Intercommunalité en France

Publié le 04/11/2024

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En France, l’intercommunalité désigne le groupement volontaire de communes au sein d’établissements publics pour la mise en commun d’une ou plusieurs compétences. Par raccourci, on parle aussi d’une intercommunalité pour désigner à la fois un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), c’est-à-dire l’instance qui administre le regroupement de communes, et le territoire correspondant. L’objectif de l’intercommunalité est de gérer collectivement des prestations ou de construire un projet de développement économique local ou d’aménagement du territoire. L'intercommunalité désigne tous les groupements de collectivités territoriales, qu'ils soient avec ou sans fiscalité propre (capacité à se financer en prélevant des taxes), mais c’est le format avec fiscalité propre qui a fini par s’imposer avec l’obligation pour toutes les communes d’adhérer un EPCI. Le processus d'intercommunalité s'est heurté au jeu complexe des pouvoirs des élus et à la résistance des communes rurales, par attachement à la présence d’une démocratie de proximité, en particulier dans les espaces ruraux peu denses.

Peu retouché au cours des XIX^e et XX^e siècles, le découpage communal français est le reflet des anciennes communauté villageoises et religieuses. La commune correspond largement à l'ancien territoire (ou finage) d'un village ou d'une paroisse. Plus de 20 % des communes comptent moins de 2 000 habitants, et la population moyenne des communes est de 1 700 habitants contre 4 000 en moyenne dans l'Union européenne. Ce cadre territorial traditionnel permet une démocratie locale très fine et une grande proximité des citoyens avec les élus, mais elle est un frein aux investissements d’équipement par l’émiettement budgétaire qu’elle entraîne. L’État, qui a la charge d’une partie de la dotation budgétaire des communes, voit depuis des décennies une déperdition dans l’exception française des 36 000 communes et cherche, à travers les gouvernements successifs, à réduire ce nombre. Parmi les solutions possibles, la fusion de communes a été tentée et parfois réussie : de 38 076 communes en 1962, le nombre de communes est passé à 34 645 en 2023. L’intercommunalité est un processus moins lourd, et elle permet en outre une continuité statistique de longue durée, mais elle ajoute un étage à ce que certains appellent le « millefeuille territorial ». Des statuts particuliers existent, comme celui de la commune-communauté. Après avoir été pendant des décennies une carte « à trous », la carte de France de l’intercommunalité est aujourd’hui complètement pavée, avec l’obligation pour les communes isolées d’adhérer à un EPCI avant le 1^er janvier 2014.

Encadré 1. Aux origines de l’intercommunalité en France

Le syndicat intercommunal (loi de 1884), établissement public créé à l'initiative des communes, est longtemps resté la forme la plus courante de regroupement communal, voire la seule, surtout dans l’espace rural. Il peut être soit à vocation unique (SIVU, créés en 1890) pour une compétence spécialisée, soit à vocation multiple (SIVOM, créés en 1959). Devant la multiplication des statuts après les lois de 1981 sur la décentralisation, une clarification est intervenue avec la « loi d'orientation relative à l'administration de la République » (6 février 1992) puis la loi Chevènement (12 juillet 1999) ont clarifié les formules de regroupement possibles à travers trois types d'Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines. La loi Chevènement impose aussi une taxe professionnelle unique (TPU) sur tout le territoire des EPCI. Les districts, ancienne formule d'intercommunalité (loi du 31 décembre 1978), et les communautés de villes ont dû se fondre, comme prévu par la loi, dans ce dispositif, en 2002.

Avec la loi MATPAM de 2014 et la création d’un statut de métropole, les échelons intercommunaux sont en France au nombre de quatre :

La communauté de communes a été créée par la loi de 1992. Elle exerce de plein droit, à la place des communes membres, des compétences obligatoires relevant de l'aménagement de l'espace et du développement économique. Ses compétences optionnelles relèvent d'au moins un des groupes suivants : environnement, logement/cadre de vie, voirie, équipements culturels et sportifs, d'enseignement préélémentaire et élémentaire (et les équipements cultuels en Alsace-Moselle). Elle est dotée d'une fiscalité propre et peut instituer une taxe professionnelle de zone à taux unique sur parties ou totalité de son territoire, ou une taxe professionnelle unique. Des villes importantes ont parfois choisi cette formule dans un premier temps : Marseille, Grenoble, Clermont-Ferrand par exemple, mais aujourd’hui, toutes ces villes ont changé de statut pour adopter des formes d’intercommunalités plus approfondies. Depuis la loi NOTRe de 2015, les communautés de communes ont des compétences obligatoires étendues, notamment l’adoption d’un PLUI (plan local d’urbanisme intercommunal), la collecte et le traitement des déchets et l’adduction d’eau. Le seuil initial nécessaire pour fonder une communauté de commune, fixé à 5 000 habitants, a été relevé à 15 000 habitants en 2015 pour en réduire le nombre, sauf dans les espaces ruraux à très faible densité.
La communauté d'agglomération est un EPCI qui regroupe plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave autour d'une ou plusieurs communes-centres de plus de 15 000 habitants. Ce seuil ne s'applique pas lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département. Les compétences obligatoires de la communauté d'agglomération sont au nombre de six : développement économique, aménagement de l'espace communautaire, transports urbains, équilibre social de l'habitat, politique de la ville et gestion des milieux aquatiques et du risque inondation. La communauté d'agglomération doit en outre exercer trois des compétences optionnelles suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, cadre de vie, équipements culturels et sportifs (ainsi que les bâtiments du culte en Alsace-Moselle). Elle perçoit la TPU et le produit du "versement transport ". Cette nouvelle formule connaît un grand succès, en particulier pour de nombreuses villes moyennes.
La communauté urbaine a été instituée par la loi de 1966 pour gérer les agglomérations. C'est un EPCI regroupant plusieurs communes, d'un seul tenant et sans enclave. Ce fut longtemps, avant l’institution des métropoles, l’échelon le plus approfondi de coopération intercommunale. La loi de 1999 prévoit que toute nouvelle communauté urbaine doit comprendre à sa création au moins 500 000 habitants, mais ce seuil a été abaissé à 450 000, puis à 250 000 habitants avec la loi MATPAM de 2014. Au 1^er janvier 2005, il y avait 14 communautés urbaines : Alençon, Arras, Bordeaux, Brest, Cherbourg, Dunkerque, Marseille, Le Creusot-Montceau-les-Mines, Le Mans, Nancy, Nantes, Lille, Lyon et Strasbourg. Elles sont encore 14 en 2022 mais la liste a changé : Alençon, Angers, Arras, Besançon, Caen Dunkerque, Le Creusot-Montceau, Le Havre, Le Mans, Limoges, « Grand Paris Seine et Oise », Perpignan, Poitiers et Reims.
La métropole correspond à un statut administratif précis, bien que certaines communautés urbaines utilisent le mot dans leur nom (Brest Métropole, Le Mans métropole, Grand Besançon métropole…). Voir : métropoles (statut administratif en France).