Quartiers fantômes et propriétaires invisibles. Les propriétés abandonnées, symptômes de la crise des villes américaines.

La concentration de propriétés vacantes présente également un double désavantage financier pour les municipalités. D'une part, elle contribue à dévaloriser les prix fonciers et immobiliers des quartiers concernés. Selon B. Mikelbank, la présence d'une propriété vacante ou abandonnée dans un rayon de 80 mètres tend à déprécier la valeur d'une propriété d'environ 3,6 % (Mikelbank, 2008). La « théorie de la vitre brisée » (Wilson & Kelling, 1982) aide à comprendre le fonctionnement de l'imaginaire collectif. Selon celle-ci, l'existence de propriétés délabrées témoigne de l'indifférence des résidents et des autorités à l'égard du quartier et de son avenir, et donc laisse augurer sa détérioration future. De ce fait, l'investissement dans de tels espaces est considéré comme risqué et le délaissement ne fait que s'accentuer au fil du temps.
D'autre part, la dévalorisation des propriétés a un impact direct sur les finances locales dans la mesure où l'assiette fiscale de la taxe foncière est déterminée à partir de la valeur estimée de chaque propriété. D'après une enquête du journaliste Patrick Kerkstra sur Philadelphie (2013), la dépréciation de l'assiette fiscale liée aux propriétés abandonnées atteindrait 9 milliards de dollars. Cette perte s'ajoute à l'amputation des recettes fiscales liée à l'abandon de propriétés. Le recul des rentrées fiscales alimente l'endettement des municipalités. Détroit en est l’exemple le plus grave avec 18 milliards de dollars de dettes, ce qui a conduit la Ville à se déclarer en faillite le 18 juillet 2013. À Philadelphie, le montant des taxes foncières impayées atteindrait 500 millions de dollars en 2012 : 103 000 propriétés sont concernées par un arriéré d'impôt (soit 18 % des propriétés de la ville).

Localisation des propriétés n'ayant pas acquitté la taxe foncière à Philadelphie en 2011

La légende classe les propriétés selon le nombre d'années d'arriérés de paiement de la taxe foncière.
Dans les quartiers péricentraux, notamment ceux du nord comme Kensington, se situe la plus forte concentration d'impayés.
Source : Carte interactive « Tax Delinquent Properties in Philadelphia », dans le cadre du reportage “Ravaged by Neglect” de Patrick Kerkstra, The Philadelphia Inquirer, 2013.

2.3. Un révélateur des faiblesses du pouvoir politique

Ne serait-ce que pour sceller une propriété dangereuse, le service des inspections (Licenses and Inspections, L&I) doit d’abord envoyer trois notifications au propriétaire spécifiant les manquements au Property Maintenance Code avant d’agir. Quant à la saisie des propriétés abandonnées, elle n'est envisagée que comme un ultime recours et ne doit être effectuée qu’après avoir donné au propriétaire de nombreuses occasions de s’amender. Celui-ci peut s’acquitter des taxes dues tout au long du processus de « tax foreclosure » (saisie pour taxes impayées) et dispose même d’une faculté de réméré (right of redemption) après la vente de sa propriété par le shériff (LISC, 2009), c’est-à-dire qu’il a la possibilité de reprendre possession de son bien s’il se manifeste auprès du tribunal au cours des neuf mois qui suivent la vente. La loi offre également au propriétaire la possibilité de négocier un plan de remboursement (payment agreement)  avec la Ville pour éviter la saisie de son bien : le paiement des dettes associées à la propriété est échelonné sur une période déterminée, offrant un délai supplémentaire aux mauvais payeurs et la possibilité de profiter une nouvelle fois du faible suivi des dossiers par les autorités. Lorsque le propriétaire a signé un plan de remboursement, la propriété ne peut plus être vendue par le shériff qu’en cas de manquement du propriétaire à l’accord prévu.

Si la crise de 2008 a étendu la question de la vacance à toute l'aire métropolitaine, le problème des propriétés abandonnées et délabrées concerne principalement la ville-centre, qui est souvent l'entité administrative la plus fragile économiquement de l'agglomération En effet, la fuite des ménages et des activités liée à la périurbanisation l’a privée d’une partie de ses revenus fiscaux au profit des municipalités périphériques (Wagner, Joder, & Mumphrey, 2000). Mais loin d'une coopération entre les différents gouvernements locaux sur cette question, la municipalité de la ville-centre se trouve souvent seule à assumer la charge de ces propriétés. Dès lors, les municipalités concernées ont cherché à mettre en place de nouveaux modes de gestion.

Les procédures engagées par la Ville à l’encontre des propriétés abandonnées : un processus long et coûteux

3. Vers de nouveaux modes de gouvernance locaux

3.1. Villes en déclin et « abandon planifié » : comment gérer la décroissance ?

Les pouvoirs publics américains ont été confrontés au problème du délaissement urbain dès les années 1970 dans les villes du Nord-Est : on comptait ainsi 100 000 logements abandonnés à New York en 1970, 36 000 à Philadelphie en 1973, 15 000 à Détroit en 1974 ou encore 10 000 à St Louis en 1971 (Metzger, 2000). Face à l'ampleur du déclin urbain dans ces villes, le U.S. Department of Housing and Urban Development [14] (HUD) a adopté une politique d'« abandon planifié » : via le Housing and Community Development Act de 1974, le gouvernement fédéral a organisé et encouragé l'abandon des quartiers péricentraux en redirigeant les subventions fédérales des quartiers les plus pauvres et les plus dégradés vers des territoires jugés plus « viables », notamment dans les suburbs (Metzger, 2000). Cette politique repose sur une théorie du cycle de vie urbain, inspirée de l’École de Chicago et plus précisément du modèle de Hoyt qui montre comment le départ des classes aisées vers la périphérie aboutit à un changement social dans les quartiers centraux à mesure que le parc de logements se dégrade et qu’il est investi par des ménages plus pauvres (filtering). Selon cette théorie, formalisée par Hoover et Vernon (1959), tout quartier connaît nécessairement un déclin graduel au cours du temps avant de pouvoir atteindre une phase de renouveau. Il s'agit donc pour les gestionnaires de laisser ce processus suivre son cours et de faciliter le réaménagement de ces espaces une fois le quartier totalement abandonné. Outre son objectif économique, « l'abandon planifié » devait aussi permettre un contrôle social accru suite aux émeutes raciales des années 1960. En effet, les quartiers dégradés qu’il s’agissait de dépeupler en évitant tout investissement public étaient ceux qui concentraient non seulement les populations les plus pauvres mais aussi les plus fortes proportions de ménages afro-américains. Dès lors, encourager l'abandon de ces quartiers et la dispersion de leurs habitants devait permettre d’éliminer les bastions de la contestation sociale et raciale  (Metzger, 2000). Cette idée a notamment guidé la politique mise en œuvre à New York à partir de 1976 sous le nom de « rétrécissement planifié » (planned shrinkage), c'est-à-dire l'abandon sélectif des quartiers les plus dégradés, en particulier le Bronx et Harlem, via le retrait des services municipaux (pompiers, police, collecte des déchets, etc.) (Wallace & Wallace, 1990). L'objectif était de limiter les dépenses publiques dans un contexte de crise fiscale tout en encourageant le dépeuplement progressif de ces quartiers considérés comme impossibles à réhabiliter, car aucun investisseur ne se risquerait à s’y implanter au vu de l’état de délabrement du bâti et de la réputation négative qui leur était associée.

La politique qui semble prévaloir aujourd'hui est appelée « shrink to survive » (« rétrécir pour survivre ») et consiste à démolir les quartiers abandonnés et inhabités. Il s'agit alors pour des villes marquées par le déclin démographique de trouver un moyen peu coûteux d'organiser le resserrement du tissu urbain. Le « shrink to survive » diffère de l' « abandon planifié » en ce qu'il ne vise pas le déplacement des populations résidentes mais uniquement la gestion du bâti en prenant acte du délaissement. Cette politique active de démolition est d'ailleurs le plus souvent mise en place dans des villes ayant déjà connu une phase de déclin démographique : « La démolition à grande échelle est bien connue dans le cas de Détroit, mais elle a lieu également à Baltimore, Philadelphie, Cleveland, Cincinnati, Buffalo et ailleurs, pour un coût total supérieur à 250 millions de dollars. Les autorités rasent des dizaines de milliers de bâtiments vacants, dont certains encore habitables, pour stimuler la croissance économique, réduire la criminalité et le délabrement du bâti, et accroître la durabilité [15] » (Timothy Williams, New York Times, 12 novembre 2013). En éliminant les bâtiments irréparables, la démolition permet de réduire les risques associés aux bâtiments dégradés, de limiter les coûts d'entretien des propriétés abandonnées et ainsi de concentrer les ressources locales sur les quartiers plus peuplés. Elle permet également de revaloriser l’image associée au quartier en éliminant les signes matériels du déclin : la parcelle vierge peut être utilisée pour une nouvelle construction et donc permettre une forme de renouveau.

Le choix de la démolition massive n'est donc pas nécessairement un signe de décroissance et peut témoigner de la valeur foncière des quartiers concernés. En effet, avec l'obsolescence du bâti, la valeur de ce dernier décline mais celle du terrain sur lequel il est installé peut croître s'il possède des atouts de localisation, ce qui est le cas des quartiers péricentraux où se trouvent la plupart des bâtiments abandonnés. Dès lors, le bâti constitue une force d'inertie qui empêche une « utilisation optimale » du sol, c'est-à-dire celle permettant une rente foncière maximale (Clark, 1995). Cette idée est au fondement de certaines politiques publiques : selon la présidente de la Federal Reserve Bank de Cleveland, « ce n'est pas la maison en elle-même qui a de la valeur, c'est le terrain sur lequel elle se situe. (...) Cela nous a conduit à l'idée contre-intuitive selon laquelle la réhabilitation n'est peut-être pas toujours la mesure la plus efficace pour stabiliser les quartiers. Contrairement à la démolition [16] » (Timothy Williams, New York Times, 12 novembre 2013). La démolition peut donc être une étape dans le processus de réaménagement et de revalorisation des quartiers concernés.

3.2. La modernisation de la législation via les land banks

Cependant, la démolition seule ne permet pas de résoudre le problème juridique associé aux propriétés abandonnées, c'est pourquoi les gouvernements locaux cherchent dans les land banks les outils nécessaires à la gestion des parcelles problématiques. Les land banks sont des organismes publics – ou des organisations à but non lucratif – chargés d'acquérir et de gérer les propriétés exclues du marché immobilier, soit parce que les dettes associées au titre de propriété excèdent la valeur du bien, soit parce que le propriétaire est introuvable ou ne paie pas les taxes dues à la Ville. Une première génération de land banks est apparue dans les années 1970 à 1990 à St Louis (1973), Cleveland (1976) et Atlanta (1991), par exemple. Mais c'est surtout avec la deuxième génération de land banks, amorcée par la Genesee County Land Bank à Flint (Michigan) en 2002, qu'une dynamique de réforme globale de la législation relative aux saisies immobilières a été engagée, simplifiant les procédures et permettant aux autorités locales d'acquérir en une seule fois toutes les propriétés en défaut de paiement qui ne trouvaient pas preneur. Avec 38 comtés dotés de land banks, le Michigan est l’État le plus avancé dans ce domaine. Une troisième génération de land banks a commencé à émerger en 2010, lorsque la Pennsylvanie et l’État de New York ont adopté des textes de lois permettant la création de ce type de structure avec un fonctionnement simplifié et des pouvoirs étendus. Par la suite, le conseil municipal de Philadelphie a approuvé en décembre 2013 la création d'une land bank pour permettre une gestion plus efficace des propriétés vacantes par les autorités.

3.3. Une grande diversité de situations locales

Si les initiatives visant à réduire l'impact des propriétés vacantes se multiplient, toutes les villes étatsuniennes ne sont pas touchées de la même manière par ce problème et toutes n'y apportent pas les mêmes réponses. Tout d'abord, le type de propriété concerné joue un rôle dans l'évolution de la situation : si le bâti industriel est souvent recherché pour y installer des lofts, des ateliers d'artistes ou des « community centers » pour les associations locales, l'attrait du bâti résidentiel est beaucoup plus incertain. L’exiguïté des logements ouvriers dans les villes du Nord-Est et le délabrement des maisons traditionnelles en bois dans les États du Sud rendent ces propriétés particulièrement peu attractives dans une perspective de réhabilitation. Dans le cas d'une démolition-reconstruction, l'étroitesse des parcelles des rowhouses dans les villes du Nord-Est, les coûts éventuels de démolition et le risque financier que représente la propriété d'un bien immobilier dans ces quartiers fragiles font de ces espaces un pôle d'investissement beaucoup moins intéressant que la plupart des suburbs. Et ils le sont d'autant moins dans les métropoles où l'offre résidentielle est déjà importante, comme c'est le cas à Houston, première ville des États-Unis pour la construction de logements neufs avec presque 20 000 logements prévus en 2015.

En outre, dans les États du Sud, les villes bénéficient souvent de financements spécifiques pour la rénovation du parc de logements dans le cadre des programmes de reconstruction liés aux catastrophes naturelles. Les villes du Texas ont ainsi reçu 3 milliards de dollars via le Disaster Recovery Fund, l’un des financements compris dans la Community Development Block Grant (CDBG) attribuée par le U.S. Department of Housing and Urban Development, pour réparer les dommages causés par l'ouragan Ike en 2008. De même, suite à l'ouragan Katrina qui a fortement endommagé la Nouvelle-Orléans en 2005, la Louisiane a bénéficié de 13,5 milliards de dollars et le Mississippi de 5,5 milliards. Une part de ces financements est utilisée pour la démolition ou la réhabilitation des bâtiments abandonnés. Notant cette différence entre Nord et Sud, Laura Reese, professeur de sciences politiques à Michigan State University, souligne que les villes victimes de catastrophes naturelles font l'objet d'un intérêt médiatique particulièrement marqué, d'une aide économique publique et privée importante et d'une valorisation symbolique (entraide, initiatives des habitants, etc.). Or selon L. Reese, si de telles réactions étaient appliquées aux villes comme Détroit, touchées par une « mort lente » du fait de leur déclin économique (Reese, 2006), leur régénération en serait largement facilitée. Toutes les villes ne disposent donc pas des mêmes moyens dans la lutte contre les propriétés abandonnées, d'autant qu'elles doivent faire face à des situations très diverses héritées de trajectoires urbaines spécifiques.

Conclusion

En définitive, l'augmentation du nombre de propriétés abandonnées dans les villes états-uniennes témoigne du déclin qui touche certains quartiers, tant dans les anciennes villes industrielles du Nord que dans certaines villes de la Sunbelt. Dans les villes de la Rust Belt anciennement marquées par le délaissement, la crise de 2008 a principalement entraîné une diffusion spatiale du phénomène au-delà des quartiers péricentraux en déclin, notamment vers les suburbs de la première couronne qui connaissent un vieillissement démographique et une obsolescence de leurs infrastructures. En cela, l’étude des propriétés vacantes incite à renouveler le modèle de la ville américaine fondé sur une opposition entre des suburbs prospères et une ville-centre (inner-city) en déclin à l’exception de l’hypercentre revitalisé par des politiques volontaristes de downtown redevelopment. En outre, la crise récente a également eu pour effet d’étendre la vacance aux grandes villes de la Sun Belt qui jusqu’ici devaient plutôt faire face à une croissance rapide (Las Vegas, Orlando ou Tampa). Pour autant, la visibilité de ce phénomène semble cantonnée aux grandes villes de tradition industrielle (New York, Chicago, Berlin), et plus précisément à quelques cas extrêmes à forte charge symbolique comme Détroit où la fascination pour l’abandon a pu donner lieu à des formes d’expression artistique comme le « ruin porn [17] ». Mais au-delà de l’esthétisation dont il peut faire l’objet, le délaissement constitue un enjeu économique et politique important pour les municipalités concernées, suscitant la recherche de nouveaux modes de gestion urbaine. La réaction des autorités révèle l'influence de la « théorie de la vitre brisée » sur les politiques publiques : l’abandon est vu comme un problème matériel affectant le bâti, et les réponses apportées s'attachent à traiter les manifestations physiques du déclin (délabrement, déchets, etc.). Mais l'abandon qui transforme certains espaces en quartiers fantômes est le symptôme physique d'une crise sociale, et celle-ci ne pourra être résolue par la simple démolition.