La crise de la démocratie municipale ? Le cas de Chicago

Il y a là un paradoxe : alors que l’échelon municipal est considéré comme la base de la démocratie américaine et le reflet de sa puissance, les élections locales mobilisent peu les électeurs. Cette tendance très anglo-saxonne (Lévy, Lussault, 2013) a néanmoins son exception à Chicago. Le scrutin de 2011, qui marque un renouvellement politique important avec la retraite annoncée de Richard M. Daley, après 22 ans de mandat, en fait partie. La participation électorale a alors atteint 42 %. Les élections municipales de 2015 représentent un retour aux standards, et la participation électorale plafonne à 34 % au premier tour. C’est néanmoins une année historique : c’est la première fois qu’a lieu un deuxième tour [10], car le maire sortant, Rahm Emanuel, n'est pas parvenu à recueillir la majorité absolue au premier tour (45,6 %). Ce duel inédit entre Rahm Emanuel et Jesús « Chuy »  García a davantage mobilisé que le premier tour, avec une participation en hausse à 40,5 %.

Municipales 2015 à Chicago : le duel du second tour

2.2. L’abstention, reflet des inégalités sociales, économiques et culturelles

L’analyse de la participation électorale de 2002 à 2012, soit un cycle électoral complet et sans modification des limites des circonscriptions, permet d’isoler plus spécifiquement certains territoires ainsi que les variables de la participation.

On observe également une érosion de la participation en fonction de l’échelle d’intervention de l’élu, y compris à l’échelle locale. En 2015, au premier tour, la participation pour l’élection du maire de Chicago est ainsi de 33,6 % ; pour les conseillers municipaux, elle est de 32,3 %. Enfin, pour le vote sur la composition des school boards, sujet ô combien sensible à Chicago après la fermeture de 50 écoles publiques en 2013, la participation est de 30,8 %. Cette érosion, bien que légère, est révélatrice du comportement des électeurs : plus l’échelle d’intervention d’un élu est importante, plus la participation est forte. Les quelques expériences de budget participatif, comme dans le 47^e ward, révèlent également la difficulté de mobiliser les citoyens sur des sujets de la vie quotidienne, très concrets, parfois triviaux : seuls 4,7 % des habitants du 47^e ward se sont prononcés sur l’allocation des 900 000 dollars de budget du ward dédiés à la réalisation de projets de quartiers, comme la rénovation d’un trottoir ou la généralisation de l’éclairage public. Pourtant, ces scrutins très locaux visent à dépasser les barrières démographiques et civiques, en donnant la possibilité de voter aux résidents, sans limite d’âge, sans condition de nationalité. Ces niveaux de participation dégressifs témoignent d’un désintérêt certain d’une majorité de la population pour le vote, à l’échelle locale et micro-locale.

3. Le vote : la persistance d’un vote communautaire

Les facteurs socio-économiques et ethniques qui structurent l’inscription sur les listes électorales et la participation se retrouvent également dans le vote.

3.1. La tension entre la représentation « descriptive » et la représentation « substantive »

Aux États-Unis, il est commun de distinguer deux types de représentation : la représentation « descriptive » et la représentation « substantive ». La première renvoie à l’idée qu’un représentant doit exprimer à la fois les opinions de ses administrés, mais aussi leur ressembler, ethniquement, physiquement, socialement. La seconde au contraire exprime l’idée que les ressemblances entre l’électorat et l’élu importent moins que les opinions, les combats et le programme du représentant (Hayes, McKee, 2012). Selon la typologie développée par Olivier Ihl, qui fait référence en la matière, le « vote communautaire » répond à une logique de représentation descriptive, tandis que le « vote d’opinion » est associé à la représentation substantive (Ihl, 1996). Le vote d’opinion est un vote pour lequel l’électeur décide en fonction de son ultime « conviction », libéré des pressions collectives et communautaires, tandis que le vote communautaire est un vote où l’intérêt du groupe, où « l’appartenance » communautaire et/ou ethnique, priment sur l’individu.
À Chicago, le fort ancrage territorial des communautés ethniques, renforcé par les lois fédérales, accompagne un vote largement communautaire. Aux élections municipales de 2015, 44 circonscriptions ont élu un représentant appartenant au groupe ethnique majoritaire : les 18 wards à majorité noire sont tous représentés par un élu africain-américain, 9 des 14 wards hispaniques et 13 des 14 wards blancs sont respectivement représentés par un Hispanique et un Blanc. L’analyse du vote à Chicago amène donc à nuancer la thèse qui soutient que la démocratie occidentale produit une individualisation de l’opinion et du vote (Bussi, Badariotti, 2004). La division de l’espace politique témoigne ainsi de l’importance du fait ethnique aux États-Unis, qui se substitue souvent aux enjeux idéologiques, économiques et sociaux.
L’élection municipale de 2015 à Chicago illustre la tension entre vote communautaire et vote d’opinion. Se sont affrontés au second tour deux candidats certes démocrates, mais au positionnement politique distinct. Rahm Emanuel assume une ligne centriste, insistant avant tout sur l’attractivité économique de la ville. En décidant en 2013 la fermeture brutale de 50 écoles publiques, principalement dans les quartiers populaires du sud et de l’ouest de la ville, il s’est aliéné la frange « progressiste » du Parti démocrate, et de nombreux acteurs syndicaux. Jesús « Chuy » García, né au Mexique, a précisément fait campagne sur les inégalités et les fractures sociospatiales de Chicago, en dénonçant le « maire des 1 % », en une référence transparente au mouvement populaire Occupy Wall Street [13]. García s’est inspiré de la campagne victorieuse de Bill de Blasio à New York, en reprenant notamment le slogan « A tale of two cities » [14], « un conte de deux villes », pour mieux souligner l’opposition entre les quartiers aisés du centre et du nord de Chicago, toujours plus prospères, et les quartiers populaires du sud et de l’ouest, qui concentrent les problèmes sociaux. Mais si ces positionnements politiques influent sur le vote, y compris au sein des différentes communautés, les résultats soulignent surtout la persistance d’un vote communautaire.
L’analyse des résultats montre une forte polarisation ethnique des votes : Jesús « Chuy » García, qui a recueilli 33,5 % des voix au premier tour, obtient ses dix meilleurs résultats dans des circonscriptions à majorité hispanique. Il réalise, en toute logique, son meilleur résultat (69,7 %) dans son fief, le 22^ème ward, circonscription qui compte le plus d’Hispaniques (87,1 %). La corrélation existe : plus une circonscription compte d’habitants hispaniques, plus les résultats de García sont élevés (R² = 0,77) [15]. La candidature de Willie Wilson, qui a recueilli 10,7 % des voix au premier tour, renforce la thèse d’un vote qui fait la part belle au critère ethnique. À une exception près, toutes les circonscriptions dans lesquelles le candidat noir dépasse les 10 % sont des wards à majorité africaine-américaine. La corrélation est d’ailleurs statistiquement encore plus forte (R² = 0,92). La géographie politique et électorale de Chicago est ainsi largement dominée par les enjeux ethniques, aussi bien à l’échelle locale des wards qu’à l’échelle de la ville toute entière.

3.2. Le vote communautaire, un enjeu de pouvoir

Dans une ville de très forte immigration comme Chicago, plus encore que le vote, c’est la vie politique toute entière qui est profondément polarisée par les enjeux ethniques. Les associations communautaires nationales et locales jouent un rôle déterminant dans l’identification identitaire commune (Célestine, 2013). Par exemple, l’ONG National Council of La Raza [16], œuvre pour la défense des intérêts des Hispaniques et contribue ainsi à leur unité politique. En effet, le groupe « Hispaniques » est un exemple révélateur car il présente une profonde hétérogénéité sociale, culturelle, politique. Pour Emmanuelle Le Texier, ce « label ethnique » repose sur l’essentialisation de populations diverses autour de trois traits communs que sont la langue espagnole, la religion catholique et l’expérience coloniale (Le Texier, 2003). Cette catégorie administrative répond avant tout au besoin d’uniformisation propre au recensement américain et à la représentation politique qui en découle, bien plus qu’à une réalité politique ou historique.
C’est cette unité, y compris de façade, qui permet de peser sur les grandes orientations politiques. Le conseil municipal de Chicago s’est aussi doté d’un groupe de pression, l’Hispanic Caucus, qui fait notamment entendre sa voix lors du très stratégique redécoupage décennal des circonscriptions, pour obtenir le plus possible de circonscriptions à majorité hispanique, au regard de la composition ethnique de la ville. Depuis le redécoupage de 2012, la nouvelle carte des wards présente 14 circonscriptions à majorité hispanique, contre 11 auparavant, pour refléter et donner une réalité politique aux évolutions démographiques des Hispaniques. Dans ce contexte, les associations de quartier sont des leviers indispensables de mobilisation des minorités à l’échelle locale, et des alliés décisifs des candidats issus des minorités. Cette polarisation ethnique de la vie politique se nourrit donc à la fois des mécanismes institutionnels d’intégration et de participation, comme le redistricting, et d’intérêts politiques et électoraux très puissants qui valorisent la représentation descriptive.

Conclusion

La vitalité démocratique de l’échelon local et l’enthousiasme des citoyens face à la chose publique relevés par Alexis de Tocqueville semblent, près de deux siècles plus tard, beaucoup moins perceptibles. Si l’engagement des citoyens à l’échelle locale peut prendre différentes formes, la participation électorale aux élections municipales témoigne d’un certain désintérêt pour le gouvernement local. Plus grave encore, la vie politique de Chicago reflète les profondes inégalités de la ville : selon sa position sociale et son groupe ethnique, un habitant a plus ou moins de chances d’être inscrit sur les listes électorales et de voter. S’appuyant à la fois sur des décisions juridiques, une forte territorialisation et une habile instrumentalisation politique, la polarisation ethnique de la vie politique de Chicago éclate au grand jour lors des élections, année après année, loin de l’idée erronée d’une société qui serait devenue subitement post-raciale avec de l’élection de Barack Obama en 2008 [17]. Les fractures demeurent profondes et structurent la vie politique de la troisième ville américaine, alors qu’une majorité de la population se détourne des processus électoraux traditionnels, fragilisant la démocratie locale.