Réformes de la politique agricole commune (PAC)

Depuis son adoption par la Communauté économique européenne en 1962, la politique agricole commune a été réformée plusieurs fois, une fois par décennie environ : en 1992, 1999, 2003, 2013 et 2021.

La première réforme globale de 1992 s’est accompagnée des mesures suivantes, pour les secteurs des céréales, des oléo-protéagineux et de la viande bovine : la réduction des prix d'intervention pour se rapprocher des prix du marché mondial ; l'instauration d’aides compensatrices à l’hectare. Pour toucher ces aides, les agriculteurs ont été obligés de pratiquer des mises en jachère destinées à abaisser le niveau de production. Mais l’augmentation de la productivité et le choix fréquent de mise en jachère des terres les moins fertiles n’ont pas permis d’enrayer la hausse de la production céréalière européenne.

En mars 1999, dans le cadre de l'ensemble de propositions appelées Agenda 2000, le Conseil européen réuni à Berlin a décidé une nouvelle réforme de la PAC dont les objectifs étaient les suivants :

• l'accompagnement de l’élargissement de l’UE aux Pays d’Europe centrale et orientale (PECO) dont l'agriculture représentaient une part importante dans leurs économies,
• l'accroissement de la compétitivité de l’agriculture européenne sur les marchés mondiaux et l'anticipation des futures négociations de l’OMC,
• l'intégration de nouveaux objectifs « non commerciaux » de l’agriculture : promotion d’une agriculture respectueuse de l’environnement et fournissant des produits de qualité ; diversification des activités agricoles (tourisme par exemple) ; aides à la gestion des ressources en eau, à la restauration des villages, au boisement ; aides aux producteurs dans les zones difficiles.

Les mesures concrètes ont porté sur une nouvelle baisse des prix d’intervention (de 15 % pour les grandes cultures, de 20 % pour la viande bovine), sur la diminution des droits de douane et des subventions aux exportations et sur la mise en place d’aides à la protection de l’environnement ou au développement rural. Ainsi, la modulation de certaines aides témoignait de l'attention accrue portée au développement rural qui devient le « second pilier de la PAC ».

En juin 2003, l'accord de Luxembourg aboutit à une nouvelle réforme de la PAC qui modifie les modalités de financement du secteur agricole communautaire. Il a programmé une réduction étalée des prix garantis compensée par des aides directes aux agriculteurs tout en incitant à une agriculture plus respectueuse de l'environnement. Cette nouvelle réforme se caractérise essentiellement par : un paiement unique par exploitation pour les agriculteurs de l'UE, indépendant de la production (« découplage » de l'aide) ; la subordination de ce paiement au respect de normes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale, et de bien-être des animaux, (« écoconditionnalité ») ; une politique de développement rural renforcée, financée par une réduction des paiements directs aux grandes exploitations (« modulation ») ; un mécanisme de discipline financière visant à plafonner les dépenses de soutien du marché et des aides directes entre 2007-2013.

À l'issue de ces évolutions, la PAC est composée de deux piliers. Le premier pilier (75 % des sommes allouées) est celui du soutien des prix et des marchés agricoles. Le deuxième pilier (25 % des sommes allouées), celui du « développement rural » (notion introduite par l'Agenda 2000 de mars 1999), est centré sur : l'amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de sa multifonctionnalité ; la promotion de la protection de l’environnement en agriculture ainsi que des mesures forestières contribuant au développement durable ; la participation au développement des territoires ruraux. Tout en améliorant la compétitivité de l’agriculture, les mesures du second pilier cherchent à en garantir la multifonctionnalité, à promouvoir la protection de l’environnement et à participer au développement des territoires ruraux. Elles se distinguent de celles du premier pilier dans la mesure où elles font l'objet d'un cofinancement entre le budget de l'UE et celui des États membres. L’instrument de financement de ce second pilier est un fonds structurel spécifique : le FEADER. Les programmes 2007-2013 et 2014-2020 du FEADER avaient pour but d’encourager la compétitivité des secteurs forestiers et agricoles mais également une composante environnementale (améliorer les paysages, l’environnement, la qualité de vie en milieu rural). >>> Voir : fonds structurels.

En 2013, la quatrième réforme de la PAC a redéfini les aides allouées dans un « système de soutien multidimensionnel », caractérisé par la dégressivité des aides et la réduction globale de leur montant. Les quotas laitiers ont été définitivement supprimés, le verdissement de cette politique a été proclamé, sans toutefois de véritables résultats. Le budget alloué à la PAC a globalement baissé. Celle-ci absorbe une large part du budget européen. Ainsi, en 2021, elle représentait un tiers du budget européen (47,3 % en 2010), soit 387 milliards d’euros.

La PAC a contribué à transformer profondément les campagnes européennes par le développement d’une agriculture productiviste : ainsi, l'agriculture, héritière du collectivisme, des nouveaux pays adhérents après 1989 s'est souvent transformée à marche forcée. Son bilan économique est a priori flatteur (l’UE est de nos jours la première puissance agricole au monde et 44 millions d’emplois étaient liés à l’agriculture en 2020) mais il doit être nuancé. Non durable, le modèle agricole productiviste européen est en crise. C’est pour cette raison que la PAC a encore évolué en 2021.

En 2021, la cinquième réforme de la PAC vise à nouveau à corrigé les effets indésirables et les excès des précédentes. Elle est présentée par les institutions européennes comme plus durable, plus équitable, plus verte et « davantage axée sur les performances ». Une attention particulière est portée aux petites exploitations à l'adaptation locale, en fonction du contexte national, des politiques communautaires. La cinquième réforme s'inscrit dans le cadre du Pacte vert européen et vise 10 objectifs : assurer un revenu équitable aux agriculteurs ; renforcer la compétitivité ; améliorer la position des agriculteurs dans la chaîne alimentaire ; agir contre le changement climatique ; protéger l’environnement ; préserver les paysages et la biodiversité ; soutenir le renouvellement des générations ; dynamiser les zones rurales ; garantir la qualité des denrées alimentaires et la santé ; encourager les connaissances et l’innovation.

(ST), juin 2009, dernières modifications (SB et CB) mai 2022, (JBB), septembre 2024.