L'État-parti et la ville. Le moment post-moderne de l'urbanisation vietnamienne

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L’urbanisation, phénomène d’accroissement de la population des villes qui accompagne le développement économique et social, connaît au Vietnam une forte accélération depuis l’ouverture du pays à l’économie de marché à la fin des années 1980. Cependant, si le développement des villes vietnamiennes a atteint une intensité sans précédent, l’urbanisation n’a pas, au cours de l’histoire, été continue, tandis que l’organisation urbaine du pays a surtout résulté de considérations essentiellement politiques.

Avec un total de 872 organismes urbains en 2022 (et 8 295 communes rurales), au moins cinq métropoles majeures (Hanoï, Hô Chi Minh-Ville), Da Nang, Hai Phong, Can Tho) et 36 % d’urbains, le Vietnam procède depuis les années 1990 à un important « rattrapage » urbain encadré par le parti communiste et l’État vietnamien. Vecteur de l’insertion du pays dans les flux mondialisés, les villes vietnamiennes abritent de puissantes forces économiques et humaines et participent jusqu’à 70 % du PIB national (source) (40 % pour les seules Hanoï et Hô Chi Minh-Ville) en 2020.

Après avoir expérimenté la modernité socialiste, le Vietnam est dorénavant engagé dans une phase post-moderne (Chevallier, 2004) dans laquelle une ligne de partage semble se dessiner entre ce qui est intégré à la globalisation capitaliste et ce qui ne l’est pas. Quel est alors le rôle joué par le politique dans l’urbanisation contemporaine du pays ? De quels outils disposent les autorités pour accompagner le développement urbain du pays ? En quoi l’essor urbain au Vietnam donne-t-il à voir l’adoption par l’État-parti communiste de nouvelles rationalités politiques à l’heure de la néolibéralisation ?

En prenant pour exemple l’urbanisation et son encadrement par les autorités, cet article après avoir rappelé les fondamentaux de l’histoire de l’urbanisation vietnamienne (I), tente de mettre en lumière la singularité de la voie vietnamienne en matière de développement ; celle-ci reposant sur le dialogue, parfois conflictuel et contradictoire, entre une gouvernance post-socialiste (II) et une gouvernementalité néolibérale (III).

1. Brève géohistoire de l’urbanisation vietnamienne

De la « société hydraulique » (Wittfogel, 1964) du delta du fleuve Rouge et son « mode de production asiatique » (ibid.) à l’économie de marché à orientation socialiste de la République Socialiste du Vietnam, la ville vietnamienne a toujours été au centre de l’attention des autorités politiques même si sa fonction a évolué au cours de l’histoire. Longtemps lieu du pouvoir politique où l’empereur exerça son mandat céleste sur une société très majoritairement rurale, la ville vietnamienne perdit sa fonction politique pendant la période coloniale avant de devenir, après les soubresauts liés à la décolonisation, un des principaux vecteurs de l’intégration du pays à la mondialisation.

1.1. Des centres urbains précoces dans un pays majoritairement rural

Remontant à l’époque des rois Hùng (2877 av. J.-C – 258 av. J.-C), les premières villes correspondaient aux centres administratifs. Après la période d’occupation chinoise (111 av. J.-C. – 939), avec la marche vers le Sud (Nam Tiến, document 1), un vaste mouvement migratoire sur plusieurs siècles accompagna le déploiement d’un puissant système administratif dans lequel les centres administratifs urbains jouèrent un rôle important dans le mode de production asiatique (Lefebvre, 2009). Produit de cette descente de paysans-soldats vers le Sud, la ville de Saigon (Hô Chi Minh-ville) fut officiellement créée en 1698 sur un ancien carrefour commerçant khmer avec le soutien d’une importante population chinoise regroupée principalement à Chợ Lớn (« le grand marché »), comptoir marchand créé en 1778. Il convient également de souligner qu’aux XVI^e et XVII^e siècles, l’arrivée de marchands européens et asiatiques entraîna la création de nouvelles villes et de ports marchands, comme à Hội An, Thăng Long (Hanoï) ou encore Phố Hiến (Hưng Yên). En 1802, suite à la réunification du pays, chaque échelon administratif fut doté d’un centre urbain servant de pôle administratif, culturel, artisanal et plus largement, de lieux d’échanges.

Pendant la période coloniale française (1887-1954), de vastes chantiers urbains s’ouvrirent. Ceux-ci furent complétés par la construction, puis la modernisation, d’infrastructures routières et ferroviaires (premières lignes de chemin de fer en Cochinchine dans les années 1881-1885) permettant de rentabiliser les activités économiques. Saigon devint rapidement le pôle économique de toute l’Indochine (qui réunissait, outre le Vietnam actuel, le Cambodge et le Laos), tandis que le rôle politique de Hanoï se confirma. D’importants investissements furent réalisés pour améliorer la connectivité des villes dans une logique d’exploitation (le pont Paul Doumer à Hanoï, les entrepôts de commerce dans la zone portuaire à Saigon, etc.). Autour de Hanoï et dans le Centre, un réseau de villes provinciales fut mis en place afin de répondre aux besoins administratifs de l’entreprise coloniale. L’Annuaire statistique de l’Indochine (1913-1922) (DAESSG, 1927) propose une estimation de la population des plus grandes villes : 75 000 habitants à Hanoï et Hải Phòng, 94 000 à Chợ Lớn, 83 000 à Saïgon, 16 000 à Tourane (Đà Nẵng). Ces chiffres apparaissent toutefois sous-évalués eu égard au problème de double résidence (de nombreux Vietnamiens migraient vers les villes mais s’enregistraient au registre des impôts à la campagne) et de certaines manipulations des chiffres de la part des autorités coloniales (Barbieri, 2007). La population urbaine d’alors doit être réévaluée de 5 à 15 %. À partir de la fin des années 1920, la croissance de la population de Saigon s’accéléra pour atteindre 498 100 habitants en 1943 ((Viện Thống kê và Khào cưu Kinh tế Việt Nam,1955, Vietnam Niên Giám Thống Kê, Annuaire Statistique du Viêt-Nam1952-1953, Quatrième volume, 280 p.)), tandis que la population de la ville de Hanoï était de 119 700 habitants (ibid.) la même année. 

1.2. L’urbain pendant la deuxième guerre d’Indochine (1955-1975) : promotion et développement des campagnes au Nord, urbanisation au Sud

Suite à la guerre d’Indochine et aux accords de Genève de 1954, le pays fut divisé en deux parties, le Nord et le Sud, de part et d’autre du 17^e parallèle. Alors qu’au Nord (République Démocratique du Vietnam), priorité fut donnée à l’industrialisation des campagnes sur fond de politique anti-urbaine (les villes étant considérées avant tout comme des centres de production), et à la lutte contre la pauvreté de la paysannerie, au Sud, un mouvement inverse s’opéra. En accord avec l’idéologie socialiste, les villes et les campagnes du Nord fusionnèrent au sein d’une quinzaine de centres agro-industriels regroupant rizières, habitats, usines et grands équipements. 500 centres industriels de district furent créés, ce qui permit de soutenir le développement rural tout en limitant l’urbanisation qui passa de 7,4 % en 1955 à 11 % en 1965 (Murray & Szlenyi, 1984). En plus de la ligne politique qui entraina une « sous-urbanisation » (ibid.), face aux bombardements américains, les autorités durent restreindre fortement l’accès aux villes (par le biais de permis de déplacement et du carnet de résidence, voir encadré 2), notamment entre 1962 et 1972, et transférèrent les populations et les industries des villes vers les campagnes.

Dans le Sud du Vietnam, pendant la deuxième guerre d’Indochine ((La deuxième guerre d’Indochine, qu’on choisisse de la nommer « guerre du Vietnam » comme le font les Américains, ou « guerre américaine » comme le propose l’historiographie nationale vietnamienne, a fait trois millions de morts (en très grande majorité vietnamiens et civils) et a été portée jusque sur le territoire du Laos et du Cambodge, pays ayant été ensuite fortement influencés et dominés par le Vietnam. Par ailleurs, elle s’inscrit dans une continuité, celle des « efforts fournis par les États-Unis pour imposer leur domination sur le Pacifique, l’Asie et, à terme, le Moyen-Orient – ou plus globalement l’Orient » (Viet Thanh Nguyen, 2019, Jamais rien ne meurt ; Vietnam, mémoire de la guerre, Gallimard, 410 p.).)), et plus précisément de 1960 à 1975, l’urbanisation se fit à marche forcée. Les campagnes, viviers de recrutement pour la résistance communiste, furent peu à peu vidées de leurs habitants qui, à partir de 1964, bombardés et terrorisés, finirent par rejoindre les villes. En 1971, la part de la population urbaine du Sud Vietnam était de 43 % (65 % si on rajoute les camps de réfugiés à la périphérie des villes) alors qu’au début des années 1960 elle représentait 15 à 20 % (Nguyễn^, 1978). En fait, sur les 20 millions d’individus que comptait le Sud Vietnam, environ la moitié dut quitter son habitation, notamment du fait du programme d’« ingénierie sociale » (Tenenbaum, 2010, p. 119-141) dit des « hameaux stratégiques » (création de villages « fortifiés », de « camps d’internement » ((Le FNL et le parti des travailleurs qualifièrent ces « villages » de camps de concentration, tandis qu’en France, L’Humanité fit le parallèle avec les camps d’internement réalisés deux ou trois ans plus tôt en Algérie (Tenenbaum, É., 2010).)) afin de limiter le contact entre le Front National de Libération et les paysans) ((Technique de villagisation d’abord déployée à partir de 1950 en Malaisie par les Britanniques (connue aussi sous le nom de Plan Briggs) puis, sans succès, par les Français, en 1952, au Tonkin (« villages protégés »).)). En ville, c’est l’insalubrité, la délinquance, la prostitution, la maladie (la tuberculose touchait 40 % de la population de Saigon) (ibid.) et la sous-alimentation qui gangrénèrent la société sous perfusion américaine. En effet, les villes du Sud produisaient peu tout en consommant beaucoup, ce qui les plaça rapidement dans une situation de dépendance vis-à-vis de l’aide américaine qui comblait le déficit de la balance commerciale ((« L'économie urbaine repose presque totalement sur les États-Unis : les importations au Sud Viet-Nam représentaient plus de 745 millions de dollars en 1969, tandis que les exportations n'en représentaient que 16 millions. Les États-Unis comblent ce déficit par des moyens variés. La majeure partie de la population des villes est employée dans le secteur des services (60 %) destinés aux besoins quotidiens du corps expéditionnaire U.S., de l'administration et l'armée de l'ancien régime » (Nguyễn Đức Nhuận, 1978).)).

À la libération du Sud du pays en 1975, un mouvement de désurbanisation puissant fut opéré au Sud dont la population urbaine passa de 43 % à 25 %. Il reposait sur une politique de « retour au village natal » ainsi que sur le déplacement de populations dans les Nouvelles Zones Économiques (voir encadré) afin de rééquilibrer la répartition spatiale de la population et de réduire la surpopulation urbaine des villes du Sud.

Parmi les citadins poussés à rallier ces nouvelles zones, on trouvait d’anciens fonctionnaires et soldats de la République du Vietnam, des membres de la secte Hòa-Hảo, des caodaïstes, des chrétiens, des bouddhistes et des Chinois. Beaucoup d’entre eux quittèrent même le Vietnam définitivement : les boat people. Au total, 800 000 « réfugiés de la mer », voire un million d’après le Haut-Commissariat aux Réfugiés, fuirent les persécutions, la marginalisation et parfois la mort. Il convient d’y ajouter aussi les 500 000 land people qui quittèrent le pays par voie terrestre.

Malgré la désurbanisation du Sud du Vietnam, l’ancienne Saigon devenue Hô Chi Minh-Ville conservait en 1979 sa primauté sur les autres organismes urbains du Sud du pays. Elle était par exemple onze fois plus grande que Đà Nẵng en 1979 (Thrift & Forbes, 1986). Néanmoins, l’infléchissement de l’urbanisation fut notoire dans les villes comme Huế, Quy Nhơn et Đà Nẵng (document 2) où au moins 20 % de la population fut déplacée entre fin 1974 et 1979. 

Document 2. Population de la ville de Đà Nẵng (1950-2019) 

1.3. L’urbanisation comme moteur de l’économie à partir des années 1990

À partir de la fin des années 1980, les réformes du Doi Moi signèrent la fin de la politique anti-urbaine des autorités, la ville retrouva un rôle économique et marchand dont elle avait été privée pendant la période socialiste. Entre 1970 et 1989 la population urbaine augmenta de 1,4 %, mais c’est à partir de 1990 que le pays accéléra sa « transition urbaine » (20 % d’urbains en 1986, 24 % en 1999, 30 % en 2010, 36 % en 2020), notion sur laquelle nous reviendrons plus loin pour critiquer son application au cas vietnamien.

Si l’on se réfère aux projections du GSO et de l’UNFPA (GSO, 2016a), sur la base d’un niveau de fertilité moyen (1,96 enfant par femme, ibid.), la population urbaine du Vietnam pourrait atteindre, en 2049, 63,1 millions (58,2 %) (document 3), date à partir de laquelle un fort ralentissement de sa croissance pourrait avoir lieu, en raison d’un ralentissement de la croissance démographique générale lié au vieillissement.

Document 3. Projection de l’évolution de la population urbaine et rurale entre 2024 et 2049

Outre le fait que le mot d’ordre du régime, « recourir à l’immuable pour faire face à l’inconstant », dénote l’association quasi parfaite entre dialectique marxiste et doctrine confucéenne Dịch học (« Les mutations »), il souligne aussi la volonté de l’État-parti de ne pas abandonner son rôle de guide de la nation en faisant montre de pragmatisme et d’adaptation. Ainsi, depuis l’ouverture du pays à l’économie de marché à la fin des années 1980, la ville, qui abritait autrefois la « bourgeoisie compradore », selon le vocabulaire marxiste alors en vigueur, devient le moteur de l’économie qu’il convient dorénavant de défendre en tant qu’idéologie. L’urbanisation reste pour l’instant un des meilleurs moyens pour l’État-parti de répondre à la « demande de normalité » des populations, et donc de conserver sa légitimité tout en maintenant son cap développementaliste incarné entre autres par le slogan politique visant à faire du Vietnam une république dotée d’une « économie forte, d’une société équitable et civilisée ».

La classification urbaine vietnamienne constitue l’élément central de la politique de contrôle et de promotion du développement urbain des autorités, dans le cadre d’une urbanisation administrative. D’après un décret de 2016, les villes vietnamiennes sont classées en six catégories : la catégorie spéciale (Hanoï et Hô Chi Minh-Ville) et les catégories de I à V. Les catégories I et II peuvent être placées sous l’autorité nationale ou provinciale comme c’est le cas pour Cần Thơ, Hải Phòng, Đà Nẵng. Ce classement conditionne les compétences des villes ainsi que leur autonomie et leur budget. Les critères retenus pour établir ce classement sont quantitatifs (documents 5 et 6). Des critères plus qualitatifs et politiques (réseaux et clientèles) peuvent également interférer : ainsi certaines unités urbaines qui présentent tous les critères nécessaires pour passer au rang supérieur sont maintenues à leur niveau, et le contraire existe aussi. Nombre de petites villes sont alors confrontées à des difficultés en raison de leur maintien au statut rural alors qu’elles présentent des caractéristiques morphologiques, économiques et socio-démographiques urbaines.

La définition de l’urbain au Vietnam (4 000 habitants dont 65 % de la population active est occupée à des activités non-agricoles, densités humaines supérieures à 6 000 hab/km²) pose un certain nombre de problèmes et d’incohérences qui ne permettent pas de rendre compte correctement de la grande diversité des territoires dans les couronnes périurbaines. Ainsi, dans le delta du fleuve Rouge, territoire très densément peuplé, la pluralité des formes de peuplement ne peut se cantonner à une simple distinction urbain/rural. Pour Norton Ginsburg et al. (1991), la notion occidentale de transition urbaine apparaît alors inopérante dans les pays de l’Asie très peuplée ; à cela trois raisons principales :

• Le processus historique de constitution des villes asiatiques repose sur des fondements et des étapes différentes de ceux des villes occidentales.
• Au regard de la forte concentration de population dans les espaces périurbains des villes asiatiques, il n’est pas certain que l’on assiste dans l’avenir à une augmentation continue de la population dite urbaine
• La vision dichotomique urbain/rural reste jusqu’à aujourd’hui inadaptée étant donné l’absence de reconnaissance de l’urbanisation endogène des périphéries très densément peuplées des villes asiatiques, notamment celles littorales et deltaïques.

La notion de transition urbaine apparaissant inopérante dans ce contexte, il convient de la mobiliser avec précaution.

2. Formes urbaines et enjeux socio-spatiaux du développement urbain

L’urbanisation, mode opératoire et vecteur de l’intégration du pays à l’économie de marché capitaliste, repose aujourd’hui sur des éléments assez classiques en Asie du Sud-Est et orientale : métropolisation, périurbanisation, mégaprojets (« nouvelles zones urbaines »), évictions, promotion de la propriété privée et du commerce (multiplication des shopping malls), mise en ordre, mise en tourisme, etc.

2.1. Conversion foncière et conflits

Le foncier est aujourd’hui un des leviers d’accumulation de capital. La conséquence de ce phénomène est, au Vietnam, l’émergence d’une classe moyenne profitant de ses relations avec le pouvoir pour s’enrichir grâce au foncier.

L’État concède des terres aux investisseurs, met en place un système de double prix de la terre, facilite les « libérations de terre » et crée un environnement institutionnel largement profitable aux forces du marché ((Les provinces fixent annuellement le prix des terres sur leur territoire. Si les provinces sont libres de décider du barème des prix du foncier, elles doivent cependant respecter les recommandations nationales, notamment en ce qui concerne le prix maximum et minimum. C’est ce barème qui sert de base pour la mise en place du système d’indemnisation des terres. Afin de faciliter la récupération des terres à moindre coût et les accords entre les autorités et les investisseurs, ces prix sont artificiellement maintenus très bas.)). En échange de l’acquisition de terres, les promoteurs doivent construire les infrastructures urbaines et certains équipements publics.

Comme le précise Nguyễn Văn Sửu (2012), la récupération des terres (« libération de terres ») par l’État recouvre deux formes qu’il faut distinguer : elle se fait de manière obligatoire (hiến đất) ou négociable (thỏa thuận). Par thỏa thuận, les autorités vietnamiennes entendent que, contrairement aux expropriations obligatoires, des négociations relatives aux modalités d’expropriation sont envisageables. L'expropriation obligatoire ne s'applique qu'aux opérations de « libération » de terrains pour cause d'intérêt national, d'intérêt public et pour les besoins de la défense et de la sécurité nationale. La seconde forme d'expropriation (négociable) est appliquée aux projets qui poursuivent des buts économiques ou commerciaux. Ainsi, lorsqu'une opération d'expropriation est envisagée pour les besoins du développement économique et commercial, il incombe à celui qui souhaite utiliser le terrain libéré et à l'usager actuel dudit terrain d'effectuer des négociations pour se mettre d'accord sur le montant de l'indemnité. L'autorité publique n'y apporte que son appui et prendra la décision de libération du terrain une fois que les deux parties concernées auront obtenu un accord commun sur l'expropriation.

La récupération des terres s’appuie sur la loi foncière de 2013. Les autorités compétentes qui fixent le prix de la terre se réfèrent au prix du marché. Dans les faits, les prix proposés par l’administration sont très inférieurs à ceux du marché.

La méthode de calcul du prix de la terre diffère en fonction du type de terre. Dans ce système, les terres agricoles sont largement sous-évaluées par rapport aux autres terres (Mellac et al., 2010). En effet, le prix de ces dernières n’est fixé qu’en fonction de leur production annuelle, sans tenir compte des différents projets sur les terres voisines et de leur localisation.

Bien que la société vietnamienne fonctionne davantage sur le régime de la concertation que de la contrainte, il arrive parfois que les mécanismes d’amortissement de la conflictualité soient inopérants et laissent éclater de violents conflits entre pouvoirs publics et populations comme à Dương Nội (Hà Đông - Hanoï), Văn Giang (province de Hưng Yên) dans le cadre du projet Ecopark, Đồng Tâm (district de Mỹ Đức, Hanoï, voir encadré dans cet article du même auteur) ou, à Thủ Thiêm (Hô Chi Minh-Ville).  

2.2. La périurbanisation, entre étalement spatial et urbanisation in situ

Les évolutions de l’économie, notamment du monde rural, fondées sur l’industrialisation, l’urbanisation et l’ouverture à l’économie de marché ont largement modifié les paysages des espaces périphériques aux villes, à commencer par ceux des « deux capitales » (politiques et économique), Hanoï et Hô chi Minh-Ville, qui se densifient sous l’effet conjoint de l’expansion métropolitaine, via notamment un urbanisme de projets, et une urbanisation villageoise, in situ.

Un puissant processus de périurbanisation s’observe alors à proximité des métropoles vietnamiennes, celui-ci étant principalement le produit d’une double dynamique : d’une part, une urbanisation de grandes opérations (villes satellites, quartiers urbains, zones industrielles et récréatives) soutenues administrativement par l’État et, d’autre part, une urbanisation « endogène », informelle, « par le bas », aussi appelée in situ. Pour M. Mellac et al. (2010), « ce ne sont plus tant les processus démographiques, les flux migratoires qui emportent les fronts pionniers vers les périphéries au-delà des limites physiques ou administratives des villes, qu’un développement discontinu de grandes opérations sur fond de ruralité suburbanisée ».

Document 7. Habitats informels au pied d’une nouvelle zone résidentielle à Ha Dong (Hanoï)
	Clichés : Nguyen Mai Hue.

Le périurbain est un espace tiers qui se distingue par une mixité des usages du sol et un mélange urbain-rural. Si la périurbanisation peut s’appréhender à travers les multiples projets qui émaillent les périphéries et qui sont le résultat d’un urbanisme de grandes opérations, elle peut également s’analyser à l’échelle locale et au quotidien auprès des populations villageoises qui tentent de négocier leur place dans la fabrique urbaine. Dans les deux grands deltas du pays (delta du fleuve Rouge, delta du Mékong) qui regroupent la moitié de la population nationale sur seulement 18 % du territoire national, on observe une dynamique de périurbanisation, entrainant des formes d’urbanisation in situ encouragées par l’intensification agricole, la diversification économique et le resserrement des liens entre les espaces ruraux et la ville.

Parmi les grands projets urbains se développant dans les périphéries des métropoles comme Hanoï, Hô chi Minh-Ville ou Đà Nẵng, on voit apparaître des grands ensembles au style architectural exogène, parfois vides car inabordables pour les populations locales en plus d’être des objets de spéculation. Le secteur privé, vietnamien et étranger, participe activement depuis les années 1990 à la production urbaine mais l’État garde la main en matière de planification. Malgré le recours aux investissements privés sous forme de Partenariat Public Privé (comme des BOT ((Le modèle Build, Operate and Transfer, généralement utilisé dans les partenariats public-privé (PPP) autour de projets d’infrastructures, permet à une entité privée de recevoir une concession du secteur public et donc de financer et mettre en œuvre une installation qui sera ensuite exploitée par le promoteur.)) par exemple), les pouvoirs publics maintiennent leur contrôle sur les modalités du développement local. Il n’y a donc pas d’abandon du « keynésianisme spatial » (Brenner, 2004) au Vietnam dans la mesure où les structures de l’État central maintiennent encore aujourd’hui d’importants mécanisme de péréquation ((La péréquation se fait, d’une part, au niveau des dotations de l’État en fonction des besoins des provinces et, d’autre part, au niveau de la répartition des impôts partagés (TVA sur les produits d’importation, impôt sur le revenu, impôt sur certaines sociétés, taxe sur la vente de produits pétroliers, taxes sur les produits et services locaux, etc.) et l’intégralité du produit fiscal est par exemple laissée aux provinces pauvres. On estime qu’en 2020, 16 villes et provinces contribuent au budget national à hauteur de 80 %, parmi elles Hanoï et Hô chi Minh-Ville versent près de 50 % de leurs recettes.)) et de redistribution.

Par ailleurs, dans les espaces périurbains se déploie une urbanisation linéaire dessinant des couloirs selon le modèle du desakota. La périurbanisation et le développement de corridors économiques, (par exemple Hô chi Minh-Ville - Bà Rịa Vũng Tàu) traduisent l’extension du domaine de la ville au-delà de ses limites administratives, à l’instar de ce que l’on observe dans le delta du fleuve Rouge. Ces corridors de développement qui structurent le développement urbain et industriel des deux deltas participent également d’un processus de fragmentation territoriale qui écarte du développement certains territoires ruraux. Dans la région de Hô chi Minh-Ville, par exemple, le corridor de développement qui traverse les provinces de Bà Rịa Vũng Tàu, Đồng Nai et Bình Dương totalise 93 des 127 parcs industriels de la région de Hô chi Minh-Ville.

3. Gouvernementalité néolibérale et contrôle des populations urbaines : l’exemple des migrants internes (rural-urbain)

Puisque la croissance de la population urbaine dépend pour un cinquième de l’immigration en provenance des campagnes, la question de la place réservée à ces populations en ville ne peut être passée occultée. À ce titre, le programme de « civilisation urbaine » des autorités illustre la manière dont l’État adopte une nouvelle gouvernementalité (largement inspirée de la morale néolibérale) en cherchant à produire ce que Foucault appelait de nouvelles « subjectivités », notamment chez les migrants.

3.1. Migrations en direction des villes 

En 2020, 49,8 % des migrants internes au Vietnam quittaient la campagne pour rejoindre la ville, 2,9 % quittaient la ville pour gagner la campagne, tandis que le reste (47,3 %) concernait les migrations rural-rural (Huong Vo, 2021).  Il n’y a donc pas d’exode rural au Vietnam, mais un bilan des circulations migratoires favorable à l’urbain. La région de Hô chi Minh-Ville, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu est devenue en quelques années la première région d’immigration, suivie de près par celle du delta du fleuve Rouge. Attirés par le dynamisme économique des villes, métropoles en tête, les migrants ruraux sont majoritairement des femmes, ce qui s’explique par la tendance manifeste des industries à employer davantage de femmes que d’hommes (80 % des ouvriers de l’industrie électronique ou du textile sont des ouvrières (ibid.). Par ailleurs, les migrants sont relativement jeunes puisque l’âge moyen est de 29,2 ans et que 85 % d’entre eux ont entre 15 et 39 ans (GSO, 2016).

Ces migrations, motivées majoritairement par la recherche d’un emploi, bousculent l’équilibre démographique entre les villes et les campagnes, ces dernières étant peuplées davantage par des hommes et des personnes âgées. Par ailleurs, on observe qu’une part importante des migrants retournent au village après une période en ville, ce qui signifie que les trajectoires migratoires se font dans les deux sens. À l’échelle du pays, alors que le nombre de résidents urbains ne cesse d’augmenter, la part de la population rurale diminue progressivement mais reste encore élevée puisqu’on y dénombrait, en 2021, 60,8 millions de personnes (contre 33,8 dans l’espace urbain) (GSO, 2021).

Les métropoles vietnamiennes (Hanoï, Hô chi Minh-Ville, Đà Nẵng, Hai Phong, Cần Thơ), par leur fort développement économique, attirent effectivement des populations rurales dont la mobilité est facilitée par l’assouplissement de l’encadrement des migrations dans le pays (voir encadré 2). La population de ces métropoles a cru, entre 2010 et 2018, de 9,7 % à Hanoï et de 17 % à Hô chi Minh-Ville et Đà Nẵng. Ce phénomène peut également s’observer dans les métropoles secondaires émergentes comme Cần Thơ ou Hải Phòng, dont la population a augmenté, respectivement, de 7,1 % et 8,4 % entre 2010 et 2018.

Néanmoins, dans un contexte où la population vietnamienne devrait voir son âge médian passer de 28,5 ans en 2010 à 42,4 ans en 2050, la question du vieillissement de la population influence aussi la vigueur de l’urbanisation. Depuis 2013, la part de la population active a cessé d’augmenter, ce qui affecte également les migrations vers les centres urbains et industriels et donc, par voie de conséquence, la croissance urbaine globale. Dans ce contexte, comme le montre le recensement effectué par les autorités, les migrations vers les villes ont en effet tendance à ralentir depuis 2009. La croissance de la population urbaine, d’après le rapport GSO/UNPF (2016a), devrait ainsi ralentir considérablement à partir de 2049.

Victimes de discriminations socio-économiques et d’exclusion sociale, les migrants ruraux semblent encore aujourd’hui constituer une classe particulière dont l’intégration achoppe sur les discriminations, les inégalités et les tentatives d’infériorisation venant des résidents (voir encadré ci-dessous sur le carnet de résidence). Associés dans les discours et les représentations à de nombreux « fléaux sociaux » (tệ nạn xã hội) comme la drogue, le jeu, la prostitution, etc., ces individus, essentiels à la marche de l’économie urbaine, sont victimes de discriminations les opposant, par exemple, aux « vrais Hanoiens » (ceux arrivés avant...).

Une part importante de ces migrants se dirigeant vers les métropoles (en ville, ils représentent 19,7 % de la population en 2015) (GSO, 2016) occupent un emploi sous-qualifié, non déclaré, peu rémunérateur et logent dans des habitats bon marché, parfois informels, souvent précaires (document 10). D’autres, comme certains étudiants issus de classes moins démunies, parviennent à trouver un emploi au terme de leur cursus et s’installent alors définitivement en ville en profitant de leur nouvel emploi pour obtenir le droit de résidence (encadré 2).

Entre ces deux types de profils, il existe également des populations naviguant entre rural et urbain (populations flottantes) ou même des individus installés en ville de longue date mais ne parvenant pas à obtenir un enregistrement résidentiel (hộ khẩu) (encadré 2). Parmi les emplois informels occupés par les migrants, on trouve beaucoup de collecteurs de déchets, de vendeurs ambulants, de serveurs, de plongeurs ou encore de moto-taxi (document 10). Par exemple, les « villages de métiers » du périurbain de Hanoï abritent de nombreux migrants sans contrat, sans carnet de résidence (hộ khẩu) et travaillant à la tâche dans des conditions déplorables.

Document 10. Emploi informel (moto-taxi) et logements informels bon marché à Hanoï

3.2. La civilisation urbaine comme nouvelle gouvernementalité

L’État-parti vietnamien met un point d’honneur à expliquer sa démarche développementaliste, quitte à balayer les anciens référents politiques et le but maximaliste de la révolution. Ainsi, de la même manière que le pouvoir préfère désormais l’expression d’« union du peuple tout entier » (toàn dân) à celle de « dictature du prolétariat », dans le domaine urbain et social, comme le rappellent les géographes Juliette Ségard et Marie Gibert (2015), les termes de « civilisation urbaine » (văn minh đô thị) et d’ « urbain civilisé » ont remplacé les références à l’« homme nouveau ».

Procédant d’une hybridation, la pratique du pouvoir au Vietnam se caractérise par l’adoption de logiques néolibérales remaniées et déployées dans le cadre d’une gouvernance post-socialiste fonctionnant par étapes. Ainsi, comme le décrit Bui Hai Thiem (2015), la gouvernance de l’État-parti peut être vue comme « une coexistence de formes de gouvernementalité à la fois néolibérales et socialistes, autrefois impensable ». Ce que l’on voit au Vietnam n’est pas tant un déclin du pouvoir de l’État mais plutôt une diversification des formes de gouvernementalité (les techniques et rationalités de gouvernement ((Indissociable de l’émergence de la « biopolitique » dans certains pays occidentaux à partir du XVIII^e siècle, le concept de gouvernementalité peut, d’après nous, être convoqué dans le cas vietnamien.))) comme dans le cas chinois où Aihwa Ong et Li Zhang parlent de « socialisme à distance » (2008). Les techniques néolibérales sont adoptées par les autorités, notamment pour contrôler les normes, le développement territorial, la culture ou encore les corps en essayant notamment d’intervenir sur la « conduite des conduites » (Foucault, 2004).

Comprise comme un « art de gouverner », la gouvernementalité permet de questionner les « techniques de gouvernement » destinées à conduire les conduites tout en renforçant le pouvoir hégémonique de l’État sur la société. À ce titre, le discours porté par les autorités au sujet de la civilisation urbaine, qui définit un ordre spatial urbain fondé sur la respectabilité de la classe moyenne et la propriété privée, constitue un cas d’école singulier (Duchère, 2019) qui dénote la manière dont l’État vietnamien modifie et adapte la grammaire néolibérale à ses objectifs propres et au cadre post-socialiste. Le programme de civilisation urbaine proposé en 1983 (Pham, 2010) a d’abord été appliqué à Hanoï avant de s’étendre à tout le pays et de connaître un regain d’intérêt lors de la célébration des 1000 ans de Thăng Long (Hanoï) en 2010. La résolution 8 de 1983 stipule que « la capitale Hanoï doit être construite pour devenir une ville exemplaire du socialisme du Vietnam, un lieu basé sur le cheminement révolutionnaire de tout le pays ». Dans la résolution 15 de 2000, ont été ajouté des termes comme « élégant », « moderne », « identité » et « centre des héros » (ibid.). Le programme de civilisation urbaine s’inscrit donc parfaitement dans la continuité de la gouvernabilité virtuocratique (Shrik, 1982) qui peut être observée autant en Chine qu’au Vietnam. Cette gouvernabilité récompense la vertu politique et entraîne par là même tensions et compétition entre les citadins. Censée promouvoir le collectif et la solidarité, elle favorise au contraire, comme l’a montré S. L. Shrik pour le cas chinois, l’individualisme, la ruse et la « fausseté » (ibid.).

Selon cette acception de la civilisation urbaine, l’apparence de la ville reflète la situation de tout le pays et les actions de sa communauté ; c’est une vitrine. Un urbain « civilisé » s’entend dès lors d’un individu éduqué qui se gouverne pour le bien de la société et non pour lui seul. Dans la ville civilisée, les citadins sont « diplômés », « bien éduqués », maitrisent le verbe, sont « modernes » et alignés sur les valeurs du parti. Chacun est alors appelé à œuvrer pour le bien des autres citadins, pour le respect de l’environnement et bien sûr pour le respect de l’héritage révolutionnaire. La civilisation urbaine s’arrime donc à la célébration de la grandeur du pays et de son histoire patriotique, révolutionnaire et nationaliste en faisant notamment explicitement référence au cadre collectiviste.

Le discours sur la civilisation urbaine agit comme un processus de légitimation des autorités politiques, en insistant notamment sur le caractère évolutif de l’urbanisation associée au confort, à la modernité et la sécurité. Le terme s’insère alors dans un argumentaire plus général aux atours de discours de justification des politiques développementalistes du régime.  La civilisation urbaine renvoie aussi à la redéfinition d’une nouvelle norme autoritaire imposée par le haut aux populations.

Ces injonctions normatives, qui définissent le cadre moral du quotidien, participent à contrôler les citadins qui, en retour, par leur comportement normé et plus ou moins dominé, valident ce processus de contrôle (voir encadré 3). Un des objectifs de la civilisation urbaine, par sa capacité à déployer un régime de mœurs au sens de Norbert Elias (2003), est, à ce titre, de faire émerger une classe urbaine aux « bonnes mœurs », c’est-à-dire une classe dominant l’espace géographique national (supériorité de la ville sur les campagnes) ainsi que l’espace social (résident civilisé, poli, courtois et éduqué contre campagnard et migrant rustres, peu éduqués et faiblement intégrés aux nouveaux territoires de la modernisation en cours).

Conclusion

Le développement urbain et la métropolisation sont au Vietnam des dynamiques récentes. Si la ville existait pendant la période « féodale », elle occupait principalement des fonctions militaires et politiques, tandis que les campagnes des plaines concentraient une population dense organisée autour de la riziculture et de l’artisanat. À la suite de l’occupation coloniale française (1883-1954), lors de la période collectiviste, une politique anti-urbaine fut menée au Nord, alors que les autorités de la République du Vietnam (Sud) encouragèrent le développement urbain. Ce n’est qu’à partir de la fin des années 1980 qu’un changement de paradigme fut opéré. Le passage du plan au marché, entériné par le Doi Moi, entraîna en effet une accélération de la croissance urbaine ainsi qu’une tendance à la concentration de valeurs et de populations dans plusieurs grandes villes, particulièrement à Hanoï, Hô chi Minh-Ville et Đà Nẵng.

La transition du Vietnam depuis la fin des années 1980 vers une économie de marché à orientation socialiste s’accompagne d’une redéfinition de l’exercice du pouvoir politique, notamment en ce qui concerne la gestion de la croissance urbaine. L’urbanisation, qui constitue le vecteur et le mode opératoire de l’intégration du pays à la mondialisation capitaliste, se caractérise effectivement par une vigueur sans précédent qui marque une rupture avec la tradition rurale et agricole du pays, même si celui-compte encore, en 2020, 64 % de ruraux.

Malgré la libéralisation du marché foncier depuis les années 1990, la production urbaine au Vietnam reste sous contrôle de l’État-parti communiste. Alors que les anciennes phraséologies de la révolution semblent avoir été abandonnées, l’autoritarisme, le centralisme démocratique, le contrôle social et l’interventionnisme étatique restent quant à eux toujours en vigueur. À ce titre, le traitement réservé aux migrants internes donne à voir la manière dont l’État maintient son emprise autant sur les territoires que sur la société qu’il encadre en déployant une gouvernementalité (des techniques et des rationalités politiques) empruntant, tout à la fois, à la grammaire néolibérale et socialiste.

Finalement, dans le fond comme dans la forme, l’urbanisation vietnamienne apparaît comme un objet politique, social et géographique hybride dont la mesure et la compréhension s’accommodent mal des grilles de lectures occidentales.