Le Corridor méditerranéen en Espagne : projet d’aménagement, serpent de mer politique

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Le « Corridor méditerranéen » est un projet d’infrastructures de transport articulé autour d’une ligne ferroviaire à haut niveau de service qui relierait – dans une hypothèse maximaliste – le sud de l’Espagne à la France et, au-delà, au cœur économique de l’Europe. Pour ce qui est de la partie espagnole du corridor, le projet est multimodal et comprend des interconnexions portuaires et aéroportuaires notamment. Défini au croisement d’un projet ferroviaire espagnol datant des années 1920 et d’un projet inscrit dans la planification des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) depuis les années 1990, le Corridor méditerranéen est moins un projet d’aménagement qu’un outil de planification territoriale aux multiples facettes dont la réalisation incertaine en fait un levier de négociation politique en termes d’aménagement (Libourel, Romero González et Boira i Maiques, 2017). Le corridor désigne donc davantage un axe littoral qui comprend des villes, des activités et un ensemble d’infrastructures.

Figure 1. Réseau Ferrmed et axes et projets prioritaires du Réseau transeuropéen de transports (RTE-T)

Il s’inscrit dans un contexte territorial multiple. Il est pérenne par son inscription dans le temps long de la construction et de l’aménagement du territoire espagnol, mais changeant dans la temporalité politique de la planification et de ses phases successives. Enfin, il est multiscalaire par son inscription dans le jeu institutionnel et ses impacts territoriaux. En effet, le Corridor méditerranéen peut être lu de manière concomitante comme un projet d’aménagement espagnol, comme un enjeu de la planification européenne, et comme un objet de coopération transfrontalière entre la France et l’Espagne.

À la croisée de ses dimensions économiques (Bel i Queralt, 2010, 2011 ; Camisón Zozorna, 2012), politiques (Boira i Maiques, 2011 ; Romero González, 2012), sociales, ou encore environnementales, nous prenons ici le parti d’une approche territoriale qui permet d’aborder le Corridor méditerranéen sous l’angle de son inscription dans l’espace, en prenant en compte aussi bien les problèmes économiques et politiques qui façonnent le territoire du corridor en amont que les implications du projet sur ce territoire à toutes les échelles en aval. Il s’agit de comprendre comment ce qui est d’abord un projet d’infrastructures devient un facteur puissant de recomposition des jeux d’acteurs à toutes les échelles.

Dans un premier temps, nous nous intéresserons aux caractéristiques du projet de Corridor méditerranéen et à la manière dont son inscription multiscalaire en fait un objet original. Nous verrons dans un second temps qu’il est au centre d’une recomposition des jeux d’acteurs et de processus originaux de territorialisation.

1. Un projet multiscalaire, des projets pluriels

L’originalité du Corridor méditerranéen réside dans le fait que sa dénomination recouvre en réalité plusieurs projets, successifs ou concomitants, dont la réalisation est pour le moins incertaine, mais qui servent de point de départ pour orienter l’aménagement des territoires à différentes échelles. Les projets actuels – qui émanent des instances aussi bien européennes que nationales ou régionales, ainsi que du secteur privé – reposent sur un palimpseste de références infrastructurelles, territoriales, culturelles et historiques (Libourel, 2015a).

1.1. Les origines méditerranéennes espagnoles d’un projet de fret

Les premières allusions à un possible Corridor méditerranéen remontent aux projets d’entrepreneurs valenciens dans les années 1920 et 1930. C’est en effet dans les années 1920, dans le secteur agricole, qu’émergent les premières revendications d’un axe de transport ferroviaire permettant de relier les régions productrices méditerranéennes de l’Espagne aux principaux marchés européens (Abad García, 1984 ; Hérin, 1968 ; Palafox Gamir, 1983). Il s’agit à ce moment-là de garantir aux oranges des régions de Valence et de Murcie un accès au marché européen plus efficace et moins coûteux qu’il ne l’était par la route.

Cette demande est reprise peu à peu dans le secteur industriel, qui y voit une opportunité de développer les échanges de marchandises, mais également d’assurer l’ancrage de l’Espagne, périphérie du continent, dans le marché européen (Villalonga, 1934). C’est ensuite le secteur du tourisme qui prend part au projet, au nom de l’attractivité du littoral espagnol pour les touristes se rendant de France en Afrique du Nord (Boumeggouti et Valero, 2006 ; Valero, 2009). Ce sont ces différents intérêts convergents qui posent les jalons des futurs projets de corridor ferroviaire méditerranéen.

Dès la genèse du projet et tout au long du premier XXe siècle, des enjeux politiques, économiques et territoriaux forts sous-tendent le Corridor méditerranéen. Ils en font un objet approprié par différents acteurs qui lui donnent des significations différentes. Dès le départ, le projet d’infrastructures devient le support d’un débat politique et territorial qui traverse le XXe siècle, et qui s’adosse à l’histoire du développement des réseaux de chemin de fer en Espagne (Comín Comín, 1998 ; García de Cortázar et González Vesga, 2012).

1.2. Réactivation du projet via la grande vitesse et la dimension européenne des réseaux

Du milieu des années 1940 au début des années 1980, le réseau ferroviaire espagnol souffre d’une contraction importante et d’un manque d’entretien des voies. Le projet de Corridor méditerranéen, mis en sommeil durant près d’un demi-siècle, réapparaît à la faveur d’un regain d’intérêt pour le chemin de fer dans une double dimension : l’intégration européenne de l’Espagne, qui s’accompagne de financement alloués aux infrastructures, d’une part, et le choix de développement d’un réseau de lignes à grande vitesse fait par le gouvernement espagnol en 1987 d’autre part.

Lorsque le réseau d’AVE (la grande vitesse espagnole) est lancé avec une première ligne en 1992 de Madrid à Séville, puis étendu avec une ligne de Madrid à Barcelone, inaugurée par tronçons entre 2003 et 2008, puis de Madrid au Levant (2010 à 2015), le plan en est essentiellement radial, comme pour les autoroutes, dans une optique fortement centralisatrice (Bel i Queralt, 2012). De ce fait, le Corridor méditerranéen réapparaît dans les documents successifs de planification des infrastructures (Ministerio de Fomento, 1987, 1993, 2000, 2005, 2012). Il apparaît alors comme un élément de négociation entre les régions littorales qui souhaitent une connexion améliorée entre leurs principales villes et le gouvernement central. Néanmoins, ce sont finalement des adaptations de la ligne conventionnelle qui sont décidées et le Corridor méditerranéen à grande vitesse est laissé en suspens.

Figure 2. La grande vitesse espagnole : lignes en service, en construction, en projet

L’idée de corridor ferroviaire méditerranéen s’inscrit par ailleurs dans les documents de planification des Réseaux transeuropéens de transport (Commission européenne, 1994, 2005, 2012, 2014), où elle prend diverses formes et orientations, tantôt en direction du nord de l’Europe, tantôt en direction de l’est.

1.3. Vers un projet multimodal européen relativement indéfini

Le Corridor méditerranéen défini par la Commission européenne souffre d’un manque d’unité puisqu’il est, par construction, composé de plusieurs projets portés par différents pays. Les corridors sont censés jouer un rôle de ciment en permettant une meilleure coordination par des financements européens (jusqu’à 40 % de leur coût) et par l’intégration aux réseaux préexistants, d’où l’insistance sur la multimodalité plus que sur la continuité des infrastructures.

Figure 3. Le Corridor méditerranéen des RTE-T de 2012-2014

Le Corridor méditerranéen, tel qu’il apparaît dans les documents récents de planification européenne (Commission européenne, 2013), est une superposition de tronçons qui ne correspondent que partiellement aux projets portés par le gouvernement espagnol. Le cadre relativement malléable qui entoure les projets fait néanmoins partie des conditions de possibilité des grands corridors transeuropéens dont l’existence même repose sur un consensus mou, c'est-à-dire sur la possibilité pour les différents acteurs de s’identifier à un même projet en lui accordant la valeur et le sens qu’ils souhaitent (Libourel, 2015).

Cette posture permet de prendre en compte de manière modulable les positions des acteurs à toutes les échelles. La Commission européenne, si elle n’est pas décisionnaire, est donc un puissant prescripteur, bien que la mise en œuvre opérationnelle des projets soit déléguée aux échelons nationaux et locaux.

À l’échelle de l’Espagne, la territorialisation du Corridor méditerranéen est inscrite dans le temps long. Le plan adopté en 2012, s’il comprend l’axe méditerranéen, ne lui donne pas un statut de projet clairement délimité mais le fond au contraire dans plusieurs priorités différentes, comme pour ne pas l’individualiser face à d’autres axes comme le Corridor atlantique ou le Corridor central revendiqués par d’autres régions. Il s’agit donc d’un exercice d’équilibre politique entre ces projets. Le Ministerio de Fomento, chargé des infrastructures, le place parmi les priorités du gouvernement, au même titre que les autres grands axes que sont le Corridor atlantique et le Corridor central (portion reliant Algésiras à Séville et Madrid et se raccordant au réseau de Barcelone). Or le projet européen englobe ce que les projets espagnols distinguent sous les appellations de Corridors méditerranéen et central.

Le Corridor méditerranéen est un exemple d’appropriation du projet européen dans un contexte où un projet national ex ante existe. Ce n’est donc pas simplement l’application d’une politique européenne mais l’instrumentalisation d’un outil de planification d’échelle continentale dans le débat national.

2. Des logiques d’acteurs et des formes de territorialisation diverses

L’inscription du projet dans les territoires peut se faire de différentes manières. Elle implique la construction d’équipements ferroviaires, mais aussi la modification du jeu des acteurs dans un territoire donné autour du projet de corridor.

2.1. Des acteurs multiples aux intérêts parfois divergents

La fragmentation interne au corridor défini par les RTE-T et son partage entre des États qui n’ont pas a priori de structure de gouvernance commune (de l’Espagne à l’Ukraine), implique la création de structures ad hoc (les Forums de Corridor), et la production d’une littérature grise tentant de donner un sens commun à l’ensemble du corridor. Les tracés concrets et les conditions d’exploitation sont délégués, au nom du principe de subsidiarité, aux autorités compétentes en matière d’infrastructures.

En ce qui concerne l’Espagne, il s’agit du gouvernement central. Pourtant, ce sont les Communautés autonomes, au centre de la revendication du corridor, qui ont fait un effort considérable de lobbying auprès du gouvernement et du Parlement européen, et qui sont les plus directement concernées par le projet. Le face-à-face national entre régions et État est rompu au profit d’une relation triangulaire où l’Union a un rôle d’intermédiaire.

Figure 4. Le Corridor méditerranéen dans une relation triangulaire

Par ailleurs, des acteurs non-institutionnels interviennent également. L’ensemble des acteurs concernés peuvent être classés en fonction de l’échelle territoriale à laquelle ils agissent d’une part et en fonction de leur nature – publique ou privée – d’autre part. Cela permet de mettre en avant l’interaction entre les champs politiques, économiques et de la société civile. Cependant, de nombreuses personnalités du monde universitaire par exemple sont étroitement liées à la vie politique ou à la vie économique, voire aux deux. Par exemple, Josep Vicent Boira i Maiques, professeur de géographie à l’Université de Valence, participe étroitement aux activités de l’Institut Ignasi Villalonga qui porte le valencianisme politique (Fabra, 1975) et regroupe les intérêts économiques de la Communauté autonome pour revendiquer un axe euro-méditerranéen (Institut Ignasi Villalonga, 2010). Il est par ailleurs élu et responsable politique de la Communauté autonome de Valence. De même, le professeur d’économie de l’Université de Valence César Camisón Zozorna dirige les études commanditées par l’Association valencienne des entrepreneurs – dont l’action de lobbying est réelle – sur le Corridor méditerranéen.

En outre, l’échelle à laquelle se font les actions de lobbying est souvent distincte de l’échelon d’appartenance des acteurs. Les entreprises du secteur industriel, quoique représentantes de clusters d’activités ancrés régionalement (comme l’industrie agro-alimentaire de Murcie), élèvent leurs revendications à une échelle européenne qui est celle de leur marché potentiel. D’une manière encore plus marquante, les élus des villes littorales qui cherchent dans la grande vitesse ferroviaire un facteur de développement urbain mettent en avant la quête d’un statut métropolitain à l’échelle de l’Europe ou du bassin méditerranéen. Enfin, parmi les acteurs les plus importants du lobbying en faveur du Corridor méditerranéen, il convient également d’évoquer Ferrmed, qui fédère, à l’initiative d’entrepreneurs catalans, des acteurs économiques et des villes de plusieurs pays européens, pour porter auprès de la Commission européenne un projet de « grand axe » méditerranéen dont le tronc principal irait de Casablanca à Saint-Pétersbourg en passant par le littoral espagnol, et dont les ramifications parcourraient toute l’Europe.

Des ambiguïtés existent souvent dans les intérêts des acteurs. En ce qui concerne la grande vitesse, il ressort qu’elle est importante pour tous les échelons, mais à des titres divers selon les acteurs. Certains ne plaident qu’en faveur d’un corridor de fret, jugé plus important pour l’activité économique des régions méditerranéennes, mais cela ne les empêche pas de s’emparer à l’occasion de la question des passagers, avec des objectifs politiques. C’est ainsi qu’un groupe formé d’entreprises participant à l’Association valencienne des entrepreneurs – qui défend un corridor de fret – dont le sigle, AVE, rappelle toutefois le nom de la grande vitesse espagnole, s’engage en faveur de la grande vitesse sous le nom de Pro-AVE.

2.2. L’invention d’une nouvelle « gouvernance de corridor » ?

Dans le cas précis du Corridor méditerranéen, on se trouve à la frontière entre la gouvernance territoriale et la gouvernance de projet. La multiplication des échelons dans la prise de décision est devenue une caractéristique des projets européens, soumis à l’approbation des États, mais également des échelons inférieurs, en vertu du principe de subsidiarité, et permettant une participation de plus en plus grande des acteurs non-institutionnels (Chevallier, 2003), qu’ils soient issus de la société civile ou du milieu économique.

L’implication croissante de la Commission européenne dans l’aménagement du territoire affecte également la gouvernance territoriale proprement dite (Bonerandi et Santamaria, 2011 ; Romero González, 2005). Les projets locaux, afin de bénéficier de financements provenant de diverses sources, sont ainsi concernés : le projet Valencia Parque Central de gare souterraine recouverte d’un grand parc urbain est ainsi mené par une société d’économie mixte regroupant les acteurs étatiques (Ministère des Transports, ADIF et Renfe), la Communauté autonome et la Ville de Valence, et il s’appuie, sur un modèle de financement reposant sur les investisseurs privés (entreprises susceptibles d’acheter les mètres carrés de bureaux construits pour financer la gare et le parc). Dans le cas des projets locaux, l’Union européenne n’intervient que pour une très faible part du budget total, car ses financements ne portent pas directement sur l’équipement concerné mais sur les infrastructures qui le relient au projet plus vaste de ligne ferroviaire. Dans le cas précis de Valence, le projet – ajourné par la crise – est porté par la perspective d’une interconnexion ferroviaire entre la ligne vers Madrid et le futur corridor. C’est bien le thème de la grande vitesse qui permet le passage d’une gouvernance de projet à une gouvernance territoriale car c’est lui qui a les implications les plus directement perceptibles dans le territoire à l’échelle locale.

Le cas du Corridor méditerranéen, par sa double orientation vers le fret et vers la grande vitesse, et parce qu’il est à la croisée d’un système contesté de gouvernement national en conflit avec les gouvernements autonomiques littoraux, et d’une gouvernance européenne complexe, semble tendre vers l’établissement d’un processus spécifique de « gouvernance de corridor » (Libourel, 2015b).

On assiste à un double processus de politisation des intérêts locaux par l’action des associations d’entreprises au niveau régional, et de dépolitisation du débat sur le corridor par le biais de l’européanisation du projet.

2.3. Une réalisation en pointillés du Corridor méditerranéen

Le Corridor méditerranéen est un objet politique qui questionne, à l’échelle de l’Espagne, la structuration de l’espace national centrée sur Madrid. En termes d’aménagement, les radiales sont en effet toujours privilégiées, aboutissant à un axe littoral qui, bien qu’il soit inclus dans la plupart des projets d’infrastructures depuis les années 1990, apparaît toujours en pointillés.

Au nom du Corridor méditerranéen, de nombreux aménagements voient le jour. Chacun de ces projets fait l’objet d’un montage financier qui lui est propre, alliant pour l’essentiel des investissements publics locaux et régionaux, complétés par des investissements privés des entreprises ou des secteurs d’activités intéressés, et ne bénéficiant de financements nationaux ou européens que de manière symbolique. Ces projets relèvent de plusieurs logiques : il peut s’agir de projets opportunistes qui tirent profit de la construction d’un axe radial, comme les gares à grande vitesse du littoral, de projets réalistes qui aménagent l’existant pour améliorer la fluidité des transports et de l’offre, ou de projets à vocation performative visant à faire exister le corridor avant l’axe ferroviaire. C’est notamment le cas de certaines plates-formes logistiques ou interconnexions port-rail qui n’ont de raison d’être que dans l’optique d’une prochaine connexion ferroviaire. On aboutit alors à la multiplication des points d’ancrage locaux d’un hypothétique corridor le long du littoral.

Figure 5. Points d’ancrage du Corridor méditerranéen

Désormais, toutes les grandes villes littorales méditerranéennes sont reliées à la capitale par la grande vitesse, mais les liaisons axiales restent quant à elles très incomplètes et ponctuées d’importantes discontinuités. Par exemple, entre Murcie et Alméria, aucune ligne ferroviaire n’existe à l’heure actuelle, tandis qu’entre Tarragone et Vandellós, 40 km de voie unique subsistent malgré un très important trafic de voyageurs et de marchandises sur cet axe, créant une importante congestion et des allongements de temps de trajet.

Figure 6. Un Corridor discontinu

Le retard de réalisation du Corridor méditerranéen repose à la fois sur une volonté du gouvernement central de préserver la situation de Madrid comme tête de réseau, et sur une mésentente historique entre les Communautés autonomes littorales entre elles, ce qui contribue à expliquer les ruptures constatées le long d’un axe pourtant jugé stratégique.

Conclusion

Le Corridor méditerranéen est un objet politique : il désigne à la fois un projet d’infrastructures aux caractéristiques mouvantes et un catalyseur d’intérêts de nature différente autour d’un objectif commun. Il est au centre d’un processus multiple de territorialisation auquel participent des acteurs très divers aux objectifs multiples. Ces acteurs obéissent à des logiques plus politiques que territoriales.

Le corridor apparaît comme un avatar, parmi d’autres, des grandes structures spatiales européennes et espagnoles. Il est un facteur d’émergence de structures territoriales nouvelles par ses impacts sur les territoires locaux, et il permet la recomposition du jeu des acteurs autour d’un projet, dans une réalité spatiale qui lui est propre. Dans ce contexte, le rôle des projets européens est manifeste pour le financement et la réactivation de projets locaux, mais il maintient également ces projets dans une relative indéfinition qui se traduit, dans le cas du Corridor méditerranéen, par une mise en suspens des projets espagnols nationaux ou régionaux originels.