Effet de frontière et corridors européens, quelles échelles de connexion pour les territoires pyrénéens ?

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La politique des corridors européens mise en place dans les années 1990 est très ambitieuse, l’Union européenne conférant aux axes de transport un rôle majeur dans l’intégration des pays-membres. Considérés comme des maillons manquants, les connexions transfrontalières affirment leur rôle de vecteur de cohésion et de développement des régions frontalières. Dans cette logique, suite à l’adhésion de la Péninsule ibérique à la Communauté Européenne en 1986, son intégration est envisagée par les deux corridors littoraux, mais également par des passages centraux, afin de limiter l’effet barrière de la chaîne des Pyrénées. Elle reste en effet l’un des derniers obstacles intérieurs de l’Europe, rendant difficile les échanges entre le Sud et le Nord de l’Europe d’une part, entre le Nord de l’Espagne et le Sud-Ouest de la France d’autre part (Marconis, 1989). Cette stratégie de raccordement s’est déclinée au travers des projets de planification espagnols et français aussi bien aux niveaux nationaux que régionaux. Toutefois, ces projets ambitieux n’ont pas résisté à des révisions drastiques suite à la crise de 2008 et à ses conséquences en matière de capacités de financement. Cette évolution dans les politiques européennes, devenues moins généreuses, et nationales, fortement réduites, oblige ainsi les territoires régionaux pyrénéens à une nécessaire adaptation et à une révision de leurs stratégies d’équipement.

Suite à l’abandon des grands projets de traversée centrale portés par les États, comment les acteurs locaux concernés se sont-ils adaptés ? Le rôle structurant échu aux différentes infrastructures de transport par les politiques (Offner, 1993 ; 2014) est-il toujours au cœur des nouvelles stratégies ? Les collectivités régionales peuvent-elles assumer des investissements relevant des pouvoirs centraux ? Après avoir analysé l’histoire récente des projets de réalisation des traversées pyrénéennes, nous nous pencherons sur le rôle croissant des collectivités locales et sur les perspectives qui découlent de cette mise en place d’un jeu d’acteur de plus en plus complexe.

1. Les Pyrénées : un milieu « naturel » difficile à traverser

La chaîne des Pyrénées s’étend sur une longueur de 430 kilomètres, de la Méditerranée à l’Atlantique, sur l’isthme qui rattache la Péninsule ibérique au reste de l’Europe. Perméabiliser ce massif est une tâche qui s’avère délicate, tant les Pyrénées, à l’exception des corridors atlantique et méditerranéen, sont aujourd’hui hermétiques. Cette situation tranche avec le cas du massif alpin plus ouvert qui dispose de moyens de communications bien plus importants, entre autres grâce à de larges vallées (la Tarentaise, la Maurienne, vallée de la Durance…) qui canalisent les flux vers des centres névralgiques des échanges transalpins. Les Pyrénées constituent ainsi un obstacle majeur entre la France et l’Espagne, voire entre la Péninsule ibérique et le reste du continent européen.

Malgré cette situation contraignante, des échanges ont existé depuis très longtemps à travers les Pyrénées. L’absence de connexions littorales (les itinéraires étant peu sûrs et peu praticables) a longtemps favorisé un passage par les sentiers franchissant les « ports » (cols) Pyrénéens, à l’instar des chemins de Saint-Jacques. L’intensification des échanges conduit à la réalisation de fortifications par Vauban à Saint-Jean-Pied-de-Port et à Mont-Louis par exemple, afin de sécuriser ces chemins et d’en assurer le contrôle militaire. Le traité des Pyrénées signé en 1659 marque néanmoins l’essor des passages littoraux au détriment des passages intérieurs. La fixation de la frontière entre l’Espagne et la France sur la ligne de crête pyrénéenne constitue un frein supplémentaire aux échanges.

Il faut attendre la révolution ferroviaire pour que les infrastructures de transport s’améliorent définitivement au profit exclusif du littoral (Irun - Hendaye ouvert en 1864 et Port-Bou - Cerbère ouvert en 1878 servant de connexion entre deux réseaux aux écartements différents la ligne espagnole (1,668 m) et la ligne française à écartement standard international (1,435 m). Les contournements sont complétés par deux passages centraux au lendemain de la Première Guerre mondiale. Le percement (déclaré d’utilité publique en 1907) de tunnels ferroviaires tels celui du Puymorens (ouvert en 1929) et celui du Somport (achevé en 1915 mais utilisé seulement à partir de 1928), est complété par des gares de connexion à La Tour de Carol-Puigcerda d’une part et à Canfranc d’autre part. Ce choix ferroviaire s’opère alors en faveur de la vallée d’Aspe et de la Cerdagne au détriment du Val d’Aran. Les autres itinéraires historiques sont donc relégués au rang de desserte locale voire régionale au mieux. Cette situation place les Pyrénées très en retard comparativement aux passages alpins, retard qui s’accentue ensuite en raison des aléas de la relation entre la France et l’Espagne franquiste.

Cette tendance à l’amélioration tardive des infrastructures se retrouve dans le cadre des infrastructures routières((La connexion par le Perthus et celle par Biriatou sont achevées en 1976 mais la traversée des Landes n’est achevée qu’en 1981.)) (document 1) où le contournement est resté très longtemps la seule possibilité ; il l’est toujours pour les autoroutes. Le choix du passage par les littoraux, bien que plus aisé, a conduit à un rapide phénomène de congestion lié à des tracés sinueux et urbanisés surtout côté atlantique. La croissance des flux a créé chez les acteurs publics une prise de conscience de la mise en place de nécessaires alternatives. Les flux ont en effet plus que doublé en quinze ans au Perthus et quintuplé à Biriatou entre 1985 et 2000 (2 228 à 8 429 et de 1 383 à 7 604 poids lourds par jour) et cru encore de près de 20 % jusqu’en 2007 à la veille de la crise (10 000 et 9 000), chiffres dépassés en 2017 (10 300 et 9 500).

L’inscription en 1975((Date de l’accord européen sur les grandes routes de trafic international.)) dans le cadre du réseau européen des axes E 7 de Bordeaux à Saragosse et E 9 d’Orléans à Barcelone a offert une source de financement importante pour améliorer fortement la qualité des axes centraux. Cet apport a ainsi permis d’accélérer les travaux lancés par l’Espagne de longue date. La construction des tunnels de Vielha (1948), Aragnouet-Bielsa (1976) et Cadi (1984) très difficiles d’accès n’avait pas changé fondamentalement le franchissement des Pyrénées (document 1).

L’Union Européenne a ainsi appuyé des accords franco-espagnols (1988 et 1991) de construction de nouveaux passages routiers plus performants avec les tunnels routiers du Puymorens (1997, 120 millions d’euros) et du Somport (2003, 250 millions d’euros)((L’achèvement tardif du Somport est lié à sa mise en conformité avec les règles post accident du 24/3/1999 du tunnel du Mont-Blanc.)) intégrés au réseau européen (E 7 et E 9). Nonobstant, ces outils performants se sont retrouvés quasi inutilisés (1 000 à 1 500 véhicules/jour pour des capacités cinq fois supérieures) suite à la non réalisation, principalement du côté français, de routes d’accès à grand gabarit, mais également au retard pris côté espagnol. De plus, l’absence de sécurisation des itinéraires centraux se traduit par des coupures récurrentes sous l’effet d’accidents nombreux et d’aléas naturels (inondation à Saint-Béat sur la N 125 en 2013, éboulement en vallée d’Aspe en 2014 sur la N 134, chutes de neige record en 2015, éboulement à Luzenac fin mars 2015) conduisant à de nombreuses tensions entre la France et l’Espagne (la Communauté d’Aragon, la plus touchée, étant la plus virulente). Si pour certains aléas des investissements sont en cours comme la déviation de Saint-Béat, pour d’autres rien n’est prévu avant longtemps. L’essentiel de ces retards sont dus, côté français, à des conflits forts sur fond de contestation environnementale.

L’Union européenne s’est également mobilisée en faveur du ferroviaire en inscrivant dans le schéma de référence des Réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) les connexions entre l’Espagne et la France. Ainsi, dans les trente projets prioritaires identifiés dans le premier schéma RTE-T de 2004 (document 2), trois itinéraires concernent tout particulièrement le franchissement des Pyrénées : le Projet n° 3 : axe ferroviaire à grande vitesse du Sud-Ouest de l’Europe comportant deux branches : orientale et occidentale, le Projet n° 8 : axe multimodal Portugal/Espagne - reste de l’Europe, le Projet n° 16 : axe ferroviaire de fret Sines/Algésiras-Madrid-Paris (dont la Traversée Centrale des Pyrénées).

La délégation de la maitrise d’ouvrage de la branche Vitoria-Irun de la LGV Basque (document 3) à Euskadi((Euskadi : nom de la communauté autonome du Pays-Basque.)) est une parfaite illustration de l'autonome des régions espagnoles (Audikana 2015). Euskadi est ainsi capable de mobiliser 350 millions d’euros en 2016 pour financer la branche guipuzcoanne de la LGV Basque en 2016, de Bergara à Irun. Cette délégation se traduit par un avancement des travaux bien plus rapide que pour les branches gérées par l’État espagnol. La capacité des autonomies basque et catalane mais également des régions riches comme la Navarre et l’Aragon en font aujourd’hui les acteurs majeurs des projets d’infrastructures côté espagnol, venant pallier les insuffisances de l’État et de l’UE. Cette dernière a en effet fortement réduit sa participation aux projets en Espagne (passage de 70 à 30 % de financement en moyenne, les fonds étant orientés vers l’Europe de l’Est). Le financement aujourd’hui majoritaire des Régions change fortement les relations entre acteurs.

Face à cette situation, l’État espagnol a réagi avec l’appui de l’Union européenne en contractant un prêt le 20 octobre 2017 auprès de la Banque Européenne d’Investissement (BEI) de 1,03 Md€ accordé à ADIF Alto Velocidad. Le gestionnaire espagnol d’infrastructures ferroviaires à grande vitesse doit ainsi compléter le projet de construction de la ligne ferroviaire à grande vitesse entre les trois capitales basques. Ce projet, actuellement en phase de mise en œuvre, a été financé par la BEI depuis sa phase initiale grâce aux prêts accordés en 2012 et 2013 pour un volume total de 1,4 Md€. Ces nouveaux financements vont permettre à l’État espagnol de rattraper son retard sur la branche gérée par le gouvernement basque mais également, l'adaptation de la ligne conventionnelle existante entre Saint-Sébastien et la frontière française (environ 17 km) pour un usage mixte (conventionnel et à grande vitesse mais aussi fret et voyageur). Ce dernier tronçon était en suspens en attendant la position de la France sur le prolongement ou non de la future LGV à travers le Pays basque français. L’abandon de la ligne par l’État français a donc conduit au choix d’une ligne améliorée côté espagnol.

2.2. La ligne Pau-Canfranc, symbole du désengagement des États

L'Aquitaine rejointe par l'Aragon a montré une volonté sans faille de construire la ligne internationale entre Bordeaux et Saragosse. La région Nouvelle-Aquitaine à la suite de l’Aquitaine et le gouvernement de la région Aragon sont solidaires dans le dossier de la ligne internationale Bordeaux - Pau - Canfranc - Saragosse. Alain Rousset, le président de la région Nouvelle-Aquitaine et son homologue aragonais Javier Lamban Montanés ont réaffirmé leur volonté d'aller jusqu'au bout dans ce dossier lors de la pose, le 24 février 2016 d'un rail symbolique sur la ligne Oloron - Bedous. Ils ont également signé une déclaration commune dans la gare de Canfranc d’appui fort à la traversée centrale des Pyrénées par le train. On observe ainsi une captation par les exécutifs régionaux du projet européen initial (document 4).

En effet, la région Aquitaine a intégralement financé les 102 millions d’euros de travaux de remise en service de cette section de 25 km. Faute depuis plus de dix ans d’obtenir des aides dans cette démarche, la Région a porté seule ce projet. Elle est aujourd’hui rejointe par l’Aragon pour qui ce projet est une priorité pour le développement économique :

Néanmoins, la région espagnole ne pourra pas tout faire et la volonté affichée ne suffira pas : il faudra un appui financier fort de Paris et de Madrid, ce qui est loin d'être fait. L’Union européenne, qui appuie dorénavant le projet, pourrait également revoir ses crédits à la hausse, les édiles régionaux espérant 40 % de participation. Ce nouveau positionnement de l’UE est en grande partie lié à l’absence de visibilité sur l’avenir du projet de Traversée Centrale. Ce projet au coût exorbitant au regard des retombées attendues, selon ses détracteurs, est aujourd’hui en sommeil faute de financement possible. La RENFE (la société nationale espagnole de chemins de fer) et surtout la SNCF ne montrent pas un intérêt majeur à la réussite de ce projet, comme l’attestent les nombreuses déclarations d’Alain Rousset (président de la région Aquitaine puis Nouvelle-Aquitaine).

Au travers de ces deux exemples, on observe bien un transfert de l’initiative vers les Régions, les États et l’Union n’étant au mieux que suiveurs voire absents dans l’aboutissement de ces projets.

3. Quelles perspectives de connexions pour les régions pyrénéennes ?

Les connexions transfrontalières, bien que nécessaires car ce sont les liaisons qui donnent une « valeur ajoutée européenne » plus importante aux corridors, constituent ainsi les points les plus compliqués dans la conclusion des accords sur leur mise en marche. De part et d’autre, les gouvernements nationaux les considèrent comme la fin d’un axe car venant buter à la fois sur une chaîne massive et une frontière internationale, et par conséquent comme des tronçons moins importants. C’est alors l’Europe qui doit garantir qu’ils ne soient pas un point final, mais des passerelles qui assurent la continuité entre réseaux nationaux. Or, le recul des ambitions dans les différents documents de planification quel que soit l’échelle est flagrant depuis les années 1990.

3.1. Les axes autoroutiers à grand gabarit ont disparu au profit d’itinéraires locaux

La réalisation de l’A 23 menant de Saragosse au Somport prévue au plan 2007 puis 2012 est aujourd’hui prévue pour un achèvement d’ici la fin du plan 2024, et il en est de même pour l’A 21 entre Pampelune et Jaca. L’accès au Somport sera amélioré mais sans mise aux normes autoroutières, contrairement au projet initial. Côté français, l’abandon de l’A 650 en 2008 suite au Grenelle de l’environnement entre Pau et Oloron et les multiples retards pris dans la vallée d’Aspe suite aux mouvements d’opposition environnementaux induisent une importante dissymétrie à l’horizon 2024 avec un accès à grand gabarit côté espagnol et une route touristique côté français. En effet, la défense de la Vallée d’Aspe contre le « couloir à camion » reste une des principales victoires des mouvements écologistes en France dans la lutte pour la préservation de l’environnement dans le cadre d’une décennie de lutte entre 1994 et 2003. Cette confrontation est à l’origine de la volonté de l’Aquitaine de relancer la ligne ferroviaire Pau-Canfranc, comme alternative à la route.

Seul l’itinéraire Barcelone – Toulouse par le tunnel du Puymorens (E 9) a résisté en restant inscrit dans les plans espagnols comme français. Ce dernier profite d’une mobilisation forte des collectivités, déjà ancienne (Vergnolle Mainar 2001) et dont le rôle ne cesse de croître. Malgré l’intérêt des États, comme réaffirmé par exemple par Bernard Cazeneuve lors de l’inauguration de la déviation d’Ax-les-Thermes fin 2016, sa réalisation totale n’est envisagée qu’après 2030. Côté espagnol, les améliorations sont nombreuses dans le Plan 2024 (Fomento) avec une modernisation de l’accès au tunnel de Cadi (document 1) et surtout hors axe européen une amélioration de la N 152 entre Ripoll et Puigcerda via La Molina, sur financement majoritairement de la Catalogne.

Ce recul marqué côté français est d’autant plus remarqué que dans le cadre de son plan 2012–2024, l’Espagne poursuit son effort de désenclavement de l’ensemble du piémont pyrénéen en transformant en voies express tout le réseau national dans une logique Ouest–Est et non Nord–Sud. Cette stratégie de connexion aux corridors littoraux apparait comme un palliatif à l’impossibilité de réaliser les infrastructures transversales correspondantes côté français. L’Europe apparait très en retrait sur cette évolution. Le financement de la moitié du Tunnel du Somport et les budgets disponibles pour l’amélioration de ces itinéraires sont aujourd’hui révolus. L’incapacité des autorités à faire face aux mouvements de protestation à coloration écologique (Charlier 2001) a porté un rude coup aux ambitions européennes pour les Pyrénées.

Conséquemment, des stratégies plus localisées pour maintenir une indispensable amélioration des connexions franco-espagnoles se sont développées conduisant à une certaine dispersion dans les investissements entre les axes centraux possibles. Cette dimension stratégique pour les collectivités territoriales existe de longue date, comme le prouve le percement, essentiellement sur financement local, du tunnel d’Aragnouet-Bielsa achevé en 1976. Sa modernisation en 2011 est par contre financée au deux tiers par l’UE pour 11 millions d’euros. Ce tunnel d’intérêt uniquement local vient en concurrence avec l’itinéraire par le val d’Aran, qui lui a une vocation régionale voire nationale. Ce dernier sous l’impulsion de la Catalogne et de l’Aragon doit bénéficier de fortes améliorations, même si on assiste à une révision à la baisse des ambitions puisque dans le plan 2007 l’objectif était une voie express jusqu’à la frontière.

Un dernier itinéraire conserve un statut national côté espagnol mais non côté français : le chemin historique de Compostelle par Roncevaux. Il constitue pour Pampelune une ouverture vers le nord permettant d’éviter le contournement par Irun déjà très encombré. La N 135 espagnole connait aujourd’hui un trafic réduit. Dans le plan 2007, il était prévu de construire une autoroute entre Pampelune et Arnéguy, mais le refus français de réaliser une voie similaire a eu raison de ce projet. Néanmoins, une convention entre la Navarre et les Pyrénées-Atlantiques prévoit une amélioration de cet itinéraire, palliant pour parti l’abandon étatique. Dans ce contexte, les flux se concentrent donc sur la N 121 A, qui est une route encaissée le long de la Bidassoa avec un fort trafic de 6 000 à 11 000 véhicules jour dont 3 000 poids lourds. La Navarre investit donc fortement dans l’amélioration de cette route avec une multiplication des tunnels pour rendre le tracé moins sinueux et moins vulnérable aux glissements de terrains. Faute de pouvoir disposer d’une traversée de qualité des Pyrénées, la Navarre mise donc sur un contournement du massif efficace.

3.2. Les axes ferroviaires à grand gabarit limités aux passages littoraux

La connexion des réseaux littoraux à grande capacité a pris beaucoup de retard malgré le soutien de l’Union européenne. Si la connexion est faite côté catalan (Djigo et Masson, 2015), le maillon manquant entre Montpellier et Perpignan est encore loin d’être réalisé (Zembri-Mary, 2019). Côté basque, la situation est bloquée, puisque la réalisation de la ligne nouvelle entre Saint-Sébastien et Tarnos est abandonnée au profit d’une amélioration de la ligne existante. Or l’axe, très urbanisée, ne peut offrir des capacités de trafics comparables au schéma initial avec le doublement de la ligne historique par la LGV. Ces difficultés n’ont que renforcé le désintérêt pour la traversée centrale, dont le financement n’est pas réaliste avant de longues décennies, sans parler de ses perspectives de trafic. Son retrait en 2011 des projets prioritaires européens a entériné cet état de fait. On observe ainsi un fort différentiel avec le Lyon-Turin où les Etats et surtout l’UE ont maintenu le projet malgré de vives oppositions, en particulier dans le Val d’Aoste. Il ne reste donc plus comme connexion non littorale que le passage par la Cerdagne et par Latour-de-Carol, dont la desserte ne cesse de se réduire.

L’hypothèse de la réouverture de l’itinéraire par le Somport suscite nombre d’interrogations sur la faisabilité mais aussi son réel intérêt (Verzegnassi 2015). La volonté de la Nouvelle-Aquitaine et de l’Aragon peut-elle aboutir sans soutien des gouvernements nationaux de la France et de l’Espagne ? La position de l’UE sera déterminante pour une issue favorable. Les perspectives s’améliorent avec la décision de l’Union européenne de financer la moitié des études dans le cadre de l’appel à projet du Mécanisme pour l’Interconnexion en Europe à hauteur de 15 M€, avec un objectif de réalisation pour 2024 (Sud-Ouest 26/06/2017).

Les Régions devenues les principaux promoteurs des projets seront-elles plus efficaces que l’Espagne et la France pour concilier les attentes économiques et des riverains du massif ?  L’aboutissement de ces nouveaux corridors entre la France et l’Espagne apparait encore très lointain. Cette situation ne peut qu’inquiéter les riverains des corridors littoraux à l’heure de la reprise économique espagnole et son corollaire le retour progressif de flux comparables à ceux de 2007-2008. 

Conclusion

Les Pyrénées apparaissent depuis la révolution des transports comme la frontière française la plus difficile à franchir. Un retard lors du développement du réseau ferroviaire, qui se répète pour le réseau autoroutier, a conduit l’ensemble des acteurs à se mobiliser sous l’impulsion de l’Union européenne pour réaliser l’ensemble des maillons performants manquants pour connecter la Péninsule ibérique à l’Europe et ouvrir les régions de part et d’autre de la chaîne centrale. Toutefois, les grandes ambitions des années 1980 et 1990 n’ont pas été atteintes, la France et l’Espagne étant focalisées sur l’achèvement de leur maillage national. La révision à la baisse des plans d’infrastructures au fil du temps, aussi bien des États membres que, dans une moindre mesure, de l’UE, a conduit à un déficit qualitatif et quantitatif des corridors traversant les Pyrénées. Entre congestion et absence de corridors, les Régions frontalières se sont emparées de ce dossier afin de relancer certains projets tentant de suppléer partiellement aux échelons centraux. Les résultats se font néanmoins attendre, même si l’intervention d’Euskadi par exemple a été décisive pour que l’« Y Basque » voie le jour dans un délai raisonnable. Les accords transfrontaliers se multiplient encore récemment entre Nouvelle-Aquitaine et Aragon afin de faire aboutir telle ou telle infrastructure « stratégique » pour les Régions concernées. Les dynamiques économiques et démographiques des piémonts sont aujourd’hui au ralenti en attente de ces infrastructures pour une possible relance de leur attractivité. Les acteurs se multiplient autour de ces projets conduisant à leur complexification et rallongeant sans cesse les délais de réalisation, au désespoir des représentants du monde économique et à la satisfaction des associations écologistes.

Bibliographie

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Sitographie

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