerre en Ukraine : quelques clés sur un conflit en cours », Géoconfluences, mai 2022.
• Pascal Orcier, « Brexit, et après ? », Géoconfluences, régulièrement mis à jour depuis 2020.
• Pascal Orcier, « Frontières et territoires frontaliers en Europe : une visite guidée », Géoconfluences, février 2019 (mise à jour : décembre 2020).

Sites officiels

• Commission européenne : « Élargissement de l'UE »
• Consilium.europa.eu : « Élargissement de l'UE », 2022
• Touteleurope.eu : « Les élargissements de l’Union européenne, de 6 à 27 États membres », février 2022
• Touteleurope.eu : Giovanni Vale et Lucas Da Silva, « Élargissements de l’Union européenne : comment ça marche ? », mars 2022
• Vie-publique.fr : « Qu'est-ce qu'un élargissement de l'Union européenne ? », mars 2021

Articles scientifiques

• Dumont Gérard-François, Verluise Pierre, « Quelles frontières pour l’Europe ? Une question révélatrice des enjeux et incertitudes de l’UE », Diploweb, mars 2015.
• Elissalde Bernard et Santamaria Frédéric, « L’Union européenne à l'épreuve de ses territoires », Géocarrefour [En ligne], 94/3 | 2020.
• Maurel Marie-Claude. « À l’épreuve de l’intégration européenne » In Maurel (dir.), Terre et propriété à l’est de l’Europe depuis 1990 : Faisceau de droits, relations de pouvoir [en ligne]. Besançon : Presses universitaires de Franche-Comté, 2021.
• Rouiaï Nashidil « Migration et élargissement : l’UE face à son voisinage », revue Carto, no. 35 (mai-juin 2016).