L’eau "bien public régional" dans un territoire transfrontalier d’Amérique centrale

Les frontières sont souvent regardées comme des "cicatrices de l'histoire", mais  les régions frontalières et transfrontalières peuvent tout autant être considérées comme des "passerelles" facilitant les processus d'intégration régionale.  Dans ces régions toutefois, les conflits sur l'utilisation des eaux transfrontalières constituent une réelle difficulté. À travers le monde, les exemples abondent pour illustrer de tels conflits : les tensions entre Turquie, Syrie et Irak à propos du partage des eaux de l'Euphrate; ou les tensions entre le Mexique et les États-Unis pour les eaux des fleuves Colorado et Rio Grande [1].

En Amérique centrale, le cas du bassin du rio Lempa, partagé par les Républiques du Guatemala, du Honduras et de El Salvador, est certes beaucoup moins connu. Il représente cependant un cas intéressant de gestion transfrontalière de l'eau s'appuyant sur de nouvelles pratiques de démocratie participative transcendant les territoires et sur l'émergence de communautés de communes dont les compétences sont étendues à la gestion des ressources naturelles et au développement territorial.

Dans ces nouvelles formes de gouvernance locale, le rôle de l'information apparait déterminant en tant que support de réflexion sur la complexité des situations et comme médiateur entre des acteurs (élus locaux, représentants d'associations ou de professions, fonctionnaires de l'État ou de collectivités territoriales, résidents, etc.).

L'eau, une ressource difficile à partager

Face à la précarité sans cesse croissante des ressources hydriques, les conflits pour l'accès à l'eau se sont multipliés dans le monde. Au niveau local et national, ce sont surtout les conflits d'usages qui s'accentuent. Actuellement, les secteurs de l'agriculture, de l'industrie et de l'usage domestique se partagent la ressource dans une proportion respective de 66%, 20% et 10%. Mais face à l'augmentation de la demande d'eau douce, d'un côté, et à l'épuisement des ressources disponibles, de l'autre, les usages entrent de plus en plus en conflit les uns avec les autres.

Au niveau international les bassins versants transfrontaliers cristallisent les conflits. En effet, plus de la moitié des ressources en eau obéissent à des découpes transnationales, ce qui crée des liens d'interdépendance selon la situation "en aval" ou "en amont" des pays se partageant le bassin versant.

Comment arbitrer, selon quelles règles communes partager la ressource ?

Les oppositions sur les approches juridique et économique de l'approvisionnement en eau

En droit international, l'eau a traditionnellement été considérée comme une ressource naturelle soumise à la souveraineté et à la liberté des échanges. En droit national, et ce, dès le droit romain, elle a plutôt été considérée comme une "chose commune" non susceptible d'appropriation, accessible à tous et soumise à une gestion et à un contrôle publics. Mais, dans le contexte actuel d'augmentation de la demande et d'épuisement des ressources en eau, ces statuts traditionnels sont de plus en plus souvent remis en question. Deux approches sont actuellement proposées et se confrontent.

La première est l'approche économique, où l'eau est considérée comme un bien économique soumis aux règles de l'offre et la demande, susceptible d'appropriation, de gestion privée et objet de commerce. Cette conception soutient que, contrairement à la lumière du soleil ou à l'air, les fleuves sont susceptibles d'appropriation et constituent une ressource économique. Cette approche est préconisée par différents organismes mondiaux à vocation économique, comme la Banque mondiale, le FMI, l'OMC, l'OCDE et le Conseil mondial de l'eau.

La seconde est l'approche non-marchande, où l'eau est considérée comme un "Bien commun mondial" (formulation de l'Unesco) dont chaque citoyen peut bénéficier sans exclusivité, à l'inverse d'un bien privé qui peut être l'objet d'échanges par lesquels sa propriété ou son usage change de mains. Cette approche est principalement soutenue par des ONG et des organismes comme l'Unesco, qui avancent que le libre marché serait à l'origine des dangers planétaires d'épuisement des ressources, particulièrement pour l'économie et l'écologie des pays les plus fragiles. Ils considèrent que l'eau dépasse toute souveraineté territoriale et qu'elle devrait être gérée par un organisme supranational indépendant en fonction du principe de solidarité. C'est la portée spatiale des avantages d'un bien public qui détermine s'il s'agit d'un "Bien public" local, national, régional ou mondial. Mais si l'approche par « Bien public mondial » est reconnue par la communauté internationale (Unesco), l'idée de "bien public régional" est promue seulement par des agences régionales comme la Banque Interaméricaine de Développement (BID). Dans une zone transfrontalière, considérer l'eau comme un bien public régional peut avoir des conséquences importantes car cela implique le dépassement des questions de souveraineté nationale et la recherche de nouvelles formes de gouvernance.

Nous sommes donc en présence d'acteurs qui cherchent à redéfinir le statut juridique contemporain de l'eau avec des objectifs différents.

Le cas particulier des bassins versants transfrontaliers en Amérique centrale

Cette question du partage de l'eau est parfois exacerbée dans le cas des bassins versants transfrontaliers, très nombreux dans le monde. Couvrant près de 45,3% de la surface de la terre, ils affectent presque 40% de la population mondiale, et représentent approximativement 60% des écoulements superficiels (Wolf, 1999). 145 pays ont une partie de leur territoire dans des bassins versants internationaux : 30 y sont situés en totalité ; 19 bassins sont partagés par au moins cinq pays ; un bassin comme celui du Danube concerne pas moins de 14 pays.

Source : FAO 2006, in http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2006/chapters/french et http://hdr.undp.org/en/media/hdr_2006_fr_chapter6.pdf

L'isthme Centraméricain est une des régions les plus fragmentées politiquement du monde. Sur 523 160 km² coexistent sept États, partageant environ 3 455 kilomètres de frontières. La délimitation politique des frontières dans cette région a provoqué de nombreuses tensions politiques et militaires, certains de ces conflits remontant à plus d'un siècle (fig. ci-dessous à gauche). Parmi ces tensions politiques régionales, plusieurs ont pour origine le contrôle de ressources naturelles, de l'eau en particulier. Ainsi, en 1969 eut lieu un conflit armé entre El Salvador et le Honduras, que l'on a coutume d'appeler la "guerre du football" après la qualification le 27 juin 1969 d'El Salvador contre le Honduras dans un match éliminatoire de la coupe du monde de football. Mais au-delà de ce titre de la presse de l'époque pour attirer l'attention du public, cette guerre faisait suite à des tensions sur des limites frontalières mal définies [2] et il est intéressant de noter qu'El Salvador envahit alors le territoire hondurien dans la partie haute du bassin versant du rio Lempa, véritable zone stratégique du point de vue de l'accès à la ressource en eau.

Dans l'isthme centraméricain enfin, pas moins de douze fleuves et rivières constituent des limites entre États. Plus de 20 bassins hydrographiques sont partagés par au moins deux États, et plus de 36% du territoire d'Amérique centrale est drainé vers des bassins transfrontaliers (fig. ci-dessus à droite).

La gestion des bassins versants, une priorité

En ce début de XXIe siècle, la gestion de l'eau a été élevée au rang de priorité en Amérique latine  latino-américaine avec le souci de  "pasar de la visión a la acción" [3]. Mais il est intéressant de noter que cette priorité s'accompagne de questions importantes sur la gouvernabilité, la participation des citoyens et la gestion des bassins versants.   Cette approche par bassin versant, tout en faisant de l'eau un élément de territorialité, permet de traiter les diverses questions d'interactions : entre les utilisations et les utilisateurs de l'eau ; entre l'eau et les ressources naturelles physiques et biotiques ; entre les systèmes physiques et biotiques, et les systèmes socio-économiques.

La réflexion se porte à présent sur l'intégration régionale à travers le développement de zones transfrontalières et, en particulier, par la gestion rationnelle des ressources naturelles à l'échelle régionale [4]. Elle constate que l'effet séparateur des frontières ne sera dépassé que si les  deux acteurs fondamentaux que sont les populations locales, qui doivent gérer leur développement propre au travers de leur organisation interne, et l'État contribuent fortement à l'effort nécessaire. Les politiques nationales sont remises en question et repensées sous des formes partagées de gestion de ces zones et de leurs ressources. Dans ce sens, la création de Comités de Bassins, ou de formes d'organisation équivalentes, est envisagée pour promouvoir l'organisation des utilisateurs et leur participation à la gestion des bassins versants [5].

Un exemple de processus d'intégration régionale : le rio Lempa et la région du Trifinio

La région du Trifinio est un territoire frontalier partagé par le Guatemala, le Honduras et El Salvador (fig. ci-dessous à gauche). Depuis la signature d'un accord de coopération entre les trois gouvernements il y a plus de vingt ans (12 novembre 1986), un processus d'intégration régionale et de développement durable est poursuivi avec l'aide de la Commission européenne et de la Banque interaméricaine de développement [6]. D'une superficie de 7 367 km², cette région couvre 45 communes : 8 appartenant à El Salvador, 22 au Honduras et 15 au Guatemala. Elle est en tête de trois systèmes hydrographiques importants : les rios Lempa, Motagua et Ulúa, ce qui fait de cette région une zone stratégique en Amérique centrale.

Avec une longueur de 422 km, le rio Lempa est le plus important d'Amérique centrale. La partie haute de son bassin versant est localisée en grande partie dans la région Trifinio, incluant 20 communes du Guatemala, Honduras et El Salvador. La source du rio Lempa est située dans les montagnes volcaniques des plateaux centraux, sur la commune d'Olopa au Guatemala, à une altitude d'environ 1 500 m. Il passe ensuite au Honduras, au pied des montagnes les plus hautes de la région (2 805 m), avant d'entrer sur le territoire salvadorien (fig. ci-dessus à droite).

Au Salvador, le rio Lempa contribue à lui seul à plus de 37% de l'approvisionnement d'eau potable du Secteur Métropolitain de San Salvador (1,7 million d'habitants) et il alimente trois centrales hydro-électriques ainsi que de petites industries et des périmètres irrigués de productions agricoles. Dans cette région du Trifinio, les problématiques concernant les ressources en eau sont en partie liées aux conditions de pauvreté dans lesquelles vivent les populations de la zone.  En effet, 67% de la population est rurale, 87% vit en situation de pauvreté et 53% d'extrême pauvreté.

Perception et usages de l'eau dans la région de Trifinio

Face à cette situation environnementale et sociale, les assemblées des pays riverains ont ratifié, en 1998, le traité d'exécution du Plan Trifinio qui prévoit le développement de la zone et la protection de ses ressources naturelles. Ce traité tri-national définit la région comme un système écologique indivisible où seule une action conjointe des trois pays pourra apporter une solution satisfaisante aux problèmes affectant les populations et les ressources naturelles. Ce traité a donné naissance à un plan, le plan Trifinio, et à une instance tri-nationale, la Commission tri-nationale du plan Trifinio chargée de l'exécuter.

En 2006, la Commission trinationale du plan Trifinio a choisi de regrouper l'ensemble de ces actions dans le programme "Aguas sin Fronteras". Tranchant dans le débat sur le statut de l'eau, la commission Trifinio a décidé de considérer l'eau dans la zone comme un Bien public régional, rappelant ainsi que l'eau dépasse toute souveraineté territoriale et qu'elle doit être gérée par un organisme supranational indépendant en fonction du principe de solidarité (voir supra).

L'émergence des communautés de communes

Durant les années 1990, les processus de décentralisation engagés par les trois pays ont permis de transférer aux communes les compétences en gestion de l'environnement, donc en particulier de l'eau. Face à ces responsabilités nouvelles et afin d'unir leurs forces, les communes de la région se sont organisées en communautés de communes entre 1998 et 2006. Au nombre de cinq à l'heure actuelle (Nororiente et Lago de Güija au Guatemala, Valle de Sesecapa au Honduras, et Trifinio et Cayaguanca à El Salvador, fig. ci-dessous à gauche), elles s'organisent de la façon suivante :

• une assemblée générale. C'est une instance décisionnaire et délibérative qui définit les axes de travail et choisit un directoire. Elle réunit les maires et conseillers municipaux des communes qui constituent la communauté.
• un directoire avec un président, vice-président, trésorier et secrétaire. Le rôle du directoire est la coordination d'activités et l'exécution des décisions de l'assemblée au travers l'unité technique et de gestion.
• une unité technique et de gestion, avec une composante administrative et comptable, un secrétariat exécutif, un ou plusieurs départements de gestion de projets et une unité environnementale. Leur fonction principale est la gestion technique et administrative  des projets.

Les projets de ces communautés de communes sont de deux types:

• projets "internes", élaborés par les communautés de communes et soutenus par le gouvernement ou d'autres institutions nationales,
• projets "externes", à l'initiative du gouvernement. Dans ce cas, les communautés de communes coopèrent aux projets et les administrent.

Les communautés de communes constituent ainsi de nouvelles formes de gouvernance locale, et les programmes de renforcement institutionnel dont elles ont bénéficié ont contribué à favoriser de nouvelles capacités de gestion locale. Mais si le sujet de l'eau est considéré par les communautés de communes comme transversal, leurs projets restent sectoriels. Elles essaient de régler les problèmes urgents, secteur par secteur, en répondant le plus souvent à des impératifs politiques.  Pour réduire les sources de pollution de l'eau par exemple, il existe des projets de traitement des déchets solides et liquides, ainsi que des projets de réduction de la pollution d'origine agricole. À aucun moment le problème de la gestion des ressources en eau n'est traité de manière globale au niveau du territoire.

De plus, force est de constater qu'il existe peu de relation et de dialogue entre les différents utilisateurs de l'eau : agriculteurs, éleveurs, producteurs de café, gouvernements locaux, organismes chargés du traitement des déchets solides et liquides et de l'approvisionnement en eau potable, représentants du tourisme. Ainsi un responsable de la communauté de communes du Lago de Güija soulignait lors d'un de nos entretiens : "dans notre communauté, il n'y a pas de communication avec la société civile, bien qu'un conseil consultatif de la société civile fasse partie de notre organigramme". L'établissement d'un dialogue entre ces différents acteurs de la société civile devrait constituer l'un des véritables enjeux des communautés de communes de la région du Trifinio.

Enfin, très récemment, en février 2007, a été constituée officiellement "la Communauté tri-nationale frontalière du  rio Lempa" (fig. ci-dessus à droite), qui associe 12 communes de la région Trifinio appartenant aux trois pays. Cette communauté de communes transfrontalières, unique au monde, devrait permettre de mieux appréhender la question du partage de l'eau et de partager une vision de cette ressource sur l'ensemble de la région.

L'information, une des clés pour une meilleure intégration régionale

Si le processus de décentralisation a bien eu lieu ces dernières années dans cette région du Trifinio, les communautés locales ont peu de moyens pour assumer leurs nouvelles responsabilités et elles ne disposent que de très peu d'information pour orienter leur décision dans la gestion du territoire et des ressources naturelles. Et ce, alors qu'au niveau national sont élaborés des plans nationaux de développement territorial, s'appuyant sur une information pertinente au niveau global. Le Ministère de l'environnement et des Ressources Naturelles (MARN) d'El Salvador dispose par exemple d'un Système d'Information Environnemental (SIE) [7] couvrant les composantes sociales, économiques et  écologiques, avec des données à référence spatiale qui permettent de produire des cartes du territoire national.

Face à ce déséquilibre informationnel entre l'État et les communes, un des enjeux majeurs est de partager cette information entre des univers institutionnels peu communicants et les communautés locales [8]. Outre le fait que ces dernières pourraient ainsi mieux gérer leurs ressources naturelles au niveau local, le partage de l'information présenterait l'avantage de mettre en cohérence les politiques nationales avec les projets locaux [9]. De plus, de même que l'eau est considérée par la Commission Trifinio comme Bien public régional, il est souhaitable que l'information soit reconnue comme une ressource et un Bien public régional, circulant sans barrière entre les différents niveaux locaux et le niveau national, au-delà des frontières nationales. Cela pose toutefois la question de la gestion de ce bien public régional et de l'organisation qui assure cette gestion.

Les Universités nationales des trois pays concernés apparaissent dans ce sens comme l'un des meilleurs moyens d'assurer la gestion de ce bien public et d'assurer le lien entre les acteurs locaux et nationaux dans la zone transfrontalière.  Ces Universités constituent actuellement un dispositif d'accompagnement aux communautés de communes alliant production, mise à disposition et partage d'informations, et formation et appui aux acteurs de ces communautés de communes dans l'élaboration de projets territoriaux collectifs [10].

Conclusion

En Amérique centrale, comme partout ailleurs, la gestion des eaux transfrontalières a constitué une source de tensions entre pays. Mais le regard est en train de changer : ce ne sont plus des obstacles et des discontinuités, mais des espaces de connectivité  facilitant les processus d'intégration régionale.

Sans s'abandonner au mythe de la nature sans frontière, force est de reconnaitre que la problématique environnementale a été structurante dans ce dialogue transfrontalier. Dans la région Trifinio, la gestion des eaux du rio Lempa est ainsi devenue un des moteurs de l'intégration régionale à travers le programme "Aguas sin fronteras" coordonné par la Commission Trinationale du Plan Trifinio. Prenant position dans le débat entre les approches "marchandes" et "non-marchandes" pour le statut de l'eau, ce programme considère l'eau comme un Bien public régional.

Mais au-delà de cette approche considérant l'eau comme un bien public régional, un des véritables défis à relever est l'implication des populations locales dans les processus d'intégration régionale et de gestion partagée de la ressource en eau. La création de communautés de communes, et en particulier d'une  communauté transfrontalière, va sans nul doute contribuer à renforcer les coopérations locales et transfrontalières. Reste que nous ignorons encore comment ces communautés de communes vont se positionner les unes  par rapport aux autres et vont dépasser les discontinuités des frontières territoriales. Ni comment les structures territoriales que sont les territoires des communautés de communes et les territoires de l'eau (les bassins versants) vont s'articuler, ou comment les différents utilisateurs de l'eau vont trouver là des espaces de dialogue et de négociation.

À court terme, pour relever ce défi, l'enjeu principal est de renforcer les capacités de ces organisations à mieux gérer leur territoire et leurs ressources. Pour cela, la gestion de l'information prend un rôle déterminant pour intégrer des connaissances et des savoirs dispersés, servir de support de réflexion sur la complexité des situations et appuyer la médiation entre les acteurs locaux eux-mêmes, et entre ces acteurs locaux et les institutions nationales et les projets "externes".  Et dans la mise en place de dispositifs d'accompagnement des acteurs alliant information et formation, les institutions universitaires qui travaillent en réseau dans la région, offrent une opportunité très intéressante.

Notes

[1] Voir le chapitre 6 consacré à "la gestion des eaux transfrontalières" du Rapport mondial sur le développement humain (HDR report) de 2006 :http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2006/chapters/french   et http://hdr.undp.org/en/media/hdr_2006_fr_chapter6.pdf

Et, en complément de cet article, dans le corpus documentaire du dossier, à titre comparatif : Bassins versants transfrontaliers en Afrique occidentale

[2] Au moment de l'éclatement, en 1841, des Provinces Unies d'Amérique centrale (donnant naissance au Guatemala, à El Salvador, au Honduras, au Nicaragua et au Venezuela) les limites n'étaient pas bornées précisément sur le terrain.

[3] Día de las Américas, Tercer Foro Mundial del Agua, Kyoto, Japón, 19 de marzo del 2003 :www.gwpcentroamerica.org/uploaded/content/article/695019593.pdf

[4] Voir la Convention Cadre européenne de coopération transfrontalière entre les Communautés ou les Autorités Territoriales, souscrite par le Conseil de l'Europe à Madrid, en Espagne, le 21 mai 1980

[5] Les gouvernements de cette région observent avec attention le "modèle" des Comités de Bassins et des Agences de l'Eau en France.

[6] Commission européenne et de la Banque interaméricaine de développement :www.iadb.org/int/redes/rpg/index.aspx?mid=50&cid=180&scid=196%E9

[7] Voir : www.marn.gob.sv/?fath=342&categoria=343&subcat=Y

[8] En Amérique centrale, il n'existe pas de collectivité territoriale intermédiaire entre l'État et les communes ou communautés de communes.

[9] C'est l'objet du projet SINREM, financé par la Commission européenne : "Synchronising Information for Local-National Participatory Natural Resources Management". http://inco-sinrem.cirad.fr.

[10] Le Consejo Superior Universitario CentroAmericano (CSUCA) assure un lien institutionnel entre les Universités.

Références bliographiques

• Balaÿ C. - Gestion del agua y mancomunidades en la cuenca alta del rio Lempa. Region Trifinio – Guatemala, Honduras, El Salvador, Rapport de stage CIRAD et AgroParisTech, Montpellier-France. 53 p., 2007
• Benedetti A. et Arganaraz C. - Transformations sociales et territoriales à la frontière atacaménienne au tours du XXe siècle. Susques: lorsqu'un village "dépeuplé" devient la "porte des Andes". Revue de géographie alpine, Tome 91, N°3, pp : 29-45, 2003
• CCAD - Plan de accion para el manejo integrado del agua en el istmo centroamericano. Comision Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, San salvador, El Salvador, 1999
• Cortés C. - Participacion ciudadana y organización para la gestion del agua en cuencas transfronterizas. Taller Regional 22 al 24 de setiembre del 2003, FUNPADEM. Ciudad de Panamá, Panamá, 2003
• FUNPADEM-UCR - Ambiente, conflicto y cooperación en la cuenca del río Lempa.  FUNPADEMUCR, San José, Costa Rica, 2002
• Gay J.-C. - Les discontinuités spatiales, Paris, Economia, 1995
• Goueset V. et Fournier J.-M. - Eau potable et inégalités sociales dans les villes d'Amérique latine. Actes du Forum Internationale de Géographie, Saint-Dié, France, 2003
• Imbernon J. - Synchronising Information for local-national participatory natural resources management. Description of work. CIRAD, Montpellier, France, 48p, 2006
• Lassere F. et Descroix L. - Eaux et territoires, tensions, coopérations et géopolitique de l'eau. Presses de l‘Université du Québec. Collection géographie contemporaine.2e édition. 495 p, 2005
• Lombard J., Mesclier É. et Velut S. - La mondialisation côté Sud. Acteurs et territoires. Paris, Editions de l'ENS et IRD Éditions, 496 p., 2006
• Wolf A. - Conflict and Cooperation along international waterways. In, Water Policy, Vol. 1, n° 2, 1999

Jacques Imbernon, CIRAD / ENS-LSH

et Claire Balaÿ, AgroParisTech,

pour Géoconfluences le 11 mars 2008