Archive. Les étapes de la politique de la ville en France (années 1970–2005)

Dans les années 1980, une succession d'émeutes urbaines (à Lyon, Paris, Marseille, Avignon) révélaient le mal-être de certains quartiers, de certaines banlieues. Ces territoires coïncidaient souvent avec ceux des "grands ensembles" (barres, immeubles) tels qu'ils s'étaient développés au cours des années 1950 et 1960 (dans le cadre des ZUP par exemple). Il s'agissait alors de traiter une situation d'urgence. Mais ces grands ensembles se sont par la suite dégradés et ont fini par concentrer les populations en difficulté (étrangers, groupes socialement fragilisés, familles mono-parentales, etc.), en raison du départ des catégories moyennes assurant, à l'origine, une certaine mixité sociale. Ainsi se sont constitués autant de cercles vicieux de plus en plus difficiles à briser. Depuis lors, différentes politiques se sont succédé, avec des succès inégaux, certainement insuffisantes pour résoudre l'ensemble des problèmes socio-économiques rencontrés.

Dès 1972 des opérations "Habitat et vie sociale", directement pilotées par l'État, avaient été expérimentées puis généralisées en 1977. Les premières démolitions d'immeubles ont suivi les émeutes des Minguettes à Vénissieux en 1981. Entre 1983 et 1989, un Fonds social urbain (FSU) a permis d'améliorer l'image de certaines banlieues en les aménageant (Orly par exemple) et la politique de Développement social des quartiers (DSQ) a concerné 148 quartiers. Le Ministère de la ville est créé en 1990.

À partir de 1994, les Grands projets urbains (GPU) concentraient les actions sur treize sites particulièrement difficiles (quartiers nord de Marseille, le Val Fourré à Mantes, les frichesindustrielles de la plaine Saint-Denis, Roubaix-Tourcoing, Dreux, etc.). Le Pacte de relance pour la ville (PRV) de 1996 a alors pris le relais de la Loi d'orientation sur la ville (LOV) de 1991 (dont la mise en œuvre avait avorté), en adoptant ses grands principes : le souci d'assurer la mixité de l'habitat dans les différents quartiers de l'agglomération et de répondre à la question foncière.

La Loi relative à la Solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU, 13 décembre 2000) actualise les dispositions de la Loi d'orientation foncière de décembre 1967 en y introduisant de nouveaux outils d'aménagement. Elle reprend et précise par ailleurs les dispositions de la LOV de 1991, notamment en ce qui concerne l'équilibre du logement social dans les agglomérations. Elle tente d'imposer aux communes des agglomérations urbaines une offre d'au moins 20% de logements sociaux sur leur territoire.

La Loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (dite loi Borloo, n° 2003-710 du 1er août 2003), est consacrée à la lutte contre les inégalités sociales et territoriales. Elle donne naissance à une Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Un zonage territorial complexe

Une des spécificités de la politique de la ville tient à la coexistence de deux logiques de zonages prioritaires : les zonages d'intervention (ZUS avec leurs sous-catégories) et les zonages contractuels.

Les zonages d'intervention

La politique de la ville intervient tout d'abord sur des territoires d'intervention différenciés, en fonction de l'échelle des problèmes à traiter et des solutions à mettre en oeuvre. A ces différentes délimitations géographiques s'appliquent des dispositifs budgétaires, fiscaux ou sociaux particuliers.

Les Zones urbaines sensibles (ZUS) sont des territoires infra-urbains, cibles prioritaires de la politique de la ville. 751 zones ont été définies par la loi du 14 novembre 1996 de mise en œuvre du pacte de relance de la politique de la ville. Parmi elles, un sous-ensemble de 416 Zones de redynamisation urbaine (ZRU) a été créé, dont 396 en métropole. Cette loi a également instauré 44 Zones franches urbaines (ZFU) dont 38 en métropole.

Les trois niveaux d'intervention ZUS, ZRU et ZFU sont caractérisés par des dispositifs d'ordre fiscal et social d'importance croissante, visant à répondre à des degrés différents de difficultés rencontrées.

Les 416 Zones de redynamisation urbaine (ZRU) rassemblaient 3,2 millions d'habitants en 1999. Elles correspondent aux ZUS "confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique". Ce dernier prend en compte le nombre d'habitants du quartier, le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, le nombre de personnes sorties du système scolaire sans diplôme et le potentiel fiscal des communes intéressées. Pour l'essentiel, le sous-ensemble des ZRU est défini à partir de l'éligibilité de la commune à la Dotation de solidarité urbaine (DSU, loi n° 95-115 du 4 février 1995).

Les ZFU ont une géographie plus complexe puisque leurs territoires ne coïncident pas nécessairement avec ceux d'une ZUS, mais peuvent en englober plusieurs ou créer des territoires ne comportant que des fractions de ZUS. Les ZFU correspondent aux quartiers de plus de 10 000 habitants présentant les situations les plus dégradées en termes de chômage, notamment des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des communes concernées.

Les zonages contractuels

Ces différents zonages de quartiers prioritaires se doublent de zonages contractuels, ce qui complique d'autant la compréhension de la politique de la ville.

Les Contrats de ville. Après le lancement d'une dizaine d'opérations pilotes en 1992, les Contrats de ville ont été généralisés en 1994. Ils concernent les communes situées en ZUS, mais pas exclusivement, ce qui crée un échelon supplémentaire dans la géographie de la politique de la ville. Ils constituent "le cadre par lequel l'État, les collectivités locales et leurs partenaires s'engagent à mettre en oeuvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain" (circulaire du Premier ministre du 31 décembre 1998). En principe, chaque contrat, à vocation généraliste, doit comporter un diagnostic de la situation, des objectifs et un projet d'action conjoint, ainsi que des engagements financiers des différents partenaires concernés.

Les contrats en cours sur la période 2000-2006, comme ceux qui avaient été signés pour les années 1994 à 1999, sont extrêmement hétérogènes, tant dans leur architecture que dans la définition des objectifs poursuivis. Si certains Contrats de ville s'avèrent efficaces sur le terrain, ils cumulent également deux handicaps qui pénalisent la compréhension et la mise en oeuvre de la politique de la ville : un échelon territorial supplémentaire et des objectifs hétérogènes et souvent imprécis.

D'après le rapport de la Cour des comptes sur la politique de la ville (février 2002) :www.ccomptes.fr/Cour-des-comptes/publications/rapports/politique_de_la_ville/polville0.html

Les Grands projets de ville. Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a annoncé la mise en œuvre d'un Programme national de renouvellement urbain (PNRU), centré autour de 53 Grands projets de ville (GPV), au bénéfice des quartiers accumulant les plus importants phénomènes de relégation urbaine et sociale. Ce nouveau programme intègre les 14 Grands projets urbains (GPU) inscrits au XIe plan et se fond dans la démarche globale des Contrats de ville. Les GPV permettent la programmation d'opérations lourdes de requalification urbaine pour transformer, de manière durable, l'image et la perception que l'on peut avoir des quartiers. Il s'agit également, au travers des actions de revitalisation et de valorisation sociale, de redonner une valeur économique à ces territoires.

Le maillage territorial, tel qu'il résulte aujourd'hui des différentes étapes de la politique de la ville, apparaît complexe et nécessite, à ce titre, une réelle clarification afin d'identifier nettement les priorités de la politique de la ville.

Des zonages emboîtés, superposés : de la région Aquitaine à la ville de Pau

Une des spécificités de la politique de la ville tient à la coexistence de deux zonages prioritaires : le zonage d'intervention (ZUS avec leurs sous-catégories, ZFU et ZRU) et le zonage contractuel (Contrat de ville).

Contrats de ville dans la région Aquitaine Pyrénées atlantiques : Zonages des territoires concernés par la politique de la ville L'écran de travail La légende et les résultats Source : SIG interactif de la DATAR - L'Observatoire des territoires > Zonages : http://prod.camptocamp.com/zonages/p1_present.php

Pau : périmètres du contrat de ville et des ZUS, ZFU et ZRU Sur fond IGN 1/100 000e Sur fond IGN 1/25 000e Sources : Délégation Interministérielle à la Ville et au Développement Social et Urbain. SIG Ville, région Aquitaine. Fond IGN : http://212.208.99.50/extra/sigville/new/index.php?region=72 Zonages pour la ville de Pau (contrat de ville, ZUS) :http://212.208.99.50/extra/sigville/new/ index.php?&region=72&cville=CVPAU Documents à télécharger : Carte synthétique / Carte 1/25 000e / Carte 1/100 000e  http://212.208.99.50/extra/sigville/new/index.php?/.../CVPAU&cvpage=1 ZFU, quelques principales dates : 1996-1997 : Création du dispositif par la loi relative à la mise en œuvre du Pacte de Relance pour la Ville (n° 96 987) et mise en place de 44 ZFU au niveau national. 2003-2004 : Relance du dispositif et élargissement à 41 nouvelles zones. Au total 85 quartiers répartis sur l'ensemble du territoire national bénéficient de mesures fiscales et sociales dérogatoires.

Aspects de la rénovation urbaine et du logement social

La rénovation urbaine

Dans le cadre des programmes de rénovation urbaine, il s'agit de démolir, de raser pour reconstruire ou bien de réhabiliter. Il s'agit d'opérations lourdes qui nécessitent une intervention massive des pouvoirs publics. Cependant, les rénovations "au bulldozer" ont parfois laissé la place à des interventions plus douces et plus respectueuses du passé. Les grandes opérations de rénovation urbaine ont aujourd'hui tendance à prendre la forme de reconversion ou de remodelage d'un ou plusieurs îlots lorsqu'ils concernent les centres des villes. Dans les quartiers périphériques dont l'urbanisation date des années 1960 et 1970 en général, les grandes barres et les tours d'immeubles sont progressivement détruites.

Le Comité interministériel à la ville (CIV) du 14 décembre 1999 a introduit la notion de renouvellement urbain en lançant un programme qui comprend : 50 Grands projets de ville (GPV) pour des projets de grande ampleur ; 40 Opérations de renouvellement urbain (ORU) concernant des sites ou des projets plus modestes que les GPV, dénommés alors Grands projets de renouvellement urbain (GPRU).

Un second CIV, en octobre 2001, ajoute 30 nouvelles ORU à ce programme. Ces opérations, qui s'inscrivent dans le cadre des Contrats de ville 2000-2006, prennent le relais des Grands projets urbains (GPU) en y apportant cette fois la dimension sociale. Les projets doivent dorénavant intégrer toutes les composantes de la vie quotidienne des habitants : emploi, éducation, santé, droit, etc. et non plus se contenter d'intervenir sur le bâti.

Le Programme national de rénovation urbaine (PNRU), défini par la loi du 1er août 2003 (loi Borloo), prévoit de réhabiliter 400 000 logements locatifs sociaux et d'en démolir 250 000 logements pour la période 2004-2011. Installée en 2004, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) se présente comme un "guichet" permettant de simplifier les procédures d'accès au PNRU.

Les projets de rénovation urbaine : constructions et démolitions programmées entre 2004 et 2008

*La résidentialisation est un terme d'urbanisme qui désigne une démarche d'aménagement destinée à améliorer l'image d'un quartier et à réduire le sentiment d'insécurité et d'abandon. Pour lui donner des dimensions plus humaines, l'habitat urbain est réorganisé en petites unités résidentielles confortables. En fonction des programmes, diverses options sont envisageables : matérialisation des limites de la résidence ; aménagement d'espaces de transition entre l'espace public, la rue et les parties communes de l'immeuble ; organisation de stationnements réservés aux habitants de la résidence, d'espaces verts, de jeux pour les enfants, etc.

Ainsi, les démolitions spectaculaires de barres et d'immeubles de grande hauteur, rendez-vous médiatiques ritualisés, se succèdent-elles en France : Les Grandes Bornes (Goussainville, 95), Le Blanc-Mesnil et La Courneuve (93), La Duchère (périphérie nord de Lyon, 69), par exemple.

L'exemple du foudroyage d'une tour : quartier du Plessis à Montceau-les-Mines (Saône-et-Loire)

La loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) et le logement social

Le Programme local de l'habitat (PLH), prévu par la Loi d'orientation pour la ville (LOV du 13 juillet 1991), était devenu un outil de programmation, sur cinq ans, articulant aménagement urbain et politique de l'habitat. Il a été modifié par la Loi relative à la diversité de l'habitat du 21 janvier 1995 puis par l'article 55 de la Loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 qui a renforcé les obligations des communes en matière de réalisation de logements locatifs sociaux. La loi SRU a étendu le champ géographique du dispositif, augmentant ainsi le nombre de communes concernées : il s'applique aux communes de plus de 3 500 hab. (1 500 en région Île-de-France ) situées dans une agglomération de plus de 50 000 hab. comprenant au moins une commune de plus de 15 000 hab. (définition de l'INSEE).

La loi SRU met en place des dispositifs contraignants pour imposer aux communes un effort de solidarité (article 55). Il s'agit de permettre la réalisation de logements sociaux dans les secteurs où leur nombre est insuffisant c'est à dire inférieur à 20% du nombre des résidences principales et/ou le nombre des bénéficiaires d'aide au logement (allocation logement et aide personnalisée au logement) est inférieur à 18%. Le législateur a par ailleurs adopté une définition plus restrictive du logement social, ce qui s'est traduit par une diminution des logements existants pris en compte. Au-delà de ces diverses obligations, l'ambition de la loi est plus globale, avec la volonté de développer la mixité sociale. Enfin, la loi SRU supprime l'alternative entre le versement d'une pénalité et l'élaboration d'un PLH.

Le dispositif de l'article 55 de la loi SRU

L'article 55 de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (loi SRU) vise à ce que chaque commune urbaine dispose, au terme de 20 ans, d'une offre suffisante de logements locatifs sociaux (moins de 20% du nombre de résidences principales), accessibles aux ménages à ressources modestes ou moyennes. Les communes doivent prendre des dispositions afin d'atteindre cet objectif. Pour financer cet effort, un prélèvement est effectué sur leurs ressources fiscales, égal à 152,45 € par logement manquant (cette valeur de base est portée à 20% du potentiel fiscal par habitant pour les communes où celui-ci dépasse 762,25 €). Certaines exemptions sont prévues (baisse démographique, inconstructibilité liée au bruit ou à des zones à risques).

Sont considérés comme logements locatifs sociaux : l'ensemble des logements conventionnés (y compris, donc, une partie du parc privé), la totalité du parc HLM construit avant la réforme du financement du logement de 1977 (le conventionnement a été instauré en 1976), ainsi que le patrimoine de certaines sociétés non HLM mais dont la vocation était de produire et gérer du logement social. Les places de logements foyers conventionnés et de Centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont prises également en compte (3 places = 1 logement). Le dénombrement de ces logements fait l'objet d'une procédure contradictoire annuelle entre le préfet et les communes concernées.

L'état des lieux

Dans l'attente d'un rapport public officiel et global, les informations sur l'application de la loi SRU pour le logement social ne sont que parcellaires.

Des exemples dans deux grandes agglomérations, Lyon et Paris

¹ LLS : Logement locatif social

²Total du nombre de logements financés

Il convient de noter que ces communes ont des poids démographiques très différents.

Ces exemples sont issus de la liste des communes qui ne disposaient pas de 20% de logements locatifs sociaux au 1er janvier 2005 : www.logement.equipement.gouv.fr/actu/loi_sru

Le tableau des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU :www.logement.equipement.gouv.fr/actu/loi_sru/communes_art55_010105.pdf

Le site des coopératives d'HLM propose aussi un premier bilan des logements financés, par catégories de financement, pendant la première période triennale d'application de la loi (2002 à 2004). Il ne correspond pas au bilan triennal que doivent produire les communes concernées qui portera sur la différence entre les inventaires et les logements financés et non encore disponible. Ce document fait apparaître que 154 communes n'ont engagé aucune construction sociale sur la période examinée.www.hlm.coop/article.php3?id_article=434

Dans un style plus polémique et critique, la Fondation Abbé-Pierre et l'hebdomadaire "La Vie" ont établi un palmarès des "15 villes cancres du logement social" (17 novembre 2005) sur la base de chiffres du Ministère de la cohésion sociale. Source : Maire Info (quotidien d'informations en ligne destiné aux élus locaux : www.maire-info.com/article.asp?param=6326&PARAM2=PLUS

La loi SRU en région Languedoc-Roussillon et dans l'agglomération de Montpellier

Le taux d'équipement en logements sociaux est, en région Languedoc-Roussillon, nettement inférieur à la moyenne nationale, dans un contexte socio-économique régional tendu. L'évolution de la législation, les nouveaux besoins induits par la croissance démographique (solde migratoire positif important en faveur de la région), le nécessaire rattrapage des retards accumulés, ont convaincu les collectivités de tenter de réagir et développant le parc de logements sociaux disponibles.

L'agglomération de Montpellier

Les engagements en production de logements locatifs sociaux

L'offre en logements sociaux de l'agglomération est insuffisante et, par ailleurs, 88% de ces logements sont situés dans la commune de Montpellier.

Le PLH de l'agglomération propose donc de relancer progressivement la production pour atteindre, à terme, un niveau d'environ 1 150 logements sociaux par an. Cet objectif est proche des préconisations de l'État énoncées dans le "porter à connaissance" (1 300 logements par an pour 38 communes). Cette offre sera ventilée entre logements sociaux ordinaires (PLUS), intermédiaires (PLS) et très sociaux (PLAI). Ces objectifs pourront être atteints par des opérations de construction, mais aussi d'acquisition - amélioration ou de réhabilitation conventionnée de logements existants.

Dans un objectif de mixité sociale et de meilleure diffusion du logement locatif social, il est proposé de rééquilibrer cette offre selon les modalités suivantes : un objectif moyen de production de logements locatifs sociaux de 25% des nouveaux logements construits pour l'ensemble des communes de l'agglomération, hors Montpellier ; des dispositions particulières tenant compte de la loi pour les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU ; sur la ville de Montpellier, la poursuite d'une production soutenue de 700 logements par an dès 2005, soit environ 1/3 de la production globale prévue dans la commune.

Source : Le Programme local de l'habitat de Montpellier Agglomération :www.montpellier-agglo.com/fr/internet/notrecommunaute/img/0403_PLH.pdf

Sélection, synthèse et mise en page web : Sylviane Tabarly

Mise à jour :   30-11-2005