De l’équipement à la gestion du littoral, ou comment vivre avec les aléas météo-marins aux Pays-Bas ?

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Le risque de submersion marine est très ancien aux Pays-Bas. Au Moyen-Âge, il portait le nom de “Waterwolf” en évocation de la terreur du “loup marin”. Cette expression, fréquemment employée dans la littérature néerlandaise, traduit l’action destructrice, dévorante du vent abattant des lames de tempêtes meurtrières sur les basses terres vulnérables. Ce territoire de basses plaines  littorales, où s’affrontent les marées de la mer du Nord et les flux de trois grands fleuves européens, le Rhin, la Meuse et l’Escaut, est en effet particulièrement propice aux inondations marines et/ou fluviales. Cette configuration, unique en Europe, a été renforcée par la deuxième transgression dite dunkerquienne, relevant le niveau marin à partir du IVème siècle après J.-C. Les premières traces écrites datent du début du IXème siècle et témoignent des effets induits : plusieurs historiens s’accordent sur la survenue à cette époque d’inondations tantôt marines, tantôt fluviales, en tout cas meurtrières (Lebecq, 2011).

Cet article a pour objectif d’analyser l’évolution du modèle organisationnel et des techniques de gestion des eaux aux Pays-Bas, afin de comprendre ce changement de posture consistant à accepter l’eau pour mieux s’en protéger, après avoir lutté contre elle pendant près d’un millénaire. Il repose sur une méthodologie tirée d’un travail de thèse (Gueben-Venière, 2014), associant étude de projets de gestion et entretiens semi-directifs réalisés en 2010, 2011 et 2013, auprès d’ingénieurs du génie civil et de scientifiques directement impliqués dans ces projets.

1. Naissance de l’ingénierie hydraulique néerlandaise : une question de survie

1.1. Les terpen : première forme d’adaptation de l’habitat néerlandais aux aléas

Au début de notre ère, Tacite écrivait à propos de la partie nord des actuels Pays-Bas : « L’océan est plus violent que les autres mers, et le ciel de la Germanie plus affreux que les autres climats […]. On n’avait autour de soi que des rivages ennemis ou une mer si vaste et si profonde qu’on la regardait comme la limite de l’univers et qu’on ne suppose pas de terres au-delà » (Lebecq, 2011, p. 253). Cette description à la tonalité de « fin du monde » se retrouve également dans les écrits de Pline l’Ancien qui voyait les Frisons comme un peuple misérable de marins naufragés, abandonnés au sommet de leurs fragiles monticules de terre pour échapper aux flots ravageurs (Van Veen, 1962). Et pour cause, la transgression marine dite Dunkerque I (entre 5000 et 2000 avant notre ère) ayant rendu impossible l’installation humaine à proximité du schorre, les Frisons néerlandais ont eu l’idée de construire les premiers terpen pour affronter le problème de montée des eaux. Ces buttes artificielles de terre, d’une surface de quelques hectares et d’une hauteur de quelques mètres seulement, se sont ensuite multipliées lors de la transgression marine dite Dunkerque II à partir du IVème siècle. Les terpen constituent ainsi la première forme d’adaptation de l’habitat néerlandais aux aléas. Par ailleurs, contrairement aux descriptions évoquées précédemment, ce milieu amphibie n’était pas aussi hostile aux Frisons que ne l’a pensé Pline l’Ancien. Les terpen étaient en effet très bien adaptés aux besoins des Frisons. Une agriculture intensive se développait au sommet des buttes, sur des terres particulièrement fertiles, tandis que l’élevage se faisait tout autour du terp consolidé en retour par le pâturage des animaux qui tassaient la terre avec leurs sabots. Les terpen individuels se sont donc multipliés avant d’évoluer en villages terpen larges de plusieurs hectares et s'élevant jusqu’à 10 m au-dessus du niveau de la mer. Au début du IXème siècle, la Frise et la Groningue regroupaient plus de 1200 villages terpen !

1.2. Amélioration des techniques et coordination des travaux

Le IX^e siècle marque l’entrée dans une nouvelle ère, celle de la lutte organisée contre l’eau. Un problème de surpeuplement couplé à une recrudescence de sévères tempêtes à cette époque ont incité les Frisons non plus seulement à s’adapter mais aussi à vouloir maîtriser le risque de submersion en repoussant l’aléa au-delà des digues. Symbole majeur de cette détermination, le Golden Hoop ou l’anneau d’or, qui s’apparente à une levée continue de terre argileuse, a été édifié tout autour du pays pour contenir le mouvement des marées. Ces travaux communs et coordonnés par des associations de fermiers dont les conseils de village étaient la clé d’organisation, ont cristallisé les efforts de plusieurs siècles pour combattre l’ennemi historique : la mer. Chaque habitant participait à la construction de la levée de terre et tous se relayaient pour surveiller sa résistance. Cette tâche deviendra plus tard celle des dijkgraaf ou maîtres de digues. Malgré ces efforts, le Golden Hoop ne résista pas à la tempête de 1134 qui eut pour effet d'ouvrir définitivement  une zone particulièrement basse, appelée depuis lors Zuiderzee((La fermeture du Zuider Zee au début du XXème siècle a transformé cette mer en deux lacs aujourd’hui appelés Ijsselmeer et Markermeer (cf. Carte 1).)) ou mer du Sud par opposition à la mer du Nord voisine (TeBrake, 2002). La récurrence de ces inondations majeures aurait pu laisser croire en l’abandon de la lutte contre l’élément marin. Pourtant, cette énième tempête n’a fait qu’accélérer la recherche d’innovation et rendre incontournable la coordination des travaux réalisés : à partir du XIIème siècle, une autre étape dans la construction du pays est franchie et les conquêtes de terres sur la mer ne cessent de s’accélérer.

Les Néerlandais se mettent alors à assécher de grandes surfaces lacustres et agrandissent considérablement leur territoire. Pas moins de 300 ha/an ont été conquis sur la mer entre 1200 et 1500. Cette superficie a doublé entre 1350 et 1400 pour atteindre 1780 ha/an en moyenne entre 1615 et 1640. La Zélande a ensuite fait preuve d’une dynamique de poldérisation particulièrement remarquable : près de 22 000 hectares entre 1640 et 1665, soit les trois quarts des poldérisations effectuées à l’échelle nationale pour la même époque (Wagret, 1959). En moins de 500 ans, ce sont 190 000 hectares qui ont été conquis sur la mer, soit 4 % de la superficie actuelle du pays. Ces chiffres sont tout à fait remarquables si l’on compare les vingt années qui ont été nécessaires 400 ans plus tard (entre 1991 et 2011) pour construire, en Corée du Sud, le polder de Saemangeum de 4 000 hectares, ceinturé par une digue de 33 km.

D’un point de vue technique, trois grandes avancées ont été menées en parallèle, du XIIIème au XVIIème siècle.

Évolution des techniques et ouvrages d’endiguement entre les XIII^e et XVII^e siècles

D’un point de vue organisationnel, la lutte contre les eaux s’est aussi considérablement structurée pour s’établir en un système de gestion des eaux. En effet, la maîtrise des kilomètres linéaires de digues qui protégeaient plusieurs milliers de personnes en amont ne pouvait plus relever d’une compétence locale. C’est ainsi qu’à la fin du XIIème siècle ont commencé à se constituer des autorités régionales de l’eau ou waterschappen. Ces conseils de l’eau avaient trois grandes missions, coordonnées par un maître de digue : la gestion des digues, celle des systèmes de drainage, ainsi que l’arbitrage des conflits. Les waterschappen ont également introduit une taxe qui devint rapidement régulière et imposable à tout le monde, quel que soit son rang ou sa profession. En ceci, les waterschappen sont considérés comme un des premiers dispositifs territoriaux élaborés pour la gestion collective de l’espace.

Cette double évolution technique et organisationnelle a marqué le début de l’ingénierie hydraulique néerlandaise qui n’a cessé depuis lors de monter en puissance et de se diffuser au-delà des frontières du pays. Dès la fin du XVIème siècle, le modèle régional de gestion des eaux montra ses limites et des besoins de centralisation commencèrent à se faire sentir, sans que la création en 1580 de la République des sept Provinces-Unies n'y réponde. Il a fallu attendre l’invasion du pays par les troupes françaises en 1795 pour voir émerger un fonctionnement administratif national. En 1798, sur le modèle des Ponts et Chaussées, est créé le Rijkswaterstaat. Dès lors, trois niveaux de gestion évoluent en parallèle : le niveau national occupé par le Rijkswaterstaat, le niveau régional conservé par les waterschappen et le niveau local maintenu par les associations de fermiers (Bijker, 2002 ; Kaijser, 2002).

Cette maîtrise de la gestion des eaux a engendré une confiance croissante de la population néerlandaise en la technique et en ses ingénieurs, dont l’autorité a connu son apogée au milieu du XXème siècle, lors de l’élaboration d’un plan national de défense contre la mer : le plan Delta.

2. De la technique pour dominer les aléas météo-marins…

2.1. La tempête de 1953, facteur déclencheur du plan Delta de 1955

Si des tempêtes mémorables se sont régulièrement abattues en Europe du Nord-Ouest depuis le Moyen-Âge, celle de 1953, par sa violence, a été ressentie par les Zélandais comme une guerre et une provocation supplémentaire : « Luctor et Emergo. Cette ancienne devise zélandaise nous a stimulés à lutter. Nous aurions préféré la paix, mais l’ennemi ne veut pas de la paix, et reste agressif » (Van Veen, 1962, p. 196). Johan Van Veen, forte figure d’ingénieur, avait même programmé l’échéance de la victoire : « Le combat a lieu maintenant ! […] La victoire finale sur la mer, dans cette région, peut être espérée entre 1975 et 1978 » (Van Veen, 1962, p. 182). Les ingénieurs néerlandais étaient conscients, avant la tempête de 1953, des faiblesses de leur système de protection, puisqu’ils avaient déjà entrepris des travaux de fermeture du Zuiderzee s’inscrivant dans un plan national dont les deux étapes suivantes consistaient à fermer les estuaires zélandais puis la mer des Wadden. D’autres tempêtes avaient en effet précédemment meurtri tour à tour les provinces de Hollande méridionale et septentrionale et le nord du pays (Frise et Groningue).

Cet événement dramatique a donc constitué le facteur déclencheur de l’élaboration d’un plan technique irréprochable, destiné à assurer une protection côtière du pays proche du risque zéro : le gigantesque Plan Delta de 1955. Pas moins de dix barrages ont été construits en trente ans, modifiant définitivement le fonctionnement naturel du delta zélandais. De même, les digues ont systématiquement été rehaussées et élargies par un facteur 2.

Par ailleurs, des niveaux de sécurité ont été établis : avant la tempête de 1953, les digues, lorsqu’elles étaient rehaussées, gagnaient environ 1 mètre par rapport au dernier niveau d’eau le plus élevé connu ; après 1953, des méthodes de calcul ont été utilisées pour déterminer une période de retour et un niveau de risque acceptable pour la population néerlandaise. Dans le centre du pays traversé par les grands fleuves, une inondation a une probabilité annuelle d’occurrence de 1/250, tandis que dans les provinces de Hollande méridionale et septentrionale - centre économique le plus densément peuplé du pays - cette probabilité est de 1/10 000. Ainsi, le plan Delta a largement conforté une vision techniciste de la gestion des eaux et du littoral, consistant à repousser la mer au-delà de digues et barrages et à continuer de conquérir de nouvelles terres pour ne plus jamais revivre un tel drame. Expression du savoir et du savoir-faire des ingénieurs néerlandais, le Plan Delta a pourtant suscité dès les années 1970 de nombreux questionnements et de fortes contestations quant aux conséquences écologiques et économiques et à la pérennité environnementale d’un tel projet.

2.2. 1973 : le turning point écologique et social

3. … à la technique pour vivre avec ces aléas.

3.1. 2008 : le nouveau visage du Plan Delta

Au drame de la tempête de 1953, les ingénieurs néerlandais du Rijkswaterstaat ont répondu par une attitude offensive, nuancée cependant par une aptitude rarement égalée à se remettre en question. Plusieurs géographes, dont A. Miossec, reconnaissent volontiers cette qualité néerlandaise : « en aucun endroit au monde, un État n’a, comme aux Pays-Bas, remis en cause ses propres pratiques » (Miossec, 1993, p. 306). La dernière stratégie nationale, publiée en 2008, rend bien compte de cette évolution dès l’introduction : « Le challenge des Pays-Bas pour le siècle à venir ne concerne pas une menace à combattre. […] La question fondamentale, centrale dans ce rapport, est plutôt : ‘Comment pouvons-nous nous assurer que notre pays sera toujours attractif, pour y travailler comme pour y investir et y vivre pour les générations futures ?’ » (Deltacommissie, 2008, p.7). Toutes les réflexions et les recherches de solutions innovantes pour combiner des enjeux sécuritaires, économiques et environnementaux, partent donc de cette question : comment maintenir et améliorer le bien-être pour la génération actuelle mais aussi pour les générations futures ? L’approche de la gestion de l’eau – douce et marine – se fait donc avec le souci de donner envie aux gens d’habiter dans ce pays pourtant vulnérable - un tiers de sa superficie se trouve sous le niveau de la mer - plutôt qu’ailleurs. De même, les contraintes et incertitudes liées au changement climatique sont abordées de façon positive et présentées comme une véritable opportunité de réflexion à long terme. L’incertitude scientifique persistant sur l’ampleur à venir et la rapidité de l’élévation du niveau marin, a obligé in fine les Néerlandais à repenser la gestion de l’eau (Deltacommissie, 2008). Il est ainsi tout à fait exclu d’envisager la gestion de l’eau et du littoral, sans prendre en compte les enjeux environnementaux et écologiques nécessaires (revalorisation de la biodiversité en milieu saumâtre, qualité des eaux estuariennes, qualité des milieux estuariens, qualité paysagère etc.)  pour rendre la sécurité optimale : « Ce que nous voulons est un environnement dans lequel les gens se sentent chez eux, […] où il y a suffisamment de place pour la nature […]. Cela demande plus que d’assurer la simple sécurité((« What is wanted is a living environment where people feel at home, […] where there is space for nature […]. This demands more than safety alone ».)) » (Deltacommissie, 2008, p. 37).

Enfin, l’investissement financier pour la gestion de l’eau est considérable aux Pays-Bas. Bien sûr, les enjeux multiples sont suffisamment forts pour les justifier, mais le retour sur investissement est recherché grâce à l’exportation de nouvelles techniques de gestion. C’est le cas par exemple du projet Zandmotor, pour lequel de nombreux suivis ont été mis en place, tant pour évaluer cette nouvelle solution, que pour pouvoir l’exporter et maintenir l’expertise et la renommée internationale du pays dans le domaine.

3.2. Quand le sable fait concurrence au béton

En 1986, alors que les travaux du plan Delta étaient arrivés à leur terme, les Pays-Bas ont réévalué ses bénéfices défensifs, estimant que ce dernier avait répondu efficacement à la submersion marine, mais non à l’érosion des dunes qui bordent 72 % du littoral néerlandais. Pour mettre fin à cette érosion continue, le gouvernement a décidé de prendre pour référence la position du trait de côte en 1990 et de ne plus accepter aucun recul (Mulder, Tonnon, 2010). Cette décision radicale répond aux enjeux vitaux liés à la forte densité de population du pays et à la concentration des activités économiques à l’arrière des dunes hollandaises. Un système coûteux de rechargement annuel en sable a d’abord été mis en oeuvre, complété ponctuellement par la construction d’épis ou encore de digues de béton installées sous la dune comme à Noordwijk. Forts de ce constat, les Néerlandais ont cherché à améliorer leur technique de protection des dunes en utilisant le courant de dérive littorale comme moteur naturel de transport des sédiments. C’est ainsi qu’est née en 2008 l’idée d’un projet tout à fait innovant, baptisé Zandmotor. Le « Moteur à sable » consiste en un rechargement massif de 22 millions de m³ de sable, élargissant ainsi la bande sableuse d’un kilomètre sur 4 km de long. Ce projet résulte d’une réflexion de plusieurs années ayant envisagé la gestion du littoral dans toute sa complexité, c’est-à-dire de façon multiscalaire, dynamique et pluridisciplinaire (ingénieurs hydrauliciens, géomorphologues, spécialistes des courants marins, géographes, écologues). Utiliser pleinement le courant de dérive littorale a permis de gérer l’érosion des dunes non plus à une échelle ultra-locale mais à une échelle inter-régionale, et pour une durée non plus annuelle mais d’environ vingt ans puisque les bénéfices défensifs sont espérés jusqu’en 2030. Ainsi le savoir-faire technique a été mis au service d’une gestion intégrée du littoral, répondant simultanément à plusieurs enjeux : défensifs, environnementaux, économiques mais aussi récréatifs, puisque les Hollandais se sont emparés de ce nouveau terrain de jeu particulièrement propice à la pratique du kite-surf : la plus-value récréative de ce projet est aujourd’hui définitivement admise et participe largement de sa réussite !

3.3. Quand la technique prend en compte l’incertitude

La nouvelle stratégie de gestion du littoral, consistant à vivre avec les aléas météo-marins pour mieux s’en protéger a également incité à repenser la façon d’habiter le littoral en l’envisageant comme un système hautement dynamique et non plus seulement comme un simple trait de côte. La gestion classique de l’érosion du littoral, consistant à le fixer par la construction d’ouvrages en dur, a bien montré ses limites en ce sens que ces techniques ont le plus souvent renforcé l’effet d’affouillement au pied des digues ou des dunes et n’ont pas su préserver certaines habitations de l’érosion. En élargissant leur objet de réflexion, du trait de côte au littoral, tout en maintenant leur objectif premier d’assurer la sécurité des populations face aux risques d’érosion, d’inondation et de submersion, les acteurs de la gestion du littoral montrent que le niveau de sécurité à atteindre peut aussi, lorsque cela est possible, être recherché dans l’adaptation du bâti. Cette évolution de la réflexion permet par ailleurs de prendre en compte l’incertitude scientifique sur l’ampleur à venir de l’élévation du niveau marin, et de façon plus particulière aux Pays-Bas, le problème concomitant de subsidence des terres drainées. Ainsi, la flottaison des habitats pourrait offrir une solution durable et  adaptée à un milieu mouvant, en maintenant hors d’eau les bâtiments, quelle que soit l’élévation du niveau de l’eau. Ceci permettrait également d’assouplir les standards de débordement des digues actuellement en vigueur. Ces derniers sont fixés à 1 l/s d’eau de mer franchissant 1 m linéaire de digue, quels que soient les enjeux à protéger. Accepter 10 l/s, objectif actuellement discuté, reviendrait à ne plus systématiquement redimensionner les digues. Pour tester ces nouvelles idées, un premier projet pilote a vu le jour au début des années 2000 à Ijburg, dans la banlieue d’Amsterdam, où une série de maisons, puis d’immeubles flottants a été construite.

Habitat flottant à Ijburg dans la banlieue d’Amsterdam

Les plateformes des maisons et immeubles coulissent le long de piliers ancrés dans le sol (sous l'eau), en fonction de la fluctuation du niveau d'eau.

Conclusion

Depuis plus de deux millénaires, les Néerlandais n’ont cessé de combattre la mer, de faire face aux tempêtes et in fine de chercher à maîtriser trois risques majeurs : la submersion marine, l’érosion et les inondations fluviales. Sur ces deux millénaires, les 800 premières années ont été consacrées à l’élaboration d’une réponse que l’on pourrait qualifier de « passive », consistant à prendre de la hauteur pour survivre aux aléas météo-marins. Puis, plus d’un millénaire a été consacré à la conquête de terres sur la mer, endiguées et drainées, pour s’y établir durablement. L’organisation croissante de cette lutte contre les eaux via la création de waterschappen, la priorité très tôt accordée à la défense de l’intérêt général et la systématisation des calculs de dimensionnement des digues à partir du XVème siècle, ont contribué à faire naître l’ingénierie hydraulique et avec elle, l’idée selon laquelle la maîtrise technique de l’environnement constitue la réponse à la maîtrise des risques. Le plan Delta, né en 1955, constitue l’apogée de cette vision techniciste et une réponse « offensive » face aux assauts marins. Le tournant écologique et social, qui s’est opéré précisément en 1973 aux Pays-Bas, a bouleversé les réponses jusqu’alors recommandées, en initiant un renouvellement de la réflexion et une attention portée à la place de l’eau dans la vie des Néerlandais ainsi qu'au caractère complexe et dynamique du littoral. Depuis 2008, la stratégie nationale de gestion des eaux défend l’idée de vivre avec les aléas météo-marins plutôt que de s’y opposer sans cesse, ce qui est indéniablement révolutionnaire au regard de l’histoire de ce pays, conquis par la bêche et la sueur.

Pour compléter :

Ressources bibliographiques

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• Deltacommissie, 2008, Working together with water. A living land builds for its future, Wilfried ten Brinke (Ed.), p.134.
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• Gueben-Venière S., Goeldner-Gianella L., Decroix G., 2010, « Pays-Bas. Quel avenir pour les polders ? », P@ges Europe n°19, La Documentation française, avril 2010, pp. 58-68.
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• Reuss M., 2002, « Learning from the Dutch. Technology, Management, and Water Resources Development », Technology and culture, vol. 43, n°3, pp. 465-472.
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Ressources webographiques

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• Unie van Waterschappen, les autorités néerlandaises de l’eau (en néerlandais).
• Zandmotor (Moteur de sable), le site du projet (en néerlandais et en anglais)
• Conscience (Concepts and Science for coastal erosion management), projet de l'UE lancé en 2007 pour fournir une base scientifique à la gestion durable des côtes soumises à l'érosion. Voir les pages sur la côte hollandaise, l'un des six sites pilotes.
• Planète Terre, France Culture : « S’organiser face à la montée des océans », émission de Sylvain Kahn, 30 septembre 2009, avec Gérard Beltrando et Philippe Escudier.
• Ministère des Affaires étrangères, à l'occasion de la COP21, « Pays-Bas, pris en étau », webdocumentaire, Frédéric de La Mure, 2015
• Arte, « De l'espace pour le fleuve. Innover contre les inondations », Christoph Schuch, documentaire, 53', 18 septembre 2015.
• Arte, Futuremag, « Protéger le littoral et les estuaires », sur le Zandmotor et le génie côtier écologique, documentaire, 13', 21 novembre 2015.
• Sur les maisons flottantes d'Amsterdam,
  "Viens chez moi, j'habite dans une maison flottante !", reportage, France Inter, 19 mars 2015.
  "Pays-Bas : "Vivre dans une maison flottante, c'est l'aventure",  Le Monde, 12 juillet 2013.
  "Inondations : y a-t-il un bon urbanisme ?", Rémy Tourment, Carina Furusho-Percot, The Conversation, 13 octobre 2015.