1. Les JO : l'événement et l'agenda du renouvellement urbain de l'est londonien

2. Déterritorialiser Stratford

3. Le nouveau Stratford : un pôle à rayonnement métropolitain

Le 6 juillet 2005, Londres est désignée ville organisatrice des Jeux Olympiques (JO) d'été de 2012. Le projet London 2012 l'emporte face aux autres villes candidates, parmi lesquelles Paris, Moscou, New York et Madrid. Il ne s'agit pas d'une première pour Londres : la ville a accueilli les JO en 1908 et en 1948. Les manifestations s'étaient tenues dans l'ouest de Londres, à Shepherd's Bush puis à Richmond. Les JO d'été de 2012 seront cette fois organisés à Stratford, dans la banlieue est ainsi que sur plusieurs autres sites disséminés dans la capitale et le reste du pays. Stratford sera l'épicentre de l'événement qui se déroulera du 27 juillet au 12 août et du 29 août au 9 septembre pour les jeux paralympiques.

Les Jeux Olympiques 2012 sur le territoire du Grand Londres et à Stratford, éléments de localisation

Si la stratégie proposée dans le dossier de candidature est d'utiliser en décor le Londres emblématique, il s'agit surtout de concentrer le village olympique et la majorité des équipements sportifs sur un même site, à proximité du centre-ville. À ce point fort de la candidature s'ajoute le projet de legs olympique qui repose sur une vaste opération de renouvellement urbain de Stratford, banlieue de l'est londonien en difficulté. Contrairement aux précédentes éditions qui n'avaient suscité qu'une médiatisation et des infrastructures modestes dont il ne subsiste rien aujourd'hui, les JO 2012 mobilisent l'État, le Grand Londres et des acteurs privés pour la construction de grands équipements, d'infrastructures de transport, de logements au sein mais aussi autour du site de Stratford. Le coût total de l'organisation des JO s'élève à présent à 10,7 milliards d'euros [3] (Evans, 2010), un investissement qui dépasse largement la seule organisation de la manifestation.

Le contexte contemporain est bien different, l'événement est devenu mondial et les investissements consentis servent une stratégie de transformations urbaines à plus long terme dans la lignée des projets de renouvellement urbain menés à Barcelone (1992), Sydney (2000) mais aussi Athènes (2004) et Pékin (2008). Les enjeux sont certes le bon déroulement des compétitions sportives, mais aussi et surtout l'élaboration d'un projet urbain qui entend profiter des investissements engagés : le legs territorial. L'aménagement de Stratford s'inscrit alors dans une filiation, celle des projets de renouvellement urbain post olympiques d'Athènes, de Sydney et surtout de Barcelone. La concentration des équipements sur un même site est au service d'une stratégie qui vise à transformer physiquement Stratford à long terme selon l'agenda et la programmation du Grand Londres et de l'État. C'est de cette stratégie dont il est question dans le présent texte, aussi bien dans sa dimension organisationnelle que dans ses manifestations paysagères et fonctionnelles. Une vaste opération de renouvellement urbain permet à l'État et à la municipalité de Londres de substituer à Stratford, banlieue industrielle en déclin de l'est londonien, un territoire plus compétitif dans le contexte de mondialisation et de métropolisation. Le legs de l'événement révèle alors une planification entrepreneuriale pour une "territorialisation olympique" (Danselo et Mela, 2006) qui capitalise sur la bonne accessibilité de Stratford tout en niant une grande partie de ce qui constituait son territoire.

Les JO : l'événement et l'agenda du renouvellement urbain de l'est londonien

Dans un contexte de désengagement de l'État débuté sous l'ère Thatcher et poursuivi jusqu'ici, l'urbanisme britannique est devenu négocié.  Il se caractérise par une contribution croissante du secteur privé dans l'aménagement et la participation des populations aux processus de décision depuis 2000 (Sadoux et Ambrosino, 2006 ; Appert et Drozdz, 2010). Toutefois, face à l'urgence de l'organisation des JO et avec la promesse d'un renouvellement urbain de grande envergure pour justifier les investissements substantiels, les procédures traditionnelles de l'urbanisme vont être bousculées. Pour accélérer le processus de décision et structurer le renouvellement d'un vaste espace qui dépasse largement le seul district de Stratford, la mairie de Londres va devoir compter avec un État très présent, et tous deux dessaisiront partiellement les collectivités locales de leurs compétences d'aménagement.

L'État et le Grand Londres aux commandes

L'État et le Grand Londres sont les porteurs de la candidature londonienne. Deux entités sont créées pour assurer la coordination des acteurs publics et privés : L'Olympic Delivery Authority (ODA) et le London Organising Committee for the Olympic and Paralympic Games (LOCOG). Ce dernier est l'organisme temporaire sous tutelle du gouvernement britannique en charge de l'organisation de la manifestation sportive.

L'ODA est l'organisme statutaire responsable de l'aménagement des sites olympiques. Il a pris le relais de la London Development Agency (LDA) et de Transport for London (TfL) [4] en 2006, une fois les travaux préparatoires terminés. La London Development Agency (LDA) [5] s'est vue en effet confier en amont l'achat, l'assemblage et la décontamination des terrains ainsi que la mise en souterrain des lignes à haute tension. TfL a été chargé de planifier et de superviser les infrastructures de transport nécessaires pour l'accès au site olympique. L'Olympic Delivery Authority (ODA), organisme sous la tutelle du ministère de la Culture et du Sport, planifie et supervise la réalisation des équipements. Son comité de direction regroupe des fonctionnaires de la Greater London Authority [6] (GLA, mairie du Grand Londres), de la London Thames Gateway Development Corporation (LTGDC) [7] qui gère les permis de construire autour du site, des représentants du monde de la culture et de l'immobilier ainsi qu'un représentant du syndicat des transports (Transport and General Workers Union). Leur tâche est déterminante non seulement pour le déroulement de la manifestation mais aussi pour la transformation post olympique de Stratford.

Des aménagements de grande ampleur

Doivent également être construits les villages des sponsors (centre) et celui des athlètes (Nord-Est) dont la capacité a été fixée à 17 000 lits. Le centre de presse de 80 000 m² qui est situé à proximité du périmètre nord-ouest du complexe servira de base à 20 000 journalistes et techniciens. De nombreux équipements sportifs sont réalisés à Stratford afin de répondre à la stratégie de concentration des lieux de compétition. Les chantiers des stades, piscines olympiques, salles d'entrainement, du vélodrome, des halles de water polo, de basket et de handball, la salle multisports et les pistes d'entrainement sont presque terminés [11].

Initialement, les autorités avaient prévu un budget de 3,4 milliards d'euros. Mais en mars 2007, il est révisé à la hausse : le gouvernement n'avait pas prévu que les travaux seraient assujettis à la TVA. En outre, il a fallu y ajouter un fonds pour les imprévus, soit 60% du coût des infrastructures et, après les attentats de 2005, multiplier par trois le budget sécurité. Le montant total à investir atteint finalement 10,7 milliards d'euros en 2009, un surcoût qui a été difficile à assumer en pleine austérité budgétaire (Evans, 2010). La contribution de l'État s'élève à 64% du montant total à investir, lorsque la loterie nationale en finance 22% et la mairie du Grand Londres 9% (Evans, 2010).

Planifier dans l'urgence et dans le contexte de crise

Pour faciliter et accélérer le processus d'aménagement du site olympique, les permis de construire sur le site et ses alentours sont respectivement confiés à l'ODA et à la LTGDC. La municipalité de Newham est donc dessaisie de ses compétences d'urbanisme, siégeant toutefois dans ces organismes ad hoc (schéma supra). Le permis de construire global du site (outline planning permission) a été élaboré, déposé et accordé en 8 mois, alors que c'était l'un des plus importants de l'histoire du Royaume-Uni, preuve de l'urgence de la planification [12]. La course pour déposer les permis de construire spécifiques à chaque équipement s'accélère en 2007-2008 au point que l'ODA annonce même renoncer aux concours d'architecture. Mais, après de nombreuses pétitions initiées par les plus grands cabinets londoniens (dont Norman Foster), des concours vont être finalement lancés. La promesse d'appels d'offres ouverts aux petits cabinets n'est pas tenue, il faut aller vite et ce sont finalement presque exclusivement des consortiums alliant de grands cabinets d'architectes internationaux, des promoteurs et des constructeurs qui sont sélectionnés.

Préparer la gouvernance entrepreneuriale du legs

La planification de l'après-jeux est indissociable de celle de la manifestation puisqu'une partie des réalisations dans et autour du site de Stratford City resteront en place après 2012. L'État et la mairie la confient à l'Olympic Park Legacy Compagny (OPLC) dont la première mission sera d'élaborer un plan d'aménagement à long terme, le Legacy Communities Scheme (LCS). La planification sera conduite en concertation avec la mairie de Londres qui publiera une directive d'aménagement post olympique (Olympic Legacy Supplementary Planning Guidance) ainsi qu'avec les partenaires économiques et la société civile via des procédures de consultation. L'organisme aura ensuite pour mission de superviser la reconversion du village d'athlètes en 2 818 logements (dont 1 379 "abordables" [14]) et de transformer les espaces de circulation durant l'événement en espaces verts. L'OPLC deviendra responsable du parc olympique renommé Queen Elizabeth Park en l'honneur de Jubilé de diamant de la Reine en 2012.

Il s'agira enfin d'assurer le désengagement financier de l'État et de la mairie de Londres en construisant des partenariats publics-privés pour l'exploitation des équipements et pour la construction des îlots résidentiels et commerciaux. Un processus déjà engagé puisque 1 439 logements du village olympique ont été vendus 641 millions d'euros à la famille royale du Qatar et un consortium d'associations d'aide au logement a déboursé 308 millions d'euros pour acquérir les 1 379 logements restant [15]. En temps de crise immobilière, l'ODA n'a donc pas réussi à recouvrir les 1,27 milliards d'euros nécessaires à l'acquisition des terrains et à la construction.

Le bureau de l'OPLC est emblématique de cette gouvernance entrepreneuriale. Il est composé d'urbanistes municipaux, de hauts fonctionnaires, d'entrepreneurs, de membres d'agences de marketing, de financiers et de consultants en événement sportif. Le comité devra, selon les termes de la GLA, "mettre en place des transformations fondamentales tant en termes économiques, sociaux et environnementaux pour réduire l'écart de richesse entre Stratford et le reste de Londres (GLA, 2011, policy 2.4). La gouvernance en place s'assurera de la reconversion de la très grande majorité des terrains en lieux de résidence et d'emploi tout en identifiant quelques espaces industriels à préserver.

Le renouvellement urbain à marche forcée

Depuis 2005, le visage de Stratford change radicalement. Il voit en effet s'imprimer les marques de l'organisation de l'événement. Au-delà des équipements, c'est l'aménagement stratégique du Grand Londres qui prend corps, notamment à travers les opérations de renouvellement urbain dites urban regeneration (Colomb, 2006). L'agenda du groupe d'acteurs réuni dans l'ODA et au sein de l'OPLC est clair : transformer physiquement un espace vaste et faiblement peuplé pour lui permettre de se conformer économiquement et socialement à celui d'une ville globale. Plus concrètement, est entendue la planification d'un ensemble de quartiers, dense, attractif et résolument tourné vers les acteurs internationaux de l'immobilier dans le contexte d'un désengagement financier des pouvoirs publics. La vente du village olympique, avant même qu'il ne soit occupé et la commercialisation des projets de Stratford au MIPIM [16] en attestent. Stratford, qui est décrit dégradé, en déclin, mais accessible, doit être transformé en un nouveau centre majeur à l'échelle métropolitaine (Metropolitan centre), fonctionnellement mixte, dense et durable (GLA, 2004, 2011).

Les opérations reposent pour l'essentiel sur des investissements "durs", infrastructures, bâtiments, équipements et traitement des espaces publics, plutôt que sur des actions sociales, culturelles et organisationnelles (mobilisation des groupes d'acteurs locaux) qui viseraient à faire émerger des dynamiques d'innovation et de croissance des territoires en difficulté. En cela, les capacités des acteurs locaux, individus, groupes, élus et experts, sont peu prises en compte par le consortium d'aménageurs. Le renouvellement urbain facilite même au contraire une gentrification par les promoteurs dans la mesure où les quotas de logements sociaux sont négociables et où leur construction peut être éloignée des immeubles vendus ou loués au prix du marché (New-build gentrification [17] (Davidson et Lees, 2005).

Stratford, Docklands et Thames Gateway : filiation et complémentarité

À certains égards, la planification du legs olympique est comparable à l'opération de transformations physiques et fonctionnelles des Docklands. Dans les deux cas, les collectivités locales se sont vu confisquer leurs prérogatives d'aménagement. Elles diffèrent cependant dans la mesure où la recentralisation de l'aménagement se fait désormais moins au profit de l'État que du Grand Londres. Les Docklands ont été en grande partie aménagés par le secteur privé dans le cadre d'une Unitary Development Corporation (UDC, 1981-1997). Ce dispositif d'aménagement reposait sur un leadership fort de l'État et des investissements essentiellement privés. Le gouvernement britannique dirigé à l'époque par M. Thatcher, fournissait alors terrains et infrastructures de transport aux promoteurs qui disposaient de surcroît d'exonérations fiscales. Force est de constater que dans cette vaste opération, seul Canary Wharf, le quartier d'affaires qui accueille de nombreuses institutions bancaires, a connu, in fine, un franc succès (100 000 emplois). Il est cependant resté un îlot de création de richesse dans un océan de précarité (voir la carte de l'indice de précarité infra).

En modifiant l'image de Stratford par une transformation radicale de sa physionomie et de ses fonctions, le Grand Londres entend faire du district une nouvelle centralité exemplaire à l'échelle de la métropole. Les considérations ne sont donc pas locales, mais régionales.

Déterritorialiser Stratford

Stratford représente une opportunité pour envisager un renouvellement urbain en adéquation avec l'agenda des acteurs publics et privés de la gouvernance néo-libérale du Grand Londres. "Après les JO, on assistera à la création d'un nouveau quartier urbain pour l'Est de Londres, la plus importante opportunité à saisir pour des entreprises de stature internationale, entrepreneurs et investisseurs" (OPLC [18]) Le potentiel de développement urbain anticipé est en effet le plus important depuis l'opération des Docklands. Mais les pouvoirs publics doivent justifier l'investissement financier nécessaire, qu'il s'agisse de la taxe locale de 23 euros prélevée par la mairie de Londres, les 2,8 milliards de la loterie nationale et les 6,9 milliards d'euros fournis par l'État central (Evans, 2010).

La mise en scène du renouvellement urbain de Stratford

Il s'agit alors de capitaliser sur la bonne accessibilité des lieux, sur l'abondance des terrains jugés sous-utilisés et sur l'affaiblissement territorial de Stratford dont on anticipe peu de résistances. Stratford est desservie par l'autoroute A12, 3 lignes de métro, 3 services ferroviaires et elle est traversée par la ligne TGV entre le tunnel sous la Manche et Londres depuis 2007. Le site est ainsi à moins de 15 minutes de la City, 7 minutes de la gare de St Pancras et à 10 minutes de Canary Wharf via la Jubilee Line ouverte en 2000 (Appert, 2006). La présence de vastes friches ferroviaires offre un foncier facilement mobilisable pour un grand projet urbain qui serait difficilement réalisable par le seul secteur privé. Enfin, la population de Stratford est hétérogène, pauvre et politiquement peu mobilisée (Florio et Edwards, 2001). Elle est aussi peu qualifiée et vit, pour partie, dans des logements et dans un environnement dégradés.

Enfin, le taux de chômage élevé des jeunes, le faible revenu des ménages, l'importante population immigrée et la forte proportion de logements sociaux sont instrumentalisés pour illustrer la précarité des lieux, ces maux étant corrélés implicitement dans les discours officiels à une forte criminalité et à la dégradation du lien social.

Des initiatives locales dès les années 1990

Déjà en 1982, les autorités du Grand Londres (le Greater London Council à l'époque) envisageaient une candidature de la ville aux JO. Les alentours de Stratford étaient alors identifiés comme site potentiel pour accueillir la manifestation, qui, à ce moment là, ne supposait pas des équipements de l'ampleur que nous connaissons aujourd'hui. Finalement la ville ne candidata pas et Séoul obtint les jeux d'été de 1988. Entre 1981 et 1993, Stratford reste relativement à l'écart des opérations d'aménagement de Londres. Les transformations économiques, sociales et politiques suscités par l'équipement des Docklands, à quelques kilomètres plus au sud, ne se diffusent pas dans sa direction.

Le lobbying du Stratford Promoter Group convainc le gouvernement conservateur acquis aux vertus des partenariats publics-privés. Les acteurs ont en effet montré qu'unis et coordonnés par une municipalité de Newham convertie à la cause des promoteurs, ils pouvaient maximiser l'impact territorial d'une gare sur la LGV. Cette nouvelle gouvernance orientée vers la mise en compétitivité du territoire a pu alors instrumentaliser conjointement l'accessibilité et l'abondance de terrains pour imaginer une dynamique dans laquelle le secteur privé serait l'aménageur. C'est par anticipation des transformations associées à la LGV que la gare de Stratford est reconstruite en 2000.

Du hub stratégique ferroviaire au centre industriel résiduel

Le dépôt principal ferme en 1963, celui consacré aux véhicules diesel cesse son activité en 1991. Ne subsiste alors jusqu'en 2007 que le centre de maintenance de la compagnie de fret ferroviaire EWS et celui de Railtrack, l'entreprise nationale propriétaire des infrastructures ferroviaires. Les dépôts de la ligne de métro Jubilee Line, au sud, ainsi que celui de l'Eurostar, au nord, à proximité du nouveau marché de Spitalfields, respectivement ouverts en 1999 et en 2007, maintiennent une partie de l'activité. Le stockage et le triage des marchandises résistent aussi jusque dans la décennie 2000. Ces activités occupent des locaux plus modernes dans la partie nord de l'espace abandonné par les anciennes gares de triage. Le centre international de fret ferroviaire ouvert en 1967 assure le groupage et dégroupage des marchandises entre Londres et le nord-est du pays ainsi que les acheminements postaux. Son maintien est lié à son adaptation au transport de conteneurs (photo ci-dessous à gauche) et à la construction d'un centre de stockage frigorifique à proximité (photo ci-dessous à droite).

À gauche, une grue à conteneurs du centre international de fret de Stratford en 1970. Source : Newham London, ww1.newham.gov.uk À droite, une vue aérienne montrant les entreprôts frigorifiques et la ligne à grande vitesse en trémie dans les années 2000. Source : http://htmlimg2.scribdassets.com/.../...774f.jpg

Avec la crise de 1929 puis les bombardements de la seconde guerre mondiale qui ont marqué Stratford, ultérieurement avec l'accélération de la désindustrialisation et la fermeture des docks de 1960 à 1981, le chômage s'est installé, précarisant une proportion de plus en plus importante de la population. La physionomie de la ville a changé significativement lors de la période de reconstruction d'après-guerre. Le cœur de Stratford (l'actuel Stratford Centre) est alors l'objet d'un vaste programme moderniste qui vise à offrir sous un même toit, bureaux, commerces et administrations. Ces édifices terminés en 1974 sont séparés du reste de la ville par des voies routières à grand gabarit (A118/A11) et par un giratoire difficilement franchissable pour les piétons. En rationalisant les circulations pour adapter la ville à l'automobile, l'espace devient plus imperméable, les détours imposés aux piétons se multiplient à travers passerelles et tunnels. Des cités de tours, barres et petits immeubles collectifs sont construits sur d'anciennes cités victoriennes bombardées tel que le Carpenters Estate (1968) au sud-ouest de la gare régionale. La modernisation concerne aussi la structuration des réseaux électriques. Des lignes à haute tension acheminent l'électricité des centrales thermiques de l'estuaire vers la métropole et les industries de la vallée de la Lea. L'ouest de Stratford n'est alors pas jugé suffisamment urbain pour que pylônes et lignes soient enterrés.

Arrondissements du centre-est de Londres : taux d'emploi en 2010 et leur évolution récente

Les cinquante dernières années marquent le glissement d'un Stratford ferroviaire et stratégique à un espace à rayonnement local industriel, commercial et administratif. Elles se caractérisent aussi par une dégradation de l'environnement (contamination des sols) et du paysage dont la lisibilité est devenue complexe. Stratford devient ainsi paradoxalement très connectée au centre de Londres mais s'en éloigne fonctionnellement, morphologiquement et symboliquement. Pour autant, l'activité industrielle et logistique représente toujours une part relativement importante des emplois fournis localement (cartes ci-dessus). Ce caractère a été volontairement occulté par la scénarisation du renouvellement urbain. Et il faudra attendre la vague d'expropriation (2006-2007) et en réponse la mobilisation des entreprises implantées dans les parties ouest et sud du site olympique, pour que le véritable portrait économique des lieux soit dressé : 209 entreprises employant près de 5 000 personnes sont expropriées (Gamesmonitor). Ce sont des artisans du bâtiment, des grossistes, des réparateurs de voiture, des fabricants d'emballage, des imprimeurs… et même un fumeur de saumon ! 996 emplois ont été délocalisés à l'extérieur de Newham, l'arrondissement (borough) dont Stratford fait partie, et des arrondissements limitrophes et 284 hors du Grand Londres. Ces chiffres sont bien entendus sans commune mesure avec le million de résidents expropriés lors de la préparation du site olympique de Pékin, mais indiquent aussi que Stratford était loin d'être une friche.

Une population défavorisée

Il faut dire que le stock de logements sociaux n'a cessé de diminuer depuis l'introduction de l'accession à la propriété du logement social (right-to-buy) en 1980 : c'est un million de logements qui sont ainsi transférés du public au privé entre 1980 et 1987, les nouveaux propriétaires, qui peuvent revendre immédiatement leur bien au prix du marché, favorisent, en période faste, un remplacement accéléré des populations en place par des populations plus aisées. Une nouvelle loi adoptée en 2005 vise à rendre plus restrictives les conditions de vente,  elle se solde par une légère réduction de la spéculation.

Malgré les expropriations, la population du district de Stratford était de 12 300 habitants en 2001 et de 15 500 selon les estimations de 2010 (ONS, 2010). Stratford appartient à l'arrondissement (borough) de Newham qui comptait 244 000 habitants en 2001. Newham est avec Hackney et Tower Hamlets, tous trois à l'est, l'arrondissement dans lequel la précarité est la plus élevée (carte ci-dessous à gauche). L'indice synthétique de précarité est devenu un instrument de mesure des inégalités socio-spatiales et de leurs dynamiques [19]. Il range les unités de recensement selon leur degré de précarité à l'échelle régionale ou nationale. C'est souvent à l'aune de l'évolution de cet indicateur que les incidences socio-spatiales des politiques urbaines sont jugées. À l'échelle du Grand Londres, les concentrations les plus importantes sont observées dans le péricentre de la ville (Inner London), particulièrement à l'est. Stratford et plus généralement Newham cumulent les handicaps par rapport aux quartiers aisés du centre ou de la couronne extérieure (Outer London).

La précarité sociale est particulièrement aiguë à Newham. Elle concerne l'emploi, les revenus et le logement. Le chômage frappe toujours, reflet d'un manque de qualifications des actifs locaux et d'une inadéquation aux emplois créés ces 15 dernières années. Un tiers d'entre eux est sans diplôme contre un quart dans le Grand Londres. Une part plus importante de la population est sans emploi, hors marché du travail. Partiellement corrélée à l'emploi, la précarité liée aux revenus se concentre aussi plus intensément à Newham où la majorité des enfants vivent dans des ménages pauvres (tableau ci-dessous). La population est très diverse, seuls 10% des enfants scolarisés ne sont pas issus d'une minorité ethnique. Le turn-over de population est très élevé, plus de 20% de la population ne résidait pas dans le district l'année précédente.

Newham est, comme les arrondissements voisins, un lieu d'installation privilégié pour les immigrés. D'origine africaine, caribéenne, indienne, pakistanaise, bangladeshi, la population de Newham s'est encore plus diversifiée ces dix dernières années avec l'arrivée de populations d'Europe centrale et orientale. Il s'agit de la face pauvre de l'immigration dans la ville globale, les ressortissants américains, français, australiens s'installant eux prioritairement dans l'ouest de la capitale. La pression sur les marchés de la vente et de la location immobilières a été, comme ailleurs dans Londres, si forte que les prix ont connu une très forte augmentation depuis 2000 (+150%). Le logement social se fait de plus en plus rare depuis le right-to-buy si bien que 36 000 ménages sont inscrits sur liste d'attente de logement.

Le problème du logement est d'autant plus aigu que la proportion de ménages de grande taille à Newham est supérieure à la moyenne londonienne. Ils sont alors souvent contraints de louer des logements de qualité médiocre ou trop petits. La dynamique de la population laisse apparaître une croissance soutenue dès 2001, après une longue phase de baisse, comme dans le reste du péricentre de Londres. Entre 2005 et 2009, la vallée de la Lea, à l'ouest et au sud de Stratford enregistre des gains supérieurs à la période précédente. Le gain net de population est lié d'une part à la relative jeunesse de la population et d'autre part à la livraison de nombreux programmes immobiliers associés à des opérations ponctuelles de renouvellement urbain dans Thames Gateway (cartes ci-dessous).

Arrondissements du centre-est de Londres : évolution de la population de 2001 à 2009

La partie septentrionale de Newham où se trouve Stratford n'a pas enregistré de vagues importantes de gentrification, même si les dynamiques récentes indiquent un frémissement. Jusqu'au début des années 2000, très peu de promoteurs se risquaient à proposer des projets résidentiels compte tenu de l'image du district. L'évolution relative des prix des logements est un des indicateurs de la gentrification (cartes ci-dessous). Entre l'obtention des JO en 2005 et en 2009, les prix des logements à Stratford ne se sont pas appréciés autant qu'aux abords nord et est de la City. À proximité du centre d'affaires, la gentrification s'est manifestée depuis la fin des années 1990 à Hoxton et à Spitalfields. Elle se diffuse aujourd'hui plus à l'est en direction de Canary Wharf et surtout vers le nord, autour des opérations de renouvellement urbain à Hackney. Stratford est (encore) en marge de ce processus du fait de la distance physique, mais aussi symbolique qui la sépare de la City. Plus à l'est et au sud, les prix ont même baissé, si bien qu'on assiste finalement à une polarisation de la dynamique des prix entre le centre et la périphérie de Londres. Mais au début de la décennie 2000, quelques programmes immobiliers sont livrés à proximité de la gare régionale de Stratford.

Arrondissements du centre-est de Londres : prix des logements et évolution de 2005 à 2009

Le nouveau Stratford : un pôle à rayonnement métropolitain

Le renouvellement urbain, orchestré par les acteurs politiques pour les acteurs économiques, se traduit par une nouvelle territorialisation de Stratford. La prise de possession des lieux par le Grand Londres et par l'État leur permet d'y déployer un programme entrepreneurial pour faire de Stratford un pôle de redynamisation de l'Est londonien. En offrant aux investisseurs, promoteurs et futurs occupants, un nouvel environnement nettoyé, plus neutre, au risque de la rupture avec l'ancien Stratford, mairie de Londres et État entendent minimiser les risques financiers pris par les acteurs privés et réduire leur propre exposition après les JO. Dans le cadre d'un aménagement négocié, la minimisation des risques et la maximisation de la rentabilité financière des opérations immobilières incitent promoteurs et investisseurs à se tourner vers des logements chers et des surfaces commerciales pour chaînes internationales hors du centre ancien de Stratford. Le renouvellement urbain engagé revient finalement à marquer le déplacement de la centralité, de l'espace urbain fragilisé vers le pôle commercial régional. Ainsi, au lieu d'une recomposition et d'un renforcement de l'actuel centre historique de Stratford, les opérations d'aménagement ont conduit au dédoublement de la centralité par l'émergence d'un nouveau cœur au nord-ouest de l'actuel centre-ville.

Un pôle commercial pour l'est de la métropole

Sur le terrain, le centre de gravité de Stratford est déplacé, d'une part et de façon coordonnée, vers le nord-ouest, sur le site olympique, et d'autre part et de façon plus spontanée, vers le sud-ouest. Les fonctions de ce nouveau Stratford sont résolument métropolitaines, au risque d'une marginalisation du centre-ville, des quartiers résidentiels populaires et des zones d'activité économique préexistantes (CARTE ci-dessous). Un nouveau Stratford résolument "métropolitain" est né du site olympique et de Westfield Stratford City, le grand centre commercial ouvert en septembre 2011.

En 2006, Chelsfield et Stanhope vendent le projet à Westfield, le plus grand propriétaire et exploitant de centres commerciaux du monde. Un nouveau permis de construire est alors déposé, suivi de plusieurs amendements qui visent à réduire légèrement sa taille et à remplacer la construction des 4 850 logements prévus par les 2 819 logements du village olympique. À l'inverse, la surface commerciale est augmentée et les bureaux envisagés sont reportés dans des phases ultérieures, à l'exception de l'immeuble construit sur le centre commercial qui hébergera le comité olympique britannique après les JO. Dans ces nouvelles phases de négociation avec l'ODA et sans que Newham qui a été dessaisie par la gouvernance temporaire des JO ne puisse véritablement peser dans les négociations, des modifications sont apportées aux accès du nouveau centre commercial, le Westfield Stratford City. L'architecture est aussi simplifiée et les 5 000 places de stationnement sont maintenues en surface sur plusieurs niveaux. Le centre commercial comprend 175 000 m² de surface commerciale, ancré par trois grands magasins (Waitrose, John Lewis et Marks and Spencer), un cinéma multiplexe, deux hôtels totalisant près de 600 chambres. Le propriétaire et exploitant dégage un profit de 345 millions d'euros dès l'ouverture du centre commercial et se sépare de 25% du centre qui est vendu au consortium constitué de grands fonds de pension européen (APG) et canadien (CPPIB). Une opération immobilière très lucrative pour Westfield. Le jour de son ouverture, 200 000 personnes [21] ont fréquenté le centre commercial, le premier signe d'une attraction qui dépasse largement les environs immédiats de Stratford.

Westfield Group : un géant mondial des complexes commerciaux aménage les territoires

Conception - réalisation de l'encadré : S. Tabarly

Stratford marginalisé

De l'autre côté du faisceau ferroviaire, au sud-est, les commerçants du Stratford Centre sont inquiets. Le centre commercial qui ancrait l'attraction du vieux Stratford se trouve concurrencé par une partie des commerces de Westfield Stratford City. Officiellement annoncé comme complémentaire en proposant une gamme de commerces de chaînes peu présente dans l'est de la capitale, le propriétaire du nouveau méga centre commercial a dû modifier sa stratégie commerciale face à la crise. Les autorités locales affaiblies face à ce mastodonte n'ont pu peser lorsque Westfield a ainsi décidé de dédier une partie de sa surface de vente à des commerçants locaux et indépendants. L'attraction de l'ancien centre-ville de Stratford reposait essentiellement sur son offre commerciale et ses services administratifs. C'est donc une de ses fonctions polarisantes qui est menacée (photo ci-dessous à gauche).

Deux aménagements sont de plus venus modifier le paysage. Le premier résulte de l'amendement au permis de construire du centre commercial qui autorise le promoteur à construire, en les finançant, des cheminements pédestres directs, en souterrain, entre les quais de la gare et le centre commercial (photo ci-dessus à droite). Les visiteurs qui arrivent pour l'essentiel en transports collectifs sont donc conduits "plus naturellement" vers Westfield Stratford City. Le deuxième est la création d'un vaste mur de métal aux motifs floraux pour cacher l'ancien centre commercial des années 1970 trop visible depuis la gare et ses quais (photo ci-dessous à gauche). Ces deux aménagements contribuent à réduire le champ de visibilité sur le centre-ville depuis les principaux cheminements, et simultanément, à canaliser les flux vers Westfield Stratford City. Les néons et enseignes publicitaires qui arborent le centre commercial permettent enfin de hiérarchiser les éléments du paysage de nuit. Le promoteur s'est ainsi assuré de placer la focale sur son complexe, au détriment, même si cela n'est vraisemblablement pas volontaire, du centre de Stratford (photo ci-dessous à droite).

Des stratégies d'adaptation tardives face aux promoteurs

Ce faible montant s'explique par les incessantes renégociations des promoteurs, qui, avec la crise, ont cherché à accroître la rentabilité de leurs programmes pour obtenir les prêts bancaires nécessaires. Les banques, devenues réticentes, ont en effet durci leurs critères de prêt pour minimiser leur exposition à des investissements qu'elles jugent risqués. Peter Minoletti, directeur de la LTGDC qui négocie au nom des municipalités les contributions des promoteurs ne peut qu'admettre l'impuissance de sa structure. Selon lui, la prise en charge par les promoteurs de la décontamination des sols limite leur contribution à la collectivité.

C'est vers des prêts de l'État que la LTGDC se tourne pour financer ses mesures d'accompagnement (36 millions d'euros en 2010/2011). LTGDC n'a pas donc pas les moyens de financer des équipements et se contente essentiellement de requalifier la High Street de Stratford (A11), théâtre de l'essentiel de transformations hors du site olympique.

Du côté de la municipalité de Newham, les opérations sont encore plus modestes. Le centre-ville n'est actuellement l'objet que d'une campagne de marketing urbain en attendant une requalification du centre-ville qui tarde à venir. Une nouvelle dénomination, Stratford Central, annonce la piétonnisation du centre-ville et l'amélioration de son accès par la remise à double sens du giratoire qui l'encercle (photo ci-dessous à gauche). Une opération qui vise finalement à compenser les aménagements associés à Stratford City. Le manque de concertation est ici flagrant. D'un côté, le promoteur a obtenu de Newham, qui n'avait certes pas le choix, d'améliorer l'accès et la visibilité de son centre commercial. De l'autre, c'est cette même municipalité qui doit ensuite financer les mesures qui doivent minimiser l'impact de Westfield Stratford City sur le centre-ville de Stratford. Nous sommes bien loin d'un urbanisme théoriquement négocié qui reposerait sur la contribution du privé pour compenser et/ou accompagner l'impact de ses réalisations.

Visite urbaine et photographique : à la découverte de Stratford City sept mois avant les JO

Le giratoire qui encercle le centre-ville de Stratford et la tour désertée de l'ilôt moderniste du Stratford centre Cliché : M. Appert, nov. 2011 Ci-contre : un itinéraire photographique à Stratford, en rubrique 'savoir faire'

D'un point de vue fonctionnel, la municipalité de Newham souhaite favoriser l'implantation d'un ou plusieurs hypermarchés, absents de Stratford City, afin de promouvoir la complémentarité de l'offre commerciale du centre-ville plutôt que de chercher à lutter contre Westfield Stratford City. Une telle orientation passerait par une restructuration complète de l'îlot moderniste (centre commercial, tour de bureaux désertée, parking à étages et passerelles multiples (photo ci-dessus) en un quartier urbain dense et perméable, ancré par un hypermarché et constitué d'allées et d'îlots ouverts, reste toutefois à trouver un investisseur et exploitant qui prenne le risque. Un projet a été déposé en ce sens pour la construction d'un complexe de tours résidentielles dessiné par Allies and Morrison en 2009. Dans les négociations, la restructuration du centre commercial est cruciale. Mais le climat économique et financier n'incite pas le promoteur à modifier ses plans ; le projet, du nom de Broadway Chambers, sera résidentiel comme tous les autres. L'avenir de ce qui constituait le cœur de Stratford reste donc incertain et pour le moment les indices convergent vers une résidentialisation progressive, l'émergence d'un nouveau quartier dortoir pour une population occupant des emplois situés à l'extérieur de Stratford. L'espoir pourrait toutefois provenir de l'investissement consenti par deux universités. L'University of East London investit pour étendre son campus à l'intérieur du centre-ville (8 300 m² de locaux sont en construction en 2011) et University College London (UCL) est en discussion pour construire un nouveau campus en lieu et place du Carpenters Estate.

Le promoteur maître des transformations paysagères et sociales

Entre 2005 et 2011, de très nombreux projets résidentiels sont réalisés sans coordination. C'est, une fois encore, hors du centre de Stratford que les transformations ont été les plus spectaculaires. L'axe de High Street, vers le sud-ouest en direction de l'autoroute A12, est le théâtre d'une verticalisation : les tours résidentielles s'y sont multipliées sans qu'équipements collectifs et activités commerciales ne suivent (itinéraire photographique à Stratford, en rubrique 'savoir faire').

Les caractéristiques de ces nouveaux logements indiquent clairement que les promoteurs ont avant tout souhaité répondre aux ménages prospères et de petite taille sans répondre aux problèmes du manque de logements sociaux dont Stratford souffre. À l'intérieur du site olympique, seuls 25% des logements sont à caractère social (tableau ci-dessus et [23]). À l'extérieur, le long de High Street (A11), sur un total de 2 500 logements livrés en 2010-2012, seuls 18% ne seront ni vendus ni loués au prix du marché (LTGDC, 2011). C'est finalement proche de ce que la loi SRU exige des municipalités françaises, mais, du fait des prix exhorbitants de l'immobilier londonien et de la faiblesse relativement du volume de construction de logements, c'est très insuffisant. Nous sommes loin en effet des objectifs fixés par la directive du logement contenue dans le plan stratégique du Grand Londres (GLA, 2004). Cette politique stipule que 50% des logements construits doivent être "abordables" : 70% de ces logements doivent être des logements sociaux (loyer bas ou plafonnés à 80% du prix du marché) et 30% des logements "intermédiaires", dont la propriété partagée [ibid 23].

La planification se déroule en effet dans un environnement très souple pour les promoteurs, les différents critères à l'aune desquels on évalue les projets privés se compensent, si bien que finalement, ce sont les promoteurs qui maîtrise le territoire. Il révèle alors comment l'agenda des promoteurs, soucieux de dégager le plus grand profit des sites qu'ils ont parfois dû décontaminer, s'impose aux pouvoirs publics qui ne peuvent plus que discourir de façon elliptique sur le renouvellement urbain. Le projet annonce enfin une redéfinition de la hiérarchisation des critères d'évaluation des projets privés. En l'absence de grands projets publics susceptibles de marquer leur territoire, les pouvoirs publics se replient sur l'instrumentalisation de l'architecture des nouvelles constructions au risque de ne pas répondre aux aspirations de la population locale. À l'ère de l'image et du marketing urbain, c'est donc la transformation de la physionomie des lieux qui prime sur leur contenu.

Conclusion

La "course de vitesse" engagée dans la perspective des JO 2012, qu'elle se soit manifestée dans la rapidité des procédures d'urbanisme, des expropriations et des constructions mais aussi dans la peur générée par les discours sur les 'éléphants blancs' et l'incapacité du système "traditionnel" à livrer en temps et en heure de grandes opérations d'aménagement, place l'élaboration et la réalisation des projets dans un état d'urgence. Un état qui facilite le recentrage du portage du projet ainsi que sa livraison sur un petit nombre d'acteurs : le Grand Londres et les promoteurs. Les JO se feront donc à Stratford, mais c'est un Stratford réinventé qui sera présenté au monde pendant l'été 2012 et qui s'imposera aux populations locales au cours de la prochaine décennie. Une réinvention territoriale finalement symptomatique de l'urbanisme londonien mais qui se singularise toutefois par la vitesse des transformations associées à l'organisation d'un événement devenu enjeu économique.

Notes

[1] Manuel Appert, maître de conférences, Université de Lyon (Lyon 2), UMR 5600 "Environnement, Ville, Société" (EVS), http://ghhat.univ-lyon2.fr/spip.php?article379 / Manuel.appert@univ-lyon2.fr

[2] Les sites olympiques : www.london2012.com/venues

[3] 9,3 milliards de livres et un taux de change à 1,15 euros pour une livre en septembre 2011.

[4] Transport for London est l'organisme public local responsable des transports en commun de la ville de Londres (Greater London Authority).

[5] La LDA était l'agence régionale de promotion économique de Londres. Dans le cadre de la réforme de l'abolition des agences régionales, elle ferme en 2012.

[6] La Greater London Authority (GLA) ou Grand Londres est l'autorité responsable de la ville de Londres. Elle est créée à la suite d'un référendum en 2000 et se compose d'une assemblée et d'un maire. Depuis sa création, de nombreuses compétences et moyens lui ont été transférés. Le territoire de la GLA couvre un peu moins de 1 600 km² pour 7,6 millions d'habitants en 2009. Il est composé de 32 arrondissements ou boroughs auxquels s'ajoute la City.

[7] La London Thames Gateway Development Corporation est un organisme public financé partiellement par le ministère de l'aménagement (Department for Communities and Local Government, DCLG). Ses membres, nommés par le ministère, ont pour mission de planifier la partie londonienne de Thames Gateway (opération de renouvellement urbain de l'estuaire de la Tamise) et gérer les permis de construire autour du site olympique et plus généralement dans la vallée de la Lea, les Royal Docks et Beckton.

[8] Docklands Light Railway, métro automatique léger construit à partir de 1987 pour désenclaver les docklands en reconversion.

[9] London Overground est une société d'exploitation des services ferroviaires du Nord et de l'Est de Londres. Elle exploite l'ancienne North London Railway et la East London Line. Transport for London reste responsable de la tarification, du matériel roulant et des niveaux de services.

[10] Voir le plan de transport pour les JO 2012, www.london2012.com/.../transport-plan.php

[11] Pour suivre l'état des travaux : www.london2012.com/latest-progress

[12] Olympic Delivery Authority > Planning Decisions Team, www.london2012.com/planning

[13] Le stade de Wembley a été livré, en 2007, 17 ans après son dessin, deux fois plus cher, sans la piste d'athlétisme prévue à l'origine, ni suffisamment de places de stationnement et un gazon de qualité médiocre. Quant au Dôme du Millénaire (1999), l'un des grands projets culturels de l'ère Blair, il a été très rapidement considéré comme un 'éléphant blanc', un investissement public prestigieux qui s'est avéré plus coûteux que bénéfique et dont l'entretien est resté un fardeau financier pendant sept ans. Il est aujourd'hui exploité par une enterprise privée qui l'a transformé en centre de loisirs doté d'une salle de concert de 20 000 places très profitable.

[14] Olympic and Paralympic Village, www.london2012.com/athletes-village

[15] "Olympic Village snapped up by Qatari ruling family for £557m", Julia Kollewe, guardian.co.uk, 12 août 2011, www.guardian.co.uk/sport/2011/aug/12/olympic-village-qatari-ruling-family

[16] Marché International des Professionnels de l'immobilier qui se tient chaque année à Cannes.

[17] Selon les auteurs, les opérations de renouvellement urbain soutenues par l'État et le Grand Londres sont de nature à favoriser la gentrification et le déplacement des populations en place. La recolonisation de Londres par les classes moyennes et supérieures depuis les années 1990 serait permise par la construction de complexes résidentiels de standing par les promoteurs. Ils seraient alors soutenus politiquement par toute la législation mise en place pour favoriser la mixité, la densité et plus généralement la durabilité (environnementale).

[18] Olympic Park Legacy Company > Investment Opportunities, www.legacycompany.co.uk/investment-opportunities

[19] Des explications sur cet indice de précarité à propos du cas de la Campanie italienne, https://geoconfluences.ens-lyon.fr/doc/transv/DevDur/DevdurDoc8.htm

[20] L'Office for the Deputy Prime Minister, remplacé en 2006 par le Department for Communities and Local Government, est le ministère en charge de l'aménagement et des gouvernements locaux.

[21] "Stratford City: Open for business", Laura Chesters, The Independant, 18 Septembre 2011, www.independent.co.uk/news/business/analysis-and-features/stratford-city-open-for-business-2356440.html

[22] Les plans masses sont un ensemble des documents d'urbanisme, richement illustrés, qui coordonnent et harmonisent en amont les plans individuels de construction d'un espace à aménager. Ils peuvent être élaborés par les municipalités et/ou les promoteurs privés.

[23] La propriété partagée ou shared ownership, consiste à acheter auprès d'un promoteur une part d'un logement (entre 25 et 50%) en échange d'un loyer faible sur une durée fixée dans le contrat. Seuls les ménages aux revenus suffisants sont éligibles. Ex : pour un deux pièces de 400 000 euros, un ménage doit emprunter 100 000 euros pour acheter 25%, payer un loyer de 500 euros (+ la totalité des charges de copropriété) et disposer d'un revenu minimum de 45 000 euros/an.

[24] Extrait de la politique du logement du London Plan, Policy 3A.10 : “Boroughs should seek the maximum reasonable amount of affordable housing when negotiation on individual private residential and mixed-use schemes, having regard to their affordable housing targets adopted in line with Policy 3A.9, the need to encourage rather than restrain residential development and the individual circumstances of the site. Targets should be applied flexibly, taking account of individual site costs, the availability of public subsidy and other scheme requirements.”

[25] Extrait de l'évaluation par la LTGDC du permis de construire de Broadway Chambers : “The high rise nature of the scheme, and quality of external design and finishes required provide a high level of cost at a time when revenues from the sale of completed private units have diminished significantly.”

Manuel Appert, université de Lyon (Lyon 2),
UMR 5600 "Environnement, Ville, Société" (EVS),

édition de la page web : Sylviane Tabarly

pour Géoconfluences le 6 janvier 2012

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Mise à jour :  06-01-2012

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