Actes I et II de la décentralisation : évolution des compétences des collectivités territoriales, la situation en 2008

La France est un pays de forte tradition centralisatrice. Aussi, après l'échec du référendum de 1969 sur la régionalisation, la décentralisation entreprise par les lois Defferre de 1982 - 1983, apparaissait-elle en rupture, tout en s'inscrivant dans un processus de plus longue durée. La loi constitutionnelle consacrait de manière irréversible le rôle des collectivités territoriales en inscrivant dans l'Article I de la Constitution le principe selon lequel "l'organisation de la République est décentralisée" et en décidant que les régions figureront désormais, aux côtés des communes, des départements et des collectivités d'outre-mer, parmi les collectivités territoriales de la République énumérées dans la Constitution.

Ces lois ont allégé la tutelle de l'État sur les collectivités locales, donnant au département et à la région une autorité exécutive élue et une autonomie budgétaire : ce n'est plus le préfet, représentant de l'État, qui assure l'exécution des décisions, mais le président du conseil général ou de la région. Elles ont redistribué les pouvoirs entre l'État et les collectivités locales afin de rendre plus efficace l'action publique et de développer une démocratie de proximité. Le principe de subsidiarité est pris en compte lorsque les collectivités territoriales ont vocation "à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à l'échelle de leur ressort". Mais la politique de décentralisation est alors aussi une politique publique impulsée et conduite par le sommet de l'État : "en matière de décentralisation, le pouvoir politique gouverne de façon centralisée" (Jean-Claude Thoenig, 1992).

Les compétences transférées alors aux collectivités ont concerné l'urbanisme et le logement, la formation professionnelle, l'aménagement du territoire, l'action sociale, la santé et les transports. En contrepartie de ces transferts, des aides financières sont accordées par l'État aux collectivités sous la forme de dotations (dotations globales de fonctionnement, d'équipement, de décentralisation). La procédure des contrats de plan État-régions institutionnalise et généralise les collaborations.

Acte I de la décentralisation : les lois de décentralisation de 1982 - 1983 (lois Defferre). Répartition des compétences

En 1992, une Loi d'orientation relative à l'administration de la République a corrigé quelques effets pervers de celle de 1982 en renforçant les transferts de compétences, en incitant à la réorganisation des services et au renforcement des collaborations entre les collectivités. La décentralisation de 1982 avait alourdi les responsabilités des maires et les villes-centres qui avaient vu leurs charges de centralité (équipements bénéficiant à toute l'aire urbaine en matière de transports, en matière culturelle, etc.) s'alourdir. Inversement, certaines communes de la périphérie, bénéficiant de surfaces disponibles, disposaient, sans la redistribuer, de la taxe professionnelle versée par les entreprises qu'elles accueillaient. Les incitations à l'intercommunalité (loi Chevènement de 1999) s'efforcent de corriger ces effets pervers de la décentralisation.

Depuis 2003, plusieurs textes législatifs ont marqué un nouveau tournant baptisé "Acte II" de la décentralisation. La Loi constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l'organisation décentralisée de la République, modifie l'article I de la Constitution, et dispose désormais que "l'organisation de la République est décentralisée". L'exposé des motifs précise que "sans remettre en cause l'unité de la Nation, la décentralisation enrichit la vie démocratique et contribue à une application moins abstraite du principe d'égalité des citoyens devant la loi". L'extension des compétences reconnues aux collectivités territoriales est consacrée par un renforcement de leur pouvoir réglementaire et de leur autonomie financière. L'article 72 de la Constitution, modifié par la loi, explicite le principe de subsidiarité : "Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon." Inspirée par l'idée que "la décentralisation des compétences doit aller de pair avec le développement de la faculté d'expression directe dont disposent les citoyens au niveau local", la loi introduit dans la Constitution deux nouveaux principes de démocratie directe : le droit désormais reconnu aux collectivités d'organiser des référendums décisionnels - et non plus seulement consultatifs - sur des questions relevant de leurs compétences et le "droit de pétition" des électeurs. La loi constitutionnelle aménage également le statut de l'outre-mer. La mise en œuvre de cette réforme a nécessité l'adoption de trois lois organiques relatives à l'expérimentation par les collectivités, aux référendums locaux et à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Enfin, dernière étape, la Loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 énumère l'ensemble des nouvelles compétences transférées par l'État aux collectivités locales. L'État définit les principes permettant la compensation financière des différents transferts de compétence et il organise les modalités de transferts des personnels de l'État vers les collectivités ainsi que les garanties apportées aux fonctionnaires transférés. Les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'intercommunalité sont simplifiées de façon à faciliter son extension à l'ensemble du territoire.

Les collectivités locales volontaires pourront mener des expérimentations dans les huit domaines suivants : la gestion des fonds structurels européens, les interventions économiques, le transfert des aéroports, la résorption de l'insalubrité, le financement de l'équipement sanitaire, l'assistance éducative confiée par la justice aux départements, l'organisation des écoles primaires et l'entretien du patrimoine. Des conventions devront être passées avec l'État pour l'attribution des moyens nécessaires à ces expérimentations.

Les conséquences de ces dernières réformes constitutionnelles sont importantes. Elles supposent des transferts budgétaires de l'État vers les collectivités locales, mais ces dernières doivent trouver les moyens de financer les politiques que leurs nouvelles compétences exigent. Toutes n'y parviendront pas facilement. Certaines collectivités locales de faible poids démographique, les communes rurales ou les communes en difficulté socio-économique par exemple, ne veulent pas se substituer à l'État pour assurer le maintien des services publics et les maires craignent l'alourdissement de leurs charges. Beaucoup s'inquiètent de l'insuffisance des compensations et des transferts financiers qui leur sont accordés.

La compensation financière devrait être intégrale, les nouvelles ressources devraient correspondre aux ressources que l'État consacrait à l'exercice des compétences transférées. L'évaluation sera effectuée par la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) sur la base des 3 années précédant le transfert. Elle évaluera, à l'occasion de l'examen par le Parlement de la loi de finances, procéder à une évaluation de l'évolution des transferts de compétences, des modalités de leur compensation ainsi que de l'évolution des recettes fiscales.

Pour compléter, des ressources en ligne (actualisation 2 avril 2009)

• Dans ce dossier de Géoconfluences :
  • un article de Martin Vanier : Les propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales : un "bling blang" territorial ?
  • Quelles échelles de gouvernance pour quels territoires métropolitains ? (l'exemple de la région métropolitaine lyonnaise)

• Sur Vie-Publique.fr
  • un dossier sur les politiques publiques de décentralisation : www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/index
  • la loi constitutionnelle de 2003 : www.vie-publique.fr/documents-vp/loi_constit.shtml
  • La décentralistation, acte II : www.vie-publique.fr/actualite/dossier/decentralisation-acte2/decentralisation-acte-ii.html
• Le Comité pour la réforme des collectivités locales (comité dit "Balladur") : www.reformedescollectiviteslocales.fr/home/index.php
• Site de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) : www.rgpp.modernisation.gouv.fr/index.php?id=21
• Travaux du Sénat :
  • Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale, 11 mars 2009 www.senat.fr/rap/r08-264-1/r08-264-1_mono.html et www.rgpp.modernisation.gouv.fr/uploads/media/rapportsenatreorganisationterritorial.pdf
  • l'Observatoire de la décentralisation : www.senat.fr/observatoire_decentralisation/index.html
• Carrefour local, un site consacré aux collectivités locales : www.carrefourlocal.org/index.html
• Par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT),
  • un dossier sur la décentralisation : www.decentralisation.cnfpt.fr/accueil
  • Les grands axes de la réforme > Un panorama des compétences transférées : www.decentralisation.cnfpt.fr/axes/axes.phtml

Mise à jour partielle :  02-04-2009

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