NB. Le contenu de cet article donne des informations disponibles au moment de sa publication en 2003.
>>> Pour des informations plus récentes, lire par exemple : Emmanuelle Surmont, « Protéger la nature bleue à Mayotte : aires marines protégées, rapports de force et conflictualités », Géoconfluences, octobre 2024.

Vingt-cinq ans après la création du Conservatoire du littoral et quinze ans après la promulgation de la loi du 3 janvier 1986 "relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral", on s'accorde à saluer le bilan positif de la protection des littoraux de la France métropolitaine. Toutefois, les résultats de la politique menée dans les quatre départements d'outre-mer - Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion - sont moins satisfaisants. Que l'on se fonde sur le patrimoine acquis par le Conservatoire du littoral - établissement public chargé de mener une politique de "sauvegarde de l'espace littoral, de respect des sites naturels et de l'équilibre écologique" - ou sur la maîtrise de l'urbanisation dans la zone des cinquante pas géométriques - réserve domaniale occupant une bande littorale de 81,20 mètres de largeur -, les conclusions sont les mêmes : à quelques exceptions près, la protection des littoraux de la France d'outre-mer accuse un retard d'une quinzaine d'années par rapport à la métropole. Le principe de l'identité législative selon lequel une loi est présumée s'appliquer dans les DOM est inscrit dans la Constitution de la V^e République, mais l'article 73 précise que "le régime législatif et l'organisation administrative des DOM peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière". Il s'agissait donc d'évaluer l'effet de ces adaptations sur la protection des littoraux d'outre-mer et de s'interroger sur la pertinence des critères d'appréciation des situations particulières dans les DOM. Ainsi pourrait-on porter un jugement sur la mise en œuvre outre-mer de cette politique, qu'elle ait ou non subi des adaptations et déterminer les causes des faiblesses observées.

Un peu plus de deux ans après la création du Conservatoire du littoral furent institués par un décret du 1er septembre 1977 les conseils de rivages des DOM, instances consultatives composées d'élus et qui font partie intégrante de l'organisation de l'établissement. Peu de temps s'est donc écoulé entre la première acquisition, en décembre 1976, de 196 hectares de dunes dans le Pas-de-Calais et l'extension de la compétence du Conservatoire du littoral aux DOM, où les premières interventions furent réalisées au début des années 1980. Mais vingt-cinq ans plus tard, il apparaît que les DOM ne tirent qu'un bénéfice modeste de son action. Aujourd'hui, 490 sites représentant plus de 65 000 hectares et correspondant à 861 kilomètres de linéaire côtier entrent dans le domaine propre du Conservatoire du littoral. Alors que la compétence de l'établissement s'exerce en métropole et dans les DOM sur des aires d'extension équivalente - un peu plus de 4 millions de kilomètres carrés respectivement - le patrimoine constitué outre-mer est loin de représenter la moitié du total puisqu'il s'élève à 10% des superficies acquises. En métropole, 10% du linéaire côtier est protégé, il ne dépasse pas 5% dans les trois îles et en Guyane. Le littoral de la Martinique est celui où la maîtrise foncière est la plus importante en valeur relative, bien que la majorité des acquisitions soient concentrées dans le sud de l'île et portent, pour les quelques autres, sur des secteurs bénéficiant aussi d'autres mesures de protection. On observe les mêmes déséquilibres dans les trois autres DOM, à cela près que les acquisitions sont moins nombreuses ou moins étendues ; ces deux éléments se conjuguent en Guadeloupe. Quelques opérations remarquables portent néanmoins sur des parties convoitées de l'espace littoral des DOM et répondent parfaitement à l'exigence de sa sauvegarde ; d'autres ont permis la protection d'espaces sensibles en raison de leur richesse écologique. Néanmoins, le faible maillage établi par le Conservatoire du littoral dans les DOM est préoccupant car il est un décalque des autres formes de protection forte, telles que les sites classés, les réserves naturelles et les parcs.

5% du linéaire côtier serait protégé dans les DOM si l'on se fie au bilan du Conservatoire du littoral. À ce chiffre s'opposent ceux-ci : un tiers du linéaire guadeloupéen et deux tiers du linéaire martiniquais forment la forêt domaniale du littoral et sont protégés par leur soumission au régime forestier. En l'occurrence, il ne s'agit que d'une bande d'une largeur de moins de cent mètres, comprenant des arrière-plages dont la gestion s'avère très délicate, et soumise à la progression de l'urbanisation sans titre, dans une moindre mesure certes que sur les autres parties de la zone des cinquante pas géométriques. La FDL est une incontestable réussite dans la mesure où le mitage a pu être contenu ; elle n'en contraste pas moins avec le reste des espaces naturels de la réserve, sur lesquels l'urbanisation a progressé alors même que l'agriculture y déclinait. Pivots d'une réflexion sur la protection des littoraux des DOM, les cinquante pas géométriques donnent des clefs pour saisir les enjeux de l'adaptation de la législation, les raisons motivant la souplesse de son application, et plus largement les relations qu'entretiennent la métropole et l'outre-mer. Mais la question des cinquante pas géométriques n'a pas le même poids dans tous les DOM : en Guyane, elle ne revêt que peu de pertinence, elle est marginale à la Réunion, alors qu'elle reste aujourd'hui aux Antilles au cœur des problèmes fonciers.

L'élaboration, après la création du Conservatoire du littoral, d'un cadre réglementaire dont le point d'aboutissement fut la loi "littoral" s'inscrivait dans le contexte d'une prise de conscience, dans les pays d'économie développée, des atteintes portées à l'environnement du fait de l'urbanisation des côtes, facteur de dégradation des paysages et de disparition des milieux naturels. Les exigences d'une politique de protection n'étaient pas moindres dans les DOM de sorte qu'on s'explique mal le caractère limité de l'effort porté à la maîtrise foncière de leurs littoraux et certaines adaptations de la législation relative à la protection des cinquante pas géométriques. En effet, les menaces qui pèsent sur ces littoraux sont particulièrement aiguës et peuvent se résumer en trois points :

• L'exiguïté de territoires occupés, tout ou partie, par une moyenne montagne aux reliefs vigoureux ; il en découle l'étroitesse des plaines côtières - et encore les trois îles ne sont-elles pas logées à la même enseigne -, sur lesquelles s'est fondée la colonisation d'espaces dont l'organisation actuelle porte les marques du rôle de comptoir qui leur fut assigné dans un premier temps, et dont l'extraversion s'est confirmée après la départementalisation.
• Une pression démographique sans commune mesure avec celle qui se manifeste sur les littoraux de métropole et qui tient non seulement à un fort accroissement naturel mais aussi depuis le début des années 1980 à un renversement du mouvement migratoire.
• L'attrait exercé par certaines parties des littoraux, notamment les plages, les récifs coralliens et les ‘lagons' qui leur sont associés, et par conséquent l'exploitation touristique qui en est faite ; celle-ci renforce les déséquilibres de l'organisation des espaces insulaires induits par une très forte polarisation autant dans les trois îles qu'en Guyane.

Le bilan de la protection des littoraux des quatre DOM est le reflet d'un triple choix : la priorité accordée à la métropole, l'arbitrage en faveur de l'aménagement des côtes dans ces départements au détriment de leur protection, et enfin l'insuffisance des moyens d'une politique que l'on n'applique pas avec rigueur eu égard aux contextes locaux, économiques, sociaux, culturels et politiques.

La place réservée aux DOM au sein du Conservatoire du littoral illustre le premier de ces choix. Elle est révélatrice des faibles moyens dont l'établissement a disposé pour remplir sa mission sur l'ensemble des littoraux français, ce qui a conduit à réduire les ambitions nationales en matière de protection des côtes aux latitudes intertropicales. Ainsi, des délégués ont été progressivement affectés à chacun des rivages métropolitains et opèrent à partir des différentes implantations littorales de l'établissement, par conséquent à proximité de leur terrain d'action ; la création d'un poste de délégué à temps plein pour l'ensemble des départements français d'Amérique n'est venue que très récemment compenser les inconvénients d'une décentralisation limitée du fait de l'éclatement de l'ensemble des DOM. L'éloignement semble avoir favorisé l'oubli de rivages qui pourtant du fait de leur situation sous des latitudes intertropicales suscitaient à la fois la curiosité et l'admiration. En témoigne l'intérêt porté aux paysages insulaires mythiques, et l'on a pris la mesure du soin apporté à la protection des petites îles en dressant le bilan des acquisitions du Conservatoire du littoral et celui des mesures de protection édictées dans les trois départements français d'Amérique. Le regard éloigné a aussi érigé en espaces sensibles une nature dont la valeur était négligée, et sur laquelle se fondent de nouvelles formes de tourisme. Les impératifs de protection et de développement économique sont réconciliés lorsque l'on met un frein à la destruction de la mangrove, que l'on favorise son exploitation touristique, voire que l'on offre aux riverains touchés le plus souvent par la raréfaction de la ressource de pêche le moyen de participer à la patrimonialisation du paysage des marais maritimes intertropicaux.

Aussi, la loi "littoral" a-t-elle érigé l'une des formations côtières tropicales en espace sensible : la mangrove a "pris du galon" non seulement en Guyane, où elle a fait barrage à la mise en valeur d'une plaine côtière riche et a été l'élément essentiel dans la construction d'une image négative de ce territoire, mais aussi en Martinique où certains voudraient voir les reliques de la baie de Génipa se faire aussi grandes que les rives du Grand Cul-de-Sac Marin guadeloupéen. Cette même loi a également affirmé la nécessité de protéger le récif corallien, la seconde formation littorale propre aux latitudes intertropicales, qui suscite des convoitises autrement plus grandes. Mais elle n'a pas été dans les DOM un texte de protection. En réintroduisant trente ans après le décret de 1955 les cinquante pas géométriques dans le domaine public de l'État et en les rendant par conséquent inaliénables, le texte a prévu la régularisation de nombreuses occupations. Mais ce sont les dispositions relatives à l'urbanisation d'une bande littorale d'une largeur équivalente à celle de la réserve domaniale et plus largement des espaces proches du rivage qui surprennent. Au lieu de fixer à l'aménagement des côtes un cadre favorisant leur conservation, à l'instar de l'institution sur les littoraux métropolitains d'une bande de cent mètres inconstructibles en dehors des espaces urbanisés, les prescriptions d'urbanisme ont été assouplies dans les DOM sur la bande littorale des cinquante pas géométriques.

Si les dispositions de la loi "littoral" traduisent la préoccupation, chronique depuis la départementalisation, de favoriser le développement économique de départements touchés par une crise économique et sociale grave, elles invitent aussi à poser la question de la pertinence d'une adaptation de la législation dans le cas d'espèce. On sait que l'intégration des cinquante pas géométriques pendant près de trente ans dans le domaine privé de l'État n'avait pas favorisé la croissance mais avait renforcé au contraire une privatisation de l'accès au rivage contre laquelle s'érige la loi "littoral". Laisser ouvertes dans les DOM des possibilités de contourner les règles générales plus nombreuses qu'en métropole - où les failles de la rédaction du texte ont été mises à profit par les bâtisseurs -, c'était d'une certaine manière renoncer à favoriser la protection du littoral. L'adaptation de la législation pour les espaces situés au-delà de la bande des cinquante pas géométriques se conçoit en raison de l'exiguïté des plaines littorales, où le principe de l'aménagement en profondeur ne peut pas être aussi strictement respecté que sur des rivages continentaux bordés de reliefs peu vigoureux. Certes la géographie commande la nécessité d'adapter des textes élaborés pour des situations métropolitaines car leur transposition n'est pas concevable telle quelle outre-mer. En revanche, réserver aux cinquante pas géométriques un traitement aussi souple que celui prévu pour les espaces proches du rivage est discutable. L'exiguïté aurait certainement dû imposer un renforcement de leur protection et le maintien entre la terre et la mer d'une zone tampon utile à tous égards. Mais les dispositions propres aux DOM dans la loi "littoral" sont en harmonie avec la décision, prise la même année, d'instituer un régime de défiscalisation des investissements favorisant notamment les secteurs de l'hôtellerie et du tourisme, et en premier lieu la plaisance. Au-delà de la grande latitude laissée aux aménageurs dans la zone des cinquante pas géométriques, l'absence de moyens des gestionnaires (DDE) et la prudence des représentants de l'État (préfets) reflètent les hésitations de la politique nationale confrontée à des situations sociales particulières et à une culture locale d'appropriation de l'espace public, surtout dans les Antilles.

Cependant les choix faits en métropole ne rendent pas entièrement compte des failles de la protection des littoraux des DOM. Certes l'intervention des acteurs étatiques sur ces littoraux se heurte à des problèmes délicats mais le constat d'une plus grande difficulté à mener une politique de protection par la maîtrise foncière ne tient pas uniquement au fait que ses artisans seraient perçus comme des intrus dans les DOM. Ainsi en Martinique, où l'on rencontre de fortes résistances à l'application de la législation relative aux cinquante pas géométriques, le recours à l'expropriation pour l'acquisition de terrains par le Conservatoire du littoral a été le plus fréquent, avec l'assentiment des élus. Preuve que les relations que ces derniers entretiennent avec les acteurs étatiques sont plus complexes qu'il n'y paraît. Au demeurant, les débuts du Conservatoire du littoral en métropole ne furent pas aussi faciles qu'on pourrait le croire et si, par la suite, les maires ont volontiers eu recours à l'établissement c'est qu'ils y voyaient un moyen de valoriser des espaces devenus inconstructibles. Or, dans les DOM, les espaces sont rares. De même, ce que l'on qualifie volontiers de laxisme de l'État pour désigner les classements sans suite de procès-verbaux relatifs à l'occupation sans titre de la zone des cinquante pas géométriques renvoie inévitablement à l'insuffisante maîtrise de l'organisation de l'espace et à une faible tradition d'aménagement. La culture du défi à l'autorité reste somme toute marginale. Protéger les littoraux des DOM est surtout délicat parce que l'on se trouve dans des départements qui, malgré leur niveau de vie bien supérieur à celui des États voisins, qu'il s'agisse du bassin amazonien, de la Caraïbe ou des îles de l'océan Indien, sont à l'échelle nationale sinistrés. Les exigences fixées pour la métropole et la référence qu'elle constitue dans le domaine de la protection se heurtent à des sociétés peu sensibilisées à ces questions et à des pouvoirs locaux pour lesquels elle apparaît souvent comme un luxe.

Les collectivités territoriales, partenaires des acteurs étatiques, ont été pendant longtemps dépourvues de moyens (les Régions gagnent en puissance aujourd'hui) et elles sont partagées entre l'impératif du développement et celui de la protection. Or jusqu'à une date récente, la protection était considérée comme l'affaire exclusive de l'État et les acteurs locaux en voient aujourd'hui l'intérêt dans la mesure où elle peut être un support de l'activité touristique. Mais la protection de l'espace et des milieux est plus difficile à mettre en œuvre à l'échelle des communes que de l'île tout entière. La lenteur avec laquelle les SAR ont été élaborés a retardé l'échéance d'un aménagement global, elle rappelle les ratés de la mise en route, en métropole, des SMVM. Là, comme dans les DOM, l'aménagement intégré de la zone côtière marque le pas et les espoirs ont été déçus.

Les choses sont pourtant en train de changer dans les DOM. À la faveur de la promulgation de la loi de 1996 "relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques", véritable loi de protection du littoral contrairement à celle de 1986 et qui marque un infléchissement de la politique française, les acquisitions du Conservatoire du littoral ont repris, au moins dans les départements français d'Amérique. La loi de 1996 est remarquable dans la mesure où elle confère à l'avenir un rôle central à l'établissement public dans les DOM, qu'elle renforce ses pouvoirs et édicte une mesure de protection de la bande littorale de 81,20 mètres plus stricte que celle qui prévaut sur les cent mètres en métropole. Elle prévoit la maîtrise foncière d'un domaine jusque là abandonné au mitage, pour répondre aux difficultés auxquelles se heurtait l'application de la législation. Se pose dès lors la question de sa gestion, c'est-à-dire celle des moyens qui y seront affectés et celle des modalités de sa mise en œuvre. Avec des moyens renforcés, le Conservatoire du littoral travaille désormais dans les départements français d'Amérique selon les principes de l'établissement et les DIREN, qui coordonnent la politique de protection, se rapprochent du terrain. À une époque où la tutelle et l'insuffisant partage des responsabilités étaient la contrepartie de l'éloignement, et n'étaient pas sans rappeler l' "ingérence écologique" dénoncée par Georges Rossi, se substitue aujourd'hui le temps du partenariat, qui se met en place lentement et se traduit parfois par le recours à des méthodes artificielles, comme la création de toutes pièces d'associations de protection de l'environnement contrôlées par les services régaliens dans l'exercice de la gestion des sites protégés.

C'est que la France voudrait affirmer sa politique dans ce domaine et faire figure de modèle non pas uniquement pour la gestion des littoraux tempérés, ce qui est acquis, mais aussi de ceux situés aux latitudes intertropicales, où le récif corallien et la mangrove sont au cœur des problématiques de protection de l'environnement sur les côtes des pays en voie de développement. Bien que la France ait assuré en 1999 et 2000 le secrétariat international de l'ICRI (International Coral Reef Initiative), dont elle fut un membre fondateur en 1994, qu'elle ait à cette occasion créé en mars 1999 l'IFRECOR (Initiative française pour les récifs coralliens) et affiche sa volonté de sauver ses récifs de corail dégradés, les DOM sont loin d'être des vitrines d'une politique environnementale dans les ensembles régionaux où ils s'inscrivent. La France qui fait partie des nations développées souvent "donneuses de leçons", devrait pourtant être exemplaire dans le domaine de l'environnement, et cela d'autant plus que certains pays voisins des DOM semblent l'être.

Seul l'État peut constituer une garantie contre la privatisation du rivage mais il conviendrait que la France revoie son modèle de protection des littoraux et prenne quelque distance avec la tradition jacobine qui a prévalu jusqu'alors. Cet ajustement de sa politique lui permettrait non seulement de mieux protéger le patrimoine écologique et paysager des DOM mais aussi d'offrir à des sociétés qui sont encore "sous tutelle" des moyens de concevoir un meilleur développement compatible avec la préservation de l'environnement. Ce processus semble bien engagé dans les départements français d'Amérique, où l'ampleur des problèmes, notamment sur la zone des cinquante pas géométriques des deux Antilles, fut à l'origine d'une politique volontariste dotée de moyens renforcés. La Guyane en a également bénéficié bien que les problèmes y soient d'une autre nature, la question centrale étant celle de la gestion de la chasse sur un territoire immense et par là incontrôlable. Les problèmes littoraux y sont supplantés par ceux de la forêt, que révèlent les difficultés de la mise en place d'un Parc National. Dans ce contexte, la Réunion apparaît comme une île dont les littoraux n'étaient bordés que par un récif embryonnaire et dégradé, et dont l'identité tropicale tenait plutôt aux paysages de l'intérieur et aux forêts du versant au vent. Ce département, qui pourrait se présenter comme un modèle de la politique française de gestion des littoraux tropicaux dans l'océan Indien est celui dont le caractère maritime est le moins marqué, et même si le littoral de l'Hermitage était reconquis, il resterait bordé d'un récif frangeant et d'un ‘lagon' dont les dimensions modestes en rendent la dénomination abusive.

Judith Klein, le 24 novembre 2003