Aménagement du territoire, aménagement des territoires

Publié le 12/12/2023

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L'aménagement du territoire désigne l'ensemble des politiques mises en œuvre pour encadrer ou infléchir les évolutions d'un territoire généralement à l'échelle de l'État en fonction de choix politique et du contexte. L'aménagement est l'une des formes de l'appropriation d'un territoire. La racine latine d'aménagement, manere, évoque la maison, le manse, le manoir. Aménager comme emménager ou déménager fait allusion, originellement, à l'espace domestique et à des actions de la vie quotidienne. L'un des objectifs de l'aménagement du territoire peut-être de corriger les déséquilibres. En France, pendant plusieurs décennies, la DATAR, une institution placée sous la responsabilité du Premier ministre, a été le chef d'orchestre de l'aménagement du territoire, dont elle définissait les grandes orientations.

Les champs d'application des politiques d'aménagement du territoire peuvent être divers : armatures et réseaux urbains ; planification et priorités en matière d'infrastructures et de grands équipements considérés comme « structurants » ; développement, localisation, relocalisation des activités productives ; définition et localisation de pôles d'innovation et de recherche et développement ; aménagement des régions à spécialisation territoriale (tourisme, montagne, littoral) ; prise en compte des dimensions supranationales et transfrontalières ; préoccupations dites de « développement durable ».

L'aménagement du territoire est apparu comme un domaine d'action autonome, identifié dans les politiques globales des États développés au cours des années 1930 et il s'est généralisé dans les années 1950. C'est par leurs politiques d'aménagement du territoire que les acteurs publics agissent pour corriger les déséquilibres et orienter les développements spatiaux à partir d'une appréhension d'ensemble et d'un projet global et prospectif. Les formes prises par l'aménagement du territoire ont une composante idéologique, dans la mesure où celui-ci consiste à réaliser un projet politique : favoriser les territoires les plus compétitifs pour attirer les entreprises et créer de l'emploi, ou maintenir une offre de services publics dans tous les territoires et pour tous les habitants, sont deux orientations différentes, même si elles ne sont pas nécessairement contradictoires. C'est ainsi qu'en France et ailleurs, l'aménagement du territoire, entendu comme le territoire national, est parfois devenu sous l'effet des politiques d'attractivité et de compétitivité l'aménagement « des » territoires, entendus comme la juxtaposition de collectivités locales mises en concurrence entre elles.

À partir des années 1980, dans la plupart des pays à économie de marché, puis dans les anciens pays socialistes, l'aménagement a progressivement cessé d'être une politique publique de long terme à visée planificatrice destinée à corriger les déséquilibres d'un territoire. C'est l'époque de la dérégulation et de l'inflexion néolibérale des politiques publiques : l'aménagement est segmenté en grands projets, conduits par des partenariat public-privé : la puissance publique identifie un besoin et lance un appel d'offre, et l'opération est réalisée par des acteurs privés, le plus souvent une grande firme transnationale (grands cabinets d'architecture ou d'urbanisme, multinationales du BTP, géants miniers...). C'est dans ce contexte que fleurissent dans tous les pays, des plus riches aux plus pauvres et encore plus dans les pays émergents, les mégaprojets mobilisant des capitaux privés considérables, mais aussi des investissements publics massifs.

Aujourd'hui, le terme est souvent utilisé sans épithète : l'aménagement.

(ST) juillet 2004. Dernières modifications (JBB) juin 2019, janvier 2022, mai 2022.

Pour compléter avec Géoconfluences

Marie Guilpain, « Aménager des espaces publics favorables à la santé en contexte rural : l’exemple du bourg de la commune d’Augan (Morbihan) », Géoconfluences, décembre 2023.
Serge Bourgeat et Catherine Bras, « Le rond-point en France : approches plurielles d’un objet géographique émergent », Géoconfluences, mai 2023.
Antoine Beyer, « Grandeur, décadence et possible renouveau du réseau ferroviaire secondaire français », Géoconfluences, novembre 2021.
Antoine Grandclement, « Les pôles de compétitivité : d’une géographie de l’innovation à une géographie de la production », Géoconfluences, décembre 2020.
Marjolaine Gros-Balthazard, « À la découverte des territoires néo-industriels français », Géoconfluences, décembre 2019.
Laurent Carroué, « Paris-Saclay, une Silicon Valley à la française ? », Géoconfluences, mars 2017.

Sommaire :

Aménagement du territoire et gestion des risques

La politique d’aménagement du territoire participe aux politiques de prévention dont le but est d’anticiper la manifestation éventuelle d’un risque en limitant ses effets destructeurs. On peut citer Rousseau qui, en réponse à Voltaire voyant dans le tremblement de terre de Lisbonne en 1755 (plus de 40 000 morts) une pure fatalité, lui répondit, dans une lettre datée du 18 août 1756, que « la nature n'avait point rassemblé là 20 000 maisons de 6 ou 7 étages, et que si les habitants de cette grande ville eussent été dispersés plus également et plus légèrement logés, le dégât eût été beaucoup moindre, et peut-être nul ».

De nos jours, différents types de documents législatifs et réglementaires fixent des cadres à la prévention, et imposent des zonages qui orienteront les choix d'aménagement des territoires :

Penser le risque en termes d'aménagement du territoire consiste à passer d'une logique de probabilité surtout temporelle à une logique de probabilité spatiale. C'est une approche indispensable à la gestion territoriale du risque. Elle pose certains problèmes dont :
- celui des arbitrages entre le caractère relativement continu des phénomènes spatiaux liés aux risques (variable selon le risque considéré cependant) et le caractère discontinu de leur gestion territoriale : délimitation de zones réglementées, protégées ; délimitation des zones aidées, des aires déclarées en « catastrophe naturelle », etc.
- celle de la nécessaire prise en compte des emboîtements d'échelle et de responsabilités, qui, selon le risque concerné, pourront aller du local au global.
Diverses échelles peuvent être prises en considération, par exemple :
- certaines unités naturelles : vallées et bassins versants par exemple pour les risques d'inondation, d'éboulements et de glissements de terrain, d'avalanches, etc.
- des aires urbaines, des bassins industriels et des axes de transport pour les risques technologiques,
- des échelles souvent transfrontalières pour les risques biologiques, chimiques, et nucléaires majeurs et pour certaines catégories de risques naturels (climatiques notamment).
Les situations à risques peuvent être localisées de manière très variée, voire atomisée selon qu'elles se situent à des niveaux collectifs ou individuels : risques urbains, risques de la mobilité (accidents de la route), risques liés à la santé et au travail (infection par le VIH, effets de l'amiante ...). Les maillages administratifs ne seront donc pas toujours pertinents et devront souvent être transgressés pour permettre une gestion adaptée du risque.

Pour prolonger dans Géoconfluences :
- La loi et le risque : réglementations, alerte, organisation des secours
- Mégapoles et risques en milieu urbain. L'exemple d'Istanbul

Mise à jour : novembre 2010

>>> Sur le même thème, voir le glossaire Risques et sociétés

Aménagement du territoire et santé

La politique d'équité territoriale par compensation volontariste des déséquilibres et des inégalités économiques et sociales trouve ses déclinaisons en matière de santé. Sa mise en œuvre vise à améliorer l'accessibilité aux soins en pratiquant une discrimination positive impliquant des choix, des arbitrages.
Dans ces perspectives, la géographie de la santé s’intéresse aux liens réciproques entre dynamiques sanitaires et dynamiques territoriales, entre organisation de l’offre de soins et aménagement du territoire, entre situations sanitaires et inégalités socio-spatiales. Elle trouve de nombreux champs d’application dans le domaine de la santé publique : critères d’allocations de ressources, gestion sanitaire des territoires, montage d’observatoires locaux de santé etc.

Pour compléter, pour prolonger dans Géoconfluences :
- L'organisation territoriale et la planification sanitaire en France
- La démographie médicale en France, le risque des déserts médicaux. L’exemple de la montagne ardéchoise. (Virginie Chasles, Alice Denoyel, Clément Vincent)

Mise à jour : mars 2013

>>> Sur le même thème, voir le glossaire Géographie de la santé

Aménagement du territoire et transports

Les grands programmes d'aménagement des territoires sont fréquemment tournés vers la réalisation de nouvelles infrastructures de transports (highways aux États-Unis, autoroutes en Europe, lignes à grande vitesse en France). Ils ont généralement pour objectif de réduire l'enclavement des territoires et de renforcer leur accessibilité, avec le projet plus ou moins affirmé d'une forme "d'égalisation territoriale" tendant vers l'isotropie.
Paradoxalement, si l'achèvement d'un réseau déjà établi (chemin de fer, autoroutes) permet de tendre vers cet objectif, tout nouveau réseau (TGV, téléphone mobile, internet haut débit, wifi) recrée de la différenciation territoriale au profit des pôles et des axes desservis.

>>> Sur le même thème, voir le glossaire Mobilités, flux et transports

Aménagement du territoire français

Le concept d'aménagement du territoire est apparu à la fin de la Deuxième guerre mondiale, mais l'idée et sa pratique en étaient plus anciennes, et remonte au moins à la création des grands corps d'ingénieurs de l'État comme l'École des mines au XVIIIe siècle ou les Eaux et Forêts plus tôt encore.

Après la Deuxième guerre mondiale et la reconstruction, l'aménagement du territoire connaît en France une impulsion sans précédent, dans la logique de l'État planificateur. L'objectif principal des politiques d'aménagement est la réduction des inégalités régionales, dans une logique de prise de décision verticale et centralisée. La loi du 1er juin 1950 crée un Fonds national d'aménagement du territoire (FNAT) et une direction du même nom.

La Délégation à l'aménagement du territoire (DATAR) est fondée en 1963. Elle a un rôle de coordination interministérielle impulsée par les Comités interministériels d'aménagement du territoire (CIAT). Le FNAT est remplacé par un Fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT). Nombreux ont été les dossiers pris en charge par la DATAR. On peut citer entre autre, successivement, les métropoles d'équilibre, puis les villes moyennes et enfin les pays.

En 1995 la Loi pour l'orientation et l'aménagement du territoire (LOADT ou loi Pasqua) réactive la politique d'aménagement du territoire. Le FIAT devient, après fusion avec d'autres fonds sectoriels, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Des Directives territoriales d'aménagement (DTA) précisent les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme en les adaptant aux spécificités locales.

En 1999, la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire LOADDT (ou loi Voynet) modifie la loi Pasqua : elle y intègre les notions de développement durable et de participation citoyenne, à travers une Charte de développement durable et un Conseil de développement. Elle abandonne les schémas sectoriels de la loi Pasqua au profit des Schémas de services collectifs. Le rôle des Schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire est de fixer les orientations fondamentales à moyen terme, de développement durable du territoire régional, en veillant à la cohérence entre les projets d'équipement des différentes collectivités territoriales avec ceux de l'État. La LOADDT modifie aussi l’organisation des pays.

Enfin, la Loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 simplifie les procédures d'organisation et de reconnaissance des pays. Elle introduit davantage de liberté dans l’élaboration des Schémas de cohérence territoriale (SCOT), elle simplifie la procédure de constitution d’un pays, réaffirme l’échelle des bassins de vie ou d’emploi comme échelle de référence pour étudier les territoires.

L'approche de l'aménagement du territoire a donc évolué pour tenir compte des processus d'urbanisation et de métropolisation, pour prendre en compte les aspirations au « développement durable » des territoires et des populations. Les oppositions Paris/province et rural/urbain ne sont plus pertinentes pour orienter les stratégies adoptées. Au demeurant, les projets d'aménagement des territoires inspirés des logiques d'agglomération, de réseaux, de pays, de dépassement de maillages hérités ont parfois du mal à s'imposer.

Mise à jour : juillet 2005

Aménagement du territoire européen

L’aménagement du territoire ne fait pas partie des attributions de l’Union européenne (UE), il est de la compétence des États-membres. Mais, pour accompagner son intégration spatiale, l'UE a une action politique et aménagiste qui repose sur les principes suivants : la subsidiarité par laquelle l’intervention se fait aux niveaux et avec les acteurs les plus appropriés ; l’engagement des États membres dans les dispositifs communautaires
L’aménagement de l'espace communautaire de l'UE s’appuie sur un certain nombre d’outils et de politiques : les réseaux transeuropéens, les fonds structurels et de cohésion dans le cadre de la politique de cohésion ; la Politique agricole commune ; la politique environnementale, les actions en faveur de la recherche et de l’innovation ; les documents d’orientation en premier lieu desquels figure le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC).

Le SDEC, décidé en 1993 lors du Conseil des ministres de Liège, puis élaboré de 1994 à 1999 par le Comité de développement spatial, a été approuvé en mai 1999 par la Conseil des ministres de Potsdam. Il pose trois principes directeurs de l’aménagement du territoire européen : le développement urbain équilibré et polycentrique pour engager de nouvelles relations ville-campagne ; l'équité d’accès aux infrastructures et aux savoirs ; la promotion du développement durable. Le SDEC possède une dimension territoriale et intersectorielle et il se fonde sur un diagnostic global du territoire européen.

Mise à jour : décembre 2010

Sur le même thème, voir le glossaire Territoires européens : régions, Etats, Union

Aménagement du territoire chinois

L'immensité du territoire chinois et son rapide développement posent des défis d'aménagement du territoire qui nécessitent des réponses en termes de continuité territoriale et de cohésion, de contrôle et de gestion des ressources, des mouvements migratoires quotidiens ou saisonniers, d'infrastructures, etc. Une gouvernance de nature autoritaire et centralisée, organisée autour du Parti communiste chinois, a certes les moyens de prendre les décisions et de les faire appliquer rapidement. Mais c'est en faisant souvent l'impasse de la négociation, en imposant des expropriations et des déplacements des populations.

Depuis le début des années 1990, cinq politiques principales d’aménagement se sont succédé :
1. l’aménagement du bassin du Yangzi, avec des projets phares comme la construction du barrage des Trois Gorges, mis en service en 2003 et la dérivation d’une partie des eaux du Yangzi vers le nord de la Chine à partir de 2002, puis la ligne à grande vitesse qui relie Shanghai à Chengdu (ouverte en 2012) ;
2. la politique de développement de l’Ouest en 2000, qui entend désenclaver les périphéries occidentales du territoire national avec des infrastructures de transports (dont la ligne Pékin-Lhassa en 2006) et des avantages fiscaux et économiques offerts aux entreprises chinoises ou étrangères. Dans les faits, Xi’an et Chongqing sont les villes centrales de cette stratégie et soulignent sa vraie priorité : développer la Chine intérieure des Han. Chongqing se trouve dès lors à la croisée des deux axes majeurs de développement des années 1990 et 2000 ;
3. dans la deuxième moitié des années 2000, les lignes ferroviaires à grande vitesse ont été multipliées, d’orientations nord-sud et est-ouest : Pékin-Shanghai (en 2011, 5 heures de trajet) ; Pékin-Canton (en 2012, 8 heures, desservant des villes secondaires comme Shijiazhuang, Zhengzhou, Yueyang et Changsha), Lanzhou-Urumqi (en 2014, 12 heures), Canton vers Nanning ou Guiyang en 2014 - en vue d’un raccordement aux lignes irriguant la région du Grand Mékong au-delà des frontières de la République populaire ;
4. la création de vastes pôles urbains fondés sur des conurbations en 2009, avec la désignation de « dix grandes régions urbaines » : Pékin-Tianjin-le Hebei, le delta du Yangzi, le delta de la rivière des Perles, la péninsule du Shandong, le centre-sud du Liaoning, la plaine centrale, le cours moyen du Yangzi, la rive ouest du détroit de Taiwan, Chongqing-Chengdu, et la région de Xi’an ;
5. les nouvelles routes de la soie depuis 2013 : deux axes terrestres, dont celui qui relie Lianyungang à Xi’an, Urumqi, puis au Kazakhstan, la Russie, la Pologne, l’Allemagne, Rotterdam et Anvers, et celui qui doit gagner le Kirghizistan, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan, l’Iran et la Turquie ; un axe maritime au départ de Shanghai et de la province du Fujian. La Chine, nouvelle puissance globale, aménage dorénavant son territoire à une autre échelle qu’elle-même.
Au total, ces politiques d’aménagement ont permis une modernisation de l’espace national, une meilleure desserte des provinces intérieures et une diffusion du développement depuis le littoral. Un léger rattrapage a ainsi eu lieu depuis 2005.
Le ralentissement de l’économie chinoise pousse les autorités à se tourner davantage encore vers les régions les moins développées du pays, d'autant plus que certaines de ses provinces sont en proie à des mouvements contestataires ou indépendantistes.

Pour compléter