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Intercommunalité

Publié le 15/02/2013

Peu retouché au cours des XIXe et XXe siècles, le découpage communal français est le reflet des anciennes communautés. La commune y correspond largement à l'ancien territoire (ou finage) d'un village, d'une paroisse. Environ 27 396 communes sur les 36 564 existantes (en France métropolitaine) comptent moins de 1 000 habitants, la population moyenne des communes est de 1 700 habitants contre 4 000 h en moyenne dans l'Union européenne. Ce cadre territorial traditionnel constitue un obstacle à la rationalisation et à la modernisation de l'administration publique au niveau local. C'est aussi un obstacle à la mise en œuvre de projets de développement, les ressources des communes, isolées, ne suffisant pas à les porter. Aussi les différentes formes d'incitation à l'intercommunalité se sont-elles succédé.

L’intercommunalité désigne le groupement volontaire de communes au sein d’établissements publics pour la mise en commun d’une ou plusieurs compétences. L’objectif est de gérer collectivement des prestations ou de construire un projet de développement économique local ou d’aménagement du territoire. L'intercommunalité regroupe tous les groupements de collectivités territoriales, qu'ils soient à fiscalité propre : Communauté Urbaine (CU), Communauté d'Agglomération (CA), Communauté de Communes (CC), Syndicat d'Agglomération Nouvelle (SAN), ou sans fiscalité propre : Syndicat Intercommunal à Vocation Unique (SIVU), Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple (SIVOM), Syndicat Mixte fermé (SM fermé), Syndicat Mixte ouvert (SM ouvert).
Le processus d'intercommunalité s'est heurté au jeu complexe des pouvoirs des élus et à la résistance des communes rurales, jalouses de leur autonomie face au monde urbain.

Le Syndicat intercommunal (loi de 1884), établissement public créé à l'initiative des communes, est la forme la plus courante de regroupement communal, surtout en milieu rural. Il peut être soit à vocation unique (SIVU, créés en 1890) pour une compétence spécialisée, soit à vocation multiple (SIVOM, créés en 1959).
Plus récemment, le mouvement de coopération intercommunale a été relancé. En effet, la décentralisation de 1982 s'est accompagnée d'un élargissement du champ de compétences des villes et de leurs prérogatives fiscales. Ainsi les responsabilités des maires s'alourdissent et un certain nombre d'effets pervers et de conflits se révélent ou s'aggravent. Les villes-centres voient leurs charges de centralité s'alourdir. Elles prennent en charge, en partie ou totalité, bon nombre d'équipements qui bénéficient à l'ensemble de l'aire urbaine : équipements culturels, gestion d'infrastructures, etc. Inversement, certaines communes de la périphérie, bénéficiant de surfaces disponibles, accueillent entreprises industrielles et commerciales qui leur rapportent de la taxe professionnelle.
La "loi d'orientation relative à l'administration de la République" (6 février 1992) puis la loi Chevènement (12 juillet 1999) a clarifié les formules de regroupement possibles à travers trois types d'"Établissements publics de coopération intercommunale" (EPCI) : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, les anciennes formules des districts et des communautés de villes étant appelées à disparaître. Elle impose aussi une taxe professionnelle unique (TPU) sur tout le territoire des EPCI. Les districts, ancienne formule d'intercommunalité (loi du 31 décembre 1978), et les communautés de villes ont dû se fondre, comme prévu par la loi, dans ce dispositif, en 2002.

La communauté d'agglomération est donc une innovation de la loi Chevènement. C'est un EPCI qui regroupe plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave autour d'une ou plusieurs communes - centre de plus de 15 000 habitants. Ce seuil ne s'applique pas lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département.
Les compétences obligatoires de la communauté d'agglomération sont au nombre de quatre : développement économique, aménagement de l'espace communautaire, urbanisme et transports (Schéma directeur, ZAC, transports urbains), équilibre social de l'habitat et politique de la ville. La communauté d'agglomération doit en outre exercer trois des compétences optionnelles suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, cadre de vie, équipements culturels et sportifs (ainsi que les bâtiments du culte en Alsace-Moselle). Elle perçoit la TPU et le produit du "versement transport ". Cette nouvelle formule connaît un grand succès.
La communauté urbaine a été instituée par la loi de 1966 pour gérer les agglomérations. C'est un EPCI regroupant plusieurs communes, d'un seul tenant et sans enclave. Douze communautés urbaines existaient avant la loi de 1999. Depuis, la loi de 1999 toute nouvelle communauté urbaine doit comprendre à sa création au moins 500 000 habitants. C'est la forme la plus achevée de la coopération intercommunale. Au 1er janvier 2005, il y a 14 communautés urbaines : Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg, Alençon, Arras, Brest, Cherbourg, Dunkerque, Le Creusot-Montceau-les-Mines, Le Mans, Nancy, Marseille et Nantes.
La communauté de communes a été créée par la loi de 1992. Elle exerce de plein droit, à la place des communes membres, des compétences obligatoires relevant de l'aménagement de l'espace et du développement économique. Ses compétences optionnelles relèvent d'au moins un des groupes suivants : environnement, logement/cadre de vie, voirie, équipements culturels et sportifs, d'enseignement préélémentaire et élémentaire (et les équipements cultuels en Alsace-Moselle). Elle est dotée d'une fiscalité propre et peut instituer une taxe professionnelle de zone à taux unique sur parties ou totalité de son territoire, ou une taxe professionnelle unique. Des villes importantes ont choisi cette formule : Marseille, Grenoble, Clermont-Ferrand par exemple.

En 2010, l’Etat a entrepris, par la loi RCT, une réforme des collectivités territoriales qui s’inscrit dans un contexte de métropolisation qui tend à privilégier la croissance des pôles urbains. Dans chaque département, le préfet est chargé de définir un Schéma Départemental de Coopération Intercommunale (SDCI) qui vise à rationaliser les découpages. Les communes isolées doivent obligatoirement adhérer à un EPCI avant le 1er janvier 2014.
Au 1er janvier 2013, on comptait 2 456 EPCI à fiscalité propre regroupant 90 % de la population et 96 % des communes, à savoir 2 223 communautés de communes, 213 communautés d'agglomération, 15 communautés urbaines.
La question de la consécration démocratique par l'élection directe des élus communautaires se pose à l'échéance 2020.


Pour compléter :
- en corpus documentaire  : Quelles échelles de gouvernance pour quels territoires métropolitains ? L'exemple de la région métropolitaine lyonnaise, 2009

- Cartes interactives de l’Observatoire des Territoires : http://carto.observatoire-des-territoires.gouv.fr/

- Vie publique, L'intercommunalité, pour quoi faire ?, 2012, http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/intercommunalite-cooperation-locale/intercommunalite-pour-quoi-faire.html
- Ministère de l'intérieur, Bilan de l'intercommunalité en 2010 : http://www.interieur.gouv.fr/Archives/Reforme-des-collectivites-territoriales/Actualites/Bilan-intercommunalite-2010

Mise à jour : octobre 2013