La relance de l’élargissement de l’Union européenne

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Lors du sommet européen du 14 décembre, Charles Michel, président du Conseil européen, a annoncé l’ouverture de négociations d’adhésion avec l’Ukraine et la Moldavie, ainsi que la reconnaissance du statut de candidat officiel à la Géorgie. Ces trois pays n’ont pourtant manifesté que très récemment leur souhait de rejoindre l’Union européenne : la demande a été déposée le 28 février 2022 par l’Ukraine et le 3 mars 2022 pour la Moldavie et la Géorgie, dans les jours qui ont suivi l’attaque de l’Ukraine par la Russie. Ce statut de candidat officiel a d’ailleurs été reconnu par les Vingt-Sept dès le 23 juin 2022 pour l’Ukraine et la Moldavie.

Le lien avec l’évolution du contexte géopolitique continental est manifeste : l’attaque de la Russie, perçue comme agressive par nombre de pays européens, tend à relancer et accélérer le processus d’élargissement, engagé sur le long terme par l’Europe instituée. Elle comptait six membres à sa création en 1957 par le traité de Rome instaurant la Communauté économique européenne (CEE). Elle a atteint un maximum à 28 membres entre 2013 et 2020, de l’adhésion de la Croatie au Brexit, c’est-à-dire à la sortie officielle du Royaume-Uni, faisant suite au referendum de 2016. L’UE (re)trouve ainsi une visée politique – assurer la paix, la stabilité et la démocratie sur le continent – et apparaît comme gage de sécurité. Dix États au total sont actuellement candidats, à différents stades d’avancement (y compris la Turquie, avec laquelle les négociations sont suspendues depuis 2019).

Pourtant le chemin vers l’adhésion est encore long, comme en témoigne le parcours des précédents entrants (12 ans se sont par exemple écoulés entre les demandes d’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie et leur intégration dans l’Union en 2007) ou encore la longue attente des pays des Balkans occidentaux, en dépit des assurances répétées de Bruxelles. La Macédoine du Nord a déposé sa candidature en 2004, le Monténégro en 2008, l’Albanie et la Serbie en 2009, tandis que la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo sont candidats potentiels avec des perspectives beaucoup plus lointaines d’adhésion ((Quelques jours après la publication de cet article, en mars 2024, la Commission européenne a recommandé l'ouverture des négociations d'adhésion de la Bosnie-Herzégovine (source).)). Enclavés au sein de l’Union européenne depuis l’adhésion de la Slovénie (2004), de la Roumanie et de la Bulgarie (2007) et de la Croatie (2013), ils ont vocation à intégrer l’Union : Charles Michel l’a encore rappelé lors du Forum stratégique de l’UE en août 2023 : « l’Union européenne doit être prête à intégrer des nouveaux membres d’ici à 2030 ». Leur intégration, largement soutenue par l’Autriche et la Hongrie voisines, soulève de nombreuses questions pour l’UE, telles que le contrôle des migrations, la lutte contre les influences étrangères dans son voisinage proche (Russie, Turquie, Chine), ou la réparation des plaies encore vives d’une guerre qui a opposé plusieurs anciennes républiques yougoslaves de 1991 à 1999.

Pour intégrer l’Union européenne, un pays doit d’abord satisfaire aux critères de Copenhague fixés en 1993, qui exigent des institutions stables, une économie de marché viable, ainsi que l’intégration de l’acquis communautaire. Après s’être porté candidat et vu reconnaître officiellement ce statut par l’Union, il peut obtenir l’ouverture de négociations d’adhésion, une opération qui requiert l’unanimité du Conseil européen, la réunion des chefs d’État et de gouvernement des 27. La Hongrie de Viktor Orban, nettement opposée à l’ouverture de négociations avec l’Ukraine, s’est d’ailleurs abstenue lors du vote le 14 décembre – mais elle s’est en contrepartie opposée à une nouvelle aide de 50 milliards d’euros en faveur de l’Ukraine. L’attitude eurosceptique du gouvernement hongrois pose régulièrement problème, de même que les atteintes à l’état de droit qui ont valu au pays une suspension de versements de fonds européens (en partie débloqués juste avant le sommet européen).

Document 2. PIB par habitant des États candidats à l’adhésion (2022, euros courants)

Données : Banque mondiale, converties du dollar à l’euro au taux de change de 2022.

Les négociations sont souvent longues et difficiles, et l’Union européenne exige de la part des candidats des réformes profondes. Pour les candidats actuels, de nombreux obstacles persistent, qu’ils soient politiques (corruption, démocraties fragiles) ou économiques : la Moldavie a par exemple en 2022 un PIB/hab. de 5 442 €, à comparer aux 35 650 € de la moyenne communautaire (données Banque mondiale). De nombreux problèmes géopolitiques restent également en suspens : la guerre en Ukraine, la non-reconnaissance du Kosovo par 5 des États de l’Union (Chypre, Espagne, Grèce, Slovaquie, Roumanie), l’existence de territoires séparatistes avec des mouvements sécessionnistes soutenus par la Russie dans plusieurs des États candidats (les provinces de l’est ukrainien, la Transnistrie en Moldavie, l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie en Géorgie). Le poids démographique de l’Ukraine (44 millions d’habitants) ainsi que son statut de grande puissance agricole (parmi les cinq premiers exportateurs mondiaux de blé avant le conflit, source Statista) pourraient également poser problème. L’ensemble de ces défis amènent certains acteurs à préconiser une transformation du processus d’élargissement au profit d’une intégration graduelle ((Voir par exemple ce rapport de l’Assemblée nationale et cette synthèse sur Touteleurope.eu.)) des pays souhaitant rejoindre l’Union européenne.

Pour aller plus loin

• Jean-Baptiste Chastand, « Nouvelle donne pour le processus d’intégration des Balkans occidentaux à l’Union européenne », Le Monde, 17 septembre 2023.
• Couteau, B. « Influences rivales dans les Balkans occidentaux : Réalités et limites », Décryptage, Paris : Institut Jacques Delors, novembre 2023.
• Arthur Olivier et Boran Tobelem, « Turquie, Macédoine du Nord, Ukraine… : où en sont les pays candidats à l’élargissement ? » Touteleurope.eu, mis à jour le 15 décembre 2023
• Pascal Orcier, « Quels élargissements futurs pour l'Union européenne ? », Géoconfluences, août 2022. Mise à jour : décembre 2023.
• « Critères de Copenhague : 25 ans après, quel bilan ? » 22 juin 2018