La politique de cohésion de l'UE (2007-2013) : nouvelles mesures et nouveaux défis après les derniers élargissements

Publié le 16/03/2007

Auteur(s) : Sylviane Tabarly, professeure agrégée de géographie, responsable éditoriale de Géoconfluences de 2002 à 2012 - Dgesco et École normale supérieure de Lyon

NB. Le contenu de cet article donne des informations disponibles au moment de sa publication en 2007.

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Voir deux articles plus récents sur les périodes budgétaires suivantes :

Sébastien Bourdin, « Les défis de la future politique régionale européenne 2014-2020 : on prend les mêmes et on recommence ? », Géoconfluences, 2014.
Sébastien Bourdin, « La Politique de cohésion pour 2021-2027 : vers une plus grande territorialisation ? », Géoconfluences, octobre 2020.

Les origines de la cohésion économique et sociale remontent au traité de Rome (1957) dont le préambule évoquait la réduction des écarts de développement entre les régions. Il fallut attendre les années 1970 pour que des actions communautaires soient entreprises pour coordonner et compléter financièrement les politiques nationales en la matière.

En 1986, l'Acte unique européen a introduit, en plus du marché unique, l'objectif de cohésion économique et sociale proprement dit. Dans la perspective de l'Union économique et monétaire, cette base juridique a permis à l'action communautaire de devenir l'axe central d'une politique globale de développement dès 1988.

Le traité de Maastricht a finalement institutionnalisé cette politique dans le traité instituant la Communauté européenne (articles 130 A à 130 E). La cohésion économique et sociale exprime la solidarité entre les États membres et les régions de l'UE. Elle s'efforce de favoriser un développement équilibré et durable par la réduction des écarts structurels entre régions et pays ainsi que de promouvoir l'égalité des chances effective entre les personnes. Ses instruments ont la forme d'interventions financières diverses.

Tous les trois ans, la Commission européenne doit présenter un rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont les divers moyens engagés y ont contribué. L'élargissement progressif du territoire de l'UE a nécessité des adaptations régulières de la politique de cohésion économique et sociale qui a dû être assez profondément remaniée pour faire face à l'arrivée de 12 nouveaux membres entre 2004 et 2007.

Une nouvelle politique de cohésion sociale a inspiré les choix budgétaires et financiers de l'UE pour la période 2007 - 2013. La politique structurelle communautaire repose sur l'instrument financier des fonds structurels qui ont été réorganisés. Les quatre types de fonds structurels de la programmation précédente ont été modifiés selon les modalités présentées dans le tableau ci-dessous.

La nouvelle politique de cohésion de l'UE (2007 - 2013) : quels changements ?

Période de programmation 2000 - 2006	Période de programmation 2007 - 2013
1 - Les instruments financiers L'Union européenne disposait de quatre types de fonds : le Fonds social européen (FSE), principal instrument de la politique sociale de l'UE, le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole Orientation (FEOGA-O), instrument financier de sa politique agricole commune (PAC), le Fonds européen de développement régional (FEDER) qui avait pour objectif d'octroyer des aides financières au développement des régions les plus défavorisées, l'Instrument financier d'organisation de la pêche (IFOP). Le Fonds de cohésion, créé en 1993, avait pour objectif de réduire les disparités entre les économies nationales des pays les plus pauvres de l'UE en contribuant à la réalisation de projets dans le domaine de l'environnement et des infrastructures de transports. Il ne s'adressait qu'aux États membres ayant un PIB/hab inférieur à 90% de la moyenne communautaire (à l'origine, seuls l'Espagne, la Grèce, l'Irlande et le Portugal en bénéficiaient puis tous les nouveaux États membres en ont bénéficié.	1 - Les instruments financiers Seuls deux fonds structurels demeurent : le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE). Un nouveau Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et un nouveau Fonds européen pour la pêche (FEP) sont créés et opèrent en dehors de la politique de cohésion. Le Fonds de cohésion demeure et ne s'adresse qu'aux États membres ayant un RNB/hab inférieur à 90% de la moyenne communautaire (RNB = PIB – TVA).
2 - Les modalités de financement Les fonds structurels et le fonds de cohésion finançaient des actions selon trois types de procédures : les programmes d'initiative nationale (93,5% des ressources), les programmes d'initiative communautaire ou PIC (5,35%) et les actions innovatrices (0,75%). *Les programmes d'initiative nationale* qui étaient des actions nationales et régionales financées par les fonds structurels répondant aux objectifs 1, 2 et 3 : L'Objectif I, territorialisé, était consacré au développement de régions en retard de développement (PIB/hab inférieur à 75% de la moyenne communautaire), des régions "ultrapériphériques" et des zones à faible densité de population. Il pouvait être financé par le FEDER, le FSE, l'IFOP et le FEOGA. L'Objectif II, territorialisé également, était consacré à la reconversion économique et sociale de zones en difficultés structurelles (essentiellement des zones en mutation économique et des zones rurales en déclin ou dépendantes de la pêche). Il pouvait être financé par le FEDER et le FSE. L'Objectif III, non territorialisé, était consacré à la modernisation des systèmes de formation et d'aide à l'emploi. Il était essentiellement financé par le FSE. Les Programmes d'initiative communautaire (PIC) étaient des programmes spécifiques répondant à des priorités définies par la Commission. On en dénombrait quatre : EQUAL pour l'égalité des chances et lutte contre les discriminations, URBAN pour le développement urbain, LEADER pour le développement rural, INTERREG pour la coopération territoriale. les actions innovatrices visaient à favoriser de nouvelles approches et à identifier des exemples de bonnes pratiques pouvant ultérieurement améliorer la réalisation des actions soutenues par les fonds structurels.	2 - Les modalités de financement Il n'existe plus qu'une seule procédure de financement pour les trois nouveaux grands objectifs de la politique de cohésion. *L'Objectif Convergence* (81,54% des ressources) s'apparente à l'ancien Objectif I. Il est destiné à soutenir la croissance et la création d'emplois dans les États membres et les régions les moins développés : États membres dont le RNB/hab est inférieur à 90% du RNB/hab communautaire et régions dont le RNB/hab est inférieur à 75% de la moyenne communautaire. Pour la France, il ne concerne que les Collectivités d'Outre Mer. Il est financé par le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion. L'Objectif Compétitivité régionale et emploi* (15,95% des ressources) s'apparente aux anciens Objectif II et III et aux priorités de l'ancien PIC EQUAL. Il est destiné à promouvoir le changement économique de certaines zones prioritaires (programmes régionaux) et l'emploi (programmes nationaux). Il est financé par le FEDER et le FSE. L'Objectif Coopération territoriale européenne* (2,52% des ressources) reprend le PIC INTERREG. Il est destiné à promouvoir la coopération transfrontalière, la coopération transnationale et la coopération interrégionale. Il est financé par le FEDER. * Phasing Out : Pour les territoires, anciennement éligibles aux précédents objectifs et ne l'étant plus, un soutien transitoire est prévu. Les PIC ont "disparu" : Les priorités du programme EQUAL feront partie de l'Objectif Compétitivité et Emploi des fonds structurels. La thématique du développement urbain est réintégrée dans chaque Programme Opérationnel Régional élaboré en fonction du Cadre de référence stratégique national (CRSN). Le développement rural est essentiellement traité au sein de la PAC (second pilier de la PAC). Un nouveau fonds, Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) est placé sous l'autorité unique de la DG Agriculture de la Commission européenne afin de financer le développement rural. La coopération territoriale deviendra un Objectif à part entière des futurs fonds structurels. *Les actions innovatrices ont "disparu"* et chacun des trois grands objectifs financera des actions innovatrices dans son domaine.
3 - Chiffrage Le budget de la politique de cohésion s'élevait à : 229,8 milliards d'euros : Fonds structurels : 211,8 milliards d'euros Objectif I : 148,5 milliards d'euros Objectif II : 24,1 milliards d'euros Objectif III : 26,2 milliards d'euros PIC : 11,4 milliards d'euros Actions innovantes : 1,6 milliards d'euros NB : 2004-2006 : 14 156 milliards au titre des fonds structurels ont bénéficié aux 10 nouveaux États membres Fonds de cohésion : 18 milliards d'euros (dont 7 591 milliards sur la période 2004-2006 pour les 10 nouveaux États membres). France : 16,46 milliards d'euros, soit 8% des fonds disponibles	3 - Chiffrage Le budget de la politique de cohésion pour la programmation 2007 - 2013 devrait s'élever à : 377,51 milliards d'euros (soit une augmentation de 64,3% par rapport à la période 2000-2006) : Fonds structurels de 307,8 milliards d'euros (+45,3%) ainsi répartis : Objectif Convergence de 251 milliards d'euros Objectif Compétitivité régionale et emploi de 49 milliards d'euros Objectif Coopération territoriale européenne de 7,8 milliards d'euros Les Fonds de cohésion s'élèveront à 69,71 milliards d'euros (+ 87,28%)

Note : l'arrivée de douze nouveaux membres entre 2004 et 2007 a changé la situation globale. Ainsi, le seuil de définition des régions en retard de développement (éligibles à l'Objectif Convergence, ex-Objectif I) baisse mécaniquement du fait de l'arrivée de pays plus pauvres : certaines régions, sous ce seuil auparavant, se retrouvent au-dessus car devenues relativement plus riches.