NB. Cet article donne des indications sur la politique agricole commune de l'Union européenne au moment de sa rédaction en 2009. Depuis, plusieurs réformes successives ont modifié le fonctionnement de la PAC. >>> Pour des informations à jour, consulter le glossaire : Politique agricole commune (PAC).

Comprendre la Politique agricole commune de l'Union européenne (UE) en 2009

- Accord de Luxembourg - Ensemble des décisions adoptées le 26 juin 2003 par les ministres de l'agriculture de l'UE relativement à l'application d'une nouvelle réforme de la PAC. Cette nouvelle réforme de la PAC modifie les modalités de financement du secteur agricole communautaire. L'accord de Luxembourg instaure un "paiement unique" de l'ensemble des aides directes par exploitation, découplé de la production : la plus grande partie des aides directes sera désormais versée indépendamment des volumes de production. Les nouveaux "paiements uniques par exploitation" seront subordonnés au respect de normes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire et de bien-être des animaux. Le Conseil a également décidé de réviser les organisations de marché dans les secteurs du lait, du riz, des céréales, du blé dur, des fourrages séchés et des fruits à coque. Afin de respecter le strict cadre budgétaire fixé pour l'Union des 25 jusqu'en 2013, les ministres ont décidé la mise en place d'un mécanisme de discipline financière.

L'accord du Luxembourg offre toutefois la possibilité aux États membres de conserver certaines aides partiellement ou totalement couplées. La France a opté pour un découplage limité, dans le but de réduire le risque d'abandon de l'activité agricole dans les zones fragiles. La Prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA) et la Prime abattage bovine (PAB) "veau" demeurent couplées à la production. La PAB "gros bovins" est partiellement découplée (60%), tandis que la Prime spéciale aux bovins mâles (PSBM) est intégralement découplée. Dans le secteur laitier, le régime des quotas est prolongé jusqu'à la campagne 2014-2015 mais l'aide directe laitière est entièrement découplée.

- Agenda 2000 - Programme d'actions adopté par le Conseil européen en 1999. À côté de la réforme institutionnelle de l'Union européenne, de la définition de la stratégie d'élargissement aux Pays de l'Europe centrale et orientale, ses autres grands axes portaient sur une réforme de la PAC et des fonds structurels européens pour la période 2000-2006.

- Aides directes (ou paiements directs) - Aides à l'agriculture allouées directement aux agriculteurs en application de la politique européenne de découplage des aides en 2006.
Pour la France, les aides directes indépendantes du niveau de la production représentent 55% du revenu agricole en 2006 (source : Agreste). Les aides découplées proprement dites sont celles liées aux Droits à paiement unique (DPU), qui contribuent pour 46% au revenu net d'entreprise agricole. Peuvent s'y rajouter pour 9% les aides directes du deuxième pilier de la politique agricole commune. Ce sont pour l'essentiel les indemnités compensatrices de handicap naturel et les aides agro-environnementales telles que la prime herbagère. Les aides directes encore liées aux volumes produits représentent 22% du revenu agricole en 2006 : 19% d'aides du premier pilier non découplées et 3% d'aides diverses.

- Aide directe laitière (ADL) - Paiement compensatoire de la baisse du prix institutionnel des produits laitiers attribué depuis 2004- 2005 par l'Union européenne aux producteurs de lait sur la base de leur quota laitier. Cette aide est totalement découplée.

Les aides directes à l'agriculture en France (2006)

- Bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) - Mesures destinées à inciter les exploitants agricoles bénéficiant des paiements directs à maintenir les terres, y compris celles retirées de la production, dans de bonnes conditions agricoles et environnementales : prévention de l'érosion des sols et maintien de leur structure et de leur richesse en matière organique ; entretien minimal des terres. Les BCAE ont été introduites au titre de la réforme de la PAC de 2003 et conformément à la mise en œuvre du principe de la conditionnalité.
En France, le respect des BCAE porte sur : la mise en place d'une surface en couvert environnemental, égale à 3% de la surface, obligatoire sous forme de bandes le long des cours d'eau ; la présence de 3 cultures minimum ou 2 familles de cultures différentes sur la surface agricole hors pâturages permanents, gel non cultivé et cultures pérennes. En cas de monoculture, le respect des BCAE porte sur : l'obligation de la couverture totale des sols en hiver ; le non brûlage des pailles et des résidus de culture ; une gestion environnementale des terres non mises en production ; le respect des conditions de prélèvement en eau pour les cultures irriguées.

- Bonnes pratiques agricoles - Il s'agit d'un principe énoncé dans la réforme Agenda 2000 de la PAC. Les États membres sont tenus de rédiger des codes de bonne pratique agricole, au niveau régional ou national. Les bonnes pratiques agricoles doivent correspondre au type d'agriculture qu'un exploitant avisé exercerait dans la région considérée, ce qui implique à tout le moins la nécessité de se conformer aux exigences réglementaires générales en matière d'environnement.

- Conditionnalités des aides - La conditionnalité consiste à établir un lien entre le versement des aides couplées et découplées et le respect d'exigences en matière d'environnement, de santé des animaux et des végétaux, et de bien-être animal. La conditionnalité introduit une réduction des paiements en direct en cas de non-respect de ces exigences. La Commission, dans son Bilan de santé, prévoit de renforcer le système de contrôle et de sanction pour 2009.

- Découplage (des aides) - Concept débattu dans le cadre de l'OCDE et de l'OMC qui consiste à supprimer le lien entre aides aux agriculteurs et production, à dissocier subventions et productions. Il s'applique aux politiques qui n'ont pas d'impact sur les échanges et la production. C'est un des principes de base de la réforme de la PAC issue de l'Accord de Luxembourg en 2003.

- Droit à paiement unique (DPU) - Titre juridique permettant à l'agriculteur qui en est détenteur, en propriété ou en location, de demander le versement de l'aide découplée. Les DPU sont attribués aux agriculteurs selon le mode de calcul choisi par les États membres parmi trois options possibles :

• une approche historique selon laquelle chaque agriculteur obtient des DPU (dits "DPU historiques") basés sur les montants reçus pendant la période de référence historique
• une approche régionale (également appelée à taux forfaitaire) où les montants de base ne sont pas calculés au niveau de l'agriculteur, mais au niveau régional. Ils sont ainsi basés sur la somme des paiements reçus par les agriculteurs dans la région concernée au cours de la période de référence. Un DPU est établi pour la région, puis redistribué aux agriculteurs (taux forfaitaire) selon le taux d'hectares déclarés.
• une approche mixte, système de calcul hybride qui permet une variation entre les deux modèles précédents.

L'approche mixte dynamique peut assurer une transition entre une approche historique et une approche régionale – approche choisie par la France. Notons par ailleurs que les États membres ont l'obligation de créer des réserves nationales destinées à être utilisées notamment pour octroyer des droits au paiement aux personnes qui se lancent dans l'activité agricole.

- Dégressivité des aides (ou modulation des aides) - Principe visant à abaisser graduellement dans le temps le montant des aides directes. Les paiements directs, à l'exception de ceux destinés aux agriculteurs des régions ultrapériphériques (départements français d'outre-mer, les Açores, Madère et les îles Canaries) sont réduits chaque année : - 3% en 2005, - 4% en 2006 puis - 5% annuellement, uniquement pour les exploitations ayant un montant d'aides directes supérieur à 5 000 euros.

Les sommes ainsi épargnées sont réparties entre les États membres et allouées aux mesures de développement rural.

- Éco-conditionnalité - Principe selon lequel les agriculteurs doivent respecter les exigences de la protection de l'environnement pour bénéficier du soutien des marchés a été incorporé dans la réforme de l'Agenda 2000. La réforme de la PAC de 2003 a mis davantage encore l'accent sur l'éco-conditionnalité, qui est devenue obligatoire.

- Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) - Le règlement n°1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 a adopté un cadre légal unique pour le financement des dépenses relevant de la PAC en instituant deux nouveaux fonds, le FEAGA et le FEADER, qui, depuis le 1er janvier 2007, ont remplacé respectivement le FEOGA section Garantie et le FEOGA section Orientation. Ils forment un instrument financier unique de la PAC : le FEAGA  intervient dans le  soutien aux marchés agricoles (premier pilier de la PAC) ; le FEADER finance quant à lui les programmes de développement rural (deuxième pilier).

- Gel des terres - Mise hors culture de superficies initialement exploitées visant à réduire les stocks excédentaires et à adapter la production de grandes cultures (céréales, oléagineux, protéagineux) aux besoins du marché européen.

Le taux de jachère avait été fixé à 10% des surfaces de grandes cultures lors de la réforme de la PAC de 2003. Les agriculteurs ayant une superficie minimale (environ 17 hectares en France) de grandes cultures ont été obligés de geler une partie de leur surface pour bénéficier des paiements compensatoires alloués au titre des superficies de grandes cultures.

"Gel des terres" et "jachère" sont souvent employés indifféremment dans le cadre de la PAC. On peut toutefois noter que le "gel des terres" désigne le programme communautaire en soi, alors que la "jachère" est une procédure agronomique de mise hors culture traditionnelle. Elle peut également, par abus de langage, désigner la terre faisant l'objet d'une mise en jachère.

- Jachère - Historiquement et étymologiquement, la jachère désigne une terre labourable que l'on laisse temporairement reposer en ne lui faisant pas porter de récolte (jachère dite "traditionnelle" ou "agronomique"). Avec la réforme de la PAC de 1992, apparaît la notion de "jachère aidée" (dite aussi "jachère institutionnelle" ou "gel") : pour avoir droit aux aides sur les "céréales, oléagineux et protéagineux" ( COP), les agriculteurs doivent mettre en jachère une partie de leurs terre et les surfaces ainsi gelées donnent droit à une aide à l'hectare. Cette jachère aidée peut ne pas porter de récolte (comme la jachère traditionnelle) mais elle peut également recevoir des cultures destinées à des fins non alimentaire dont l'exemple type est le colza pour la production de diester. Elle est alors appelée "jachère industrielle" ou "jachère non alimentaire", bien qu'elle n'ait de jachère que le nom.

- Mesures agro-environnementales (aides agro-environnementales, aides agri-environnementales) - Ensemble de mesures encourageant les exploitants agricoles à maintenir ou à introduire des méthodes de production respectueuses de l'environnement et à participer à l'entretien de l'espace rural, en contrepartie d'une aide financière.

- Organisations communes des marchés (OCM) - Les OCM sont les dispositions fixées par les décisions communautaires qui régissent la production et le commerce des produits agricoles de tous les États membres de l'UE. Elles représentent le premier pilier de la politique agricole commune (PAC) et elles ont, depuis la mise en place de la PAC, remplacé progressivement les Organisations nationales de marché. Les OCM constituent l'outil fondamental de régulation des marchés dans la mesure où elles régissent la production et le commerce des produits agricoles de tous les États membres de l'Union européenne en éliminant les obstacles aux échanges intracommunautaires de produits agricoles et maintenant une barrière douanière commune à l'égard des pays tiers (Tarif extérieur commun, TEC).

À la suite de la réforme de la PAC de 2003 (Accord de Luxembourg), la plupart des OCM sont soumises au nouveau système de paiement unique par exploitation et de découplage. Les États membres qui sont rentrés dans l'Union depuis le 1er mai 2004 participent directement au nouveau système. Les OCM comportent aussi des mécanismes de gestion des crises et dans la qualification environnementale des exploitations.

Elles couvrent environ 90% de la production agricole finale communautaire. Sont couverts par une OCM : les céréales, le porc, les œufs et les volailles, les fruits et légumes, les bananes, le vin, les produits laitiers, la viande bovine, le riz, l'huile d'olive et les olives de table, le sucre, la floriculture, les fourrages séchés, les fruits et légumes transformés, le tabac, le lin et le chanvre, le houblon, les semences, les viandes ovine et caprine ...

- Politique agricole commune (PAC) - La politique agricole commune (PAC) relève des compétences partagées entre l'Union européenne (UE) et les États membres. Selon l'article 33 du traité instituant la Communauté européenne, elle vise à assurer des prix raisonnables pour les consommateurs européens et une rémunération équitable aux agriculteurs, notamment grâce à l'organisation commune des marchés agricoles et au respect des principes fixés à la conférence de Stresa en 1958 : l'unicité des prix, la solidarité financière et la préférence communautaire.

À l'origine, lors de son adoption en 1962 (en vertu du traité de Rome de 1957), l'objectif de la PAC était d'accroître la productivité (et donc la production) agricole pour assurer l'autosuffisance alimentaire de l'Europe (on sortait de la Seconde guerre mondiale avec un déficit alimentaire européen) en augmentant la productivité agricole favorisant ainsi la migration de la main-d'œuvre vers l'industrie.

La PAC a été organisée sur la base des trois principes fondateurs préconisés dans le rapport européen Mansholt :

• l'unicité du marché qui a nécessité l'harmonisation des réglementations sanitaires et administratives réalisée progressivement jusqu'au "marché unique" de 1993,
• la préférence communautaire par laquelle l'approvisionnement des pays membres de la Communauté doit se faire en priorité sur le marché intérieur de manière à ne recourir aux importations des pays tiers que lorsqu'il y a un réel déficit de la production communautaire, - un mécanisme de protection vis-à-vis des importations des pays tiers a été mis en place : mécanisme de prélèvement / restitutions (subventions),
• la solidarité financière, destinée à financer les mécanismes de la PAC (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole / FEOGA).

La production agricole a ainsi pu augmenter rapidement et, vers la fin des années 1970, des excédents sont apparus. Le fonctionnement des mécanismes d'intervention s'est traduit par la constitution de stocks croissants et extrêmement coûteux de céréales, de beurre, de poudre de lait et de viande. Dès 1984, des quotas de production laitière ont alors permis de stabiliser la production européenne dans ce secteur. Mais une réforme globale de la PAC s'imposait et sa réalisation a été accélérée par les négociations de l'OMC du Cycle d'Uruguay de 1986 à 1994.

Une première réforme globale de la PAC, en 1992, s'est accompagnée des mesures suivantes, pour les secteurs des céréales, des oléo-protéagineux et de la viande bovine : la réduction des prix d'intervention pour se rapprocher des prix du marché mondial ; l'instauration d'aides compensatrices à l'hectare. Pour toucher ces aides, les agriculteurs ont été obligés de pratiquer des mises en jachère destinées à abaisser le niveau de production. Mais l'augmentation de la productivité et le choix fréquent de mise en jachère des terres les moins fertiles n'ont pas permis d'enrayer la hausse de la production céréalière européenne.

En mars 1999, dans le cadre de l'ensemble de propositions appelées Agenda 2000, le Conseil européen réuni à Berlin a décidé une nouvelle réforme de la PAC dont les objectifs étaient les suivants :

• l'accompagnement de l'élargissement de l'UE aux Pays d'Europe centrale et orientale (PECO) dont l'agriculture représentaient une part importante dans leurs économies,
• l'accroissement de la compétitivité de l'agriculture européenne sur les marchés mondiaux et l'anticipation des futures négociations de l'OMC,
• l'intégration de nouveaux objectifs "non commerciaux" de l'agriculture : promotion d'une agriculture respectueuse de l'environnement et fournissant des produits de qualité ; diversification des activités agricoles (tourisme par ex.) ; aides à la gestion des ressources en eau, à la restauration des villages, au boisement ; aides aux producteurs dans les zones difficiles.

Les mesures concrètes ont porté sur une nouvelle baisse des prix d'intervention (de 15% pour les grandes cultures, de 20% pour la viande bovine), sur la diminution des droits de douane et des subventions aux exportations et sur la mise en place d'aides à la protection de l'environnement ou au développement rural. Ainsi, la modulation de certaines aides témoignait de l'attention accrue portée au développement rural qui devient le "second pilier de la PAC".

En juin 2003, l'accord de Luxembourg aboutit à une nouvelle réforme de la PAC qui modifie les modalités de financement du secteur agricole communautaire. Il a programmé une réduction étalée des prix garantis compensée par des aides directes aux agriculteurs tout en incitant à une agriculture plus respectueuse de l'environnement. Cette nouvelle réforme se caractérise essentiellement par : un paiement unique par exploitation pour les agriculteurs de l'UE, indépendant de la production ("découplage" de l'aide) ; la subordination de ce paiement au respect de normes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale, et de bien-être des animaux, ("écoconditionnalité") ; une politique de développement rural renforcée, financée par une réduction des paiements directs aux grandes exploitations ("modulation") ; un mécanisme de discipline financière visant à plafonner les dépenses de soutien du marché et des aides directes entre 2007-2013.

- Piliers - La PAC est composée de deux piliers.

Le premier pilier est celui du soutien des prix et des marchés agricoles.

Le deuxième pilier, celui du "développement rural" (notion introduite par l'Agenda 2000 de mars 1999), est centré sur : l'amélioration de la compétitivité de l'agriculture et de sa multifonctionnalité ; la promotion de la protection de l'environnement en agriculture ainsi que des mesures forestières contribuant au développement durable ; la participation au développement des territoires ruraux. Tout en améliorant la compétitivité de l'agriculture, les mesures du second pilier cherchent à en garantir la multifonctionnalité, à promouvoir la protection de l'environnement et à participer au développement des territoires ruraux. Elles se distinguent de celles du premier pilier dans la mesure où elles font l'objet d'un cofinancement entre le budget de l'UE et celui des États membres.
La réforme de la PAC de 2003 a rendu obligatoire la notion de "modulation des aides" qui réduit les aides du premier pilier pour financer celles du second pilier. Le taux de modulation était de 3% en 2005 en de 4% en 2006. Il passera à 5% en 2007.

- Prix d'intervention ("prix de soutien" ou "prix plancher") - Il s'agit d'un prix minimum garanti pour un produit donné. Si les prix de marché tombent sous ce seuil, les pouvoirs publics rachètent la production au prix d'intervention et ils interviennent sur les marchés par le stockage public ou l'aide au stockage privé. Pour certains produits (céréales, viande bovine, beurre et poudre de lait), l'intervention n'est pas systématique dans le temps. Elle dépend de la qualité des produits et est limitée en volume. Le prix d'intervention est fixé chaque année pour chaque OCM. À la suite des réformes successives de la PAC (1992, 1999 et 2003), le prix d'intervention des produits agricoles a été abaissé.

- Quotas laitiers (quantité de référence) - Quantité maximale de lait qu'un producteur peut livrer au cours d'une campagne. Son dépassement entraîne une pénalité financière.
Instauré à l'échelle communautaire en 1984, le régime des quotas laitiers est prorogé jusqu'à la campagne 2014-2015. Ce dispositif vise à maintenir la production européenne de lait à un niveau égal aux capacités d'absorption du marché (consommation domestique et exportations).

L'application nationale du régime communautaire des quotas laitiers diffère fortement d'un pays à l'autre. En France, les quotas laitiers sont gérés administrativement à l'échelle des départements. La redistribution des quotas laitiers "libérés" se fait de manière gratuite aux producteurs jugés prioritaires. Dans d'autres pays, comme au Danemark, le transfert des quotas laitiers se fait de façon marchande à l'échelle du pays.

- Régime de paiement unique (RPU) - Introduit par la réforme de la PAC en 2003, il s'agit d'un système basé sur le principe de découplage des aides qui consiste à apporter un soutien financier annuel attribué directement à l'agriculteur de manière totalement indépendante des productions agricoles mises en œuvre. Il remplace la plupart des aides directes, instaure un régime de paiment indépendant de la production (découplé), les DPU (voir définition). Le RPU, appliqué dès 2005, a du être complété dans l'UE-15 en janvier 2007.

En France, depuis 2006, le montant du paiement unique par exploitation est calculé sur la base des droits à paiements obtenus durant la période de référence historique 2000-2002. Il est conditionné au respect de la conditionnalité et des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE). Les agriculteurs ne doivent pas nécéssairement produire pour bénéficier du RPU, aussi longtemps qu'ils maintiennent leur terre en bon état agricole et environnemental.

- Restitution à l'exportation - Subvention à l'exportation visant à favoriser la vente de produits agricoles communautaires sur le marché mondial.

- Surfaces et terres agricoles - La Surface agricole utilisée (SAU) (parfois désignée, à tort, comme Surface agricole utile) est la notion de référence en statistique et dans les règlements communautaires. Il s'agit de la partie des terres agricoles constituée des terres arables, y compris les jachères, des Surfaces toujours en herbe (STH), des surfaces consacrées aux cultures permanentes (hors bois et forêts), des cultures maraîchères et florales, ainsi que des pépinières.

Les terres agricoles (ou territoire agricole, superficie agricole, surface agricole, surface agricole utile / SAU) correspondent à la Surface agricole utilisée augmentée des terres agricoles non cultivées, telles que les bâtiments ou les landes et friches non productives.

Les terres labourables (terres arables) comprennent les superficies en céréales, oléagineux, protéagineux, betteraves industrielles, plantes textiles, médicinales et à parfum, pommes de terre, légumes frais et secs de plein champ, cultures fourragères, ainsi que les jachères. Par convention dans les enquêtes statistiques, les terres arables comprennent, en plus des surfaces précédentes, les terres en cultures maraîchères et florales et les jardins familiaux des exploitants.

En France, en 2007, la ventilation du territoire agricole est la suivante : terres arables, 63% ; STH, 34% et cultures permanentes, 3% (source : Agreste).

Une chronologie simplifiée de la PAC

• 1957 : le traité de Rome institue la Communauté économique européenne (CEE) dans le but d'établir un Marché commun de libre circulation des marchandises entre les six pays signataires. Il définit également les bases de la Politique agricole commune (hausse de la productivité, stabilité des prix et des marchés, garantie de revenus pour les agriculteurs).
• 1962 : lancement de la PAC, en application du Traité de Rome.
• 1984 : des quotas de production laitière ont permis de stabiliser la production européenne.
• 1992 : première réforme de la PAC (réforme McSharry).
• 1999 : l'Agenda 2000, dans un contexte d'élargissement de l'Union aux Pays de l'Europe centrale et orientale, réforme la PAC et des fonds structurels européens pour la période 2000-2006.
• 2003 : deuxième réforme de la PAC, voir accord de Luxembourg supra.

Principales sources et ressources

• Le glossaire d'Agreste : http://agreste.agriculture.gouv.fr/definitions_6/glossaire_76/index.html
• Pourquoi une nouvelle réforme de la Politique agricole commune ? Historique de la négociation, contenu de la nouvelle PAC et mise en œuvre en France : http://agreste.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/nee060825A1.pdf
• La PAC en 150 mots : www.inra.fr/internet/Departements/ESR/comprendre/js/pdf/PAC-150mots.pdf
• Bilan de santé de la PAC et son application en France (2009) : www.inra.fr/les_recherches/bilan_de_sante_de_la_pac

Compilation, synthèse : Sylviane Tabarly
Mise à jour : 15-09-2009