Notions en débat. État failli, État de facto, quasi-État

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La géographie politique emploie de multiples expressions pour désigner des entités étatiques contestées ou affaiblies par des conflits ; aucun consensus ne se dégage (Rosière, 2010). Parmi les expressions employées, reviennent en particulier celles d’État failli et d’État de facto mais aussi de quasi-État. Elles ne doivent pas être confondues, pas plus que leurs nombreux synonymes.

1. L’État failli, un État reconnu mais qui peine à contrôler son territoire

Un « État failli » (ou « État défaillant », ou « État en déliquescence » voire « État échoué » ou « en échec », qui sont des traductions possibles de « failed state » en anglais, qui renvoie à un « État raté », failed dérivant en anglais du verbe français faillir) est un État reconnu en droit international (et à ce titre, dans le monde actuel, en général membre de l’ONU) mais qui n’exerce pas en pratique le contrôle sur une partie significative de son territoire, cette partie non contrôlée pouvant être qualifiée de zone grise. Cette terminologie se diffuse dans les années 1990 (Zartman, 1995). Des quatre conditions de l’État définies à la Convention de Montevideo de 1933, l’État failli répond totalement à la dernière (avoir des relations avec les autres États) mais en partie seulement aux trois premières (avoir un territoire, une population permanente et des institutions) car ses institutions sont trop faibles pour contrôler totalement le territoire et la population qu’il revendique et que les autres États lui reconnaissent. Depuis 2005, la revue Foreign Policy (fondée par Samuel Huntington) et le Fonds pour la Paix (Organisation états-unienne fondée en 1957 dans un contexte de Guerre froide et qui défend la vision du monde des États-Unis) publient chaque année un Failed (ou Fragile) State Index classant les États en fonction de leur stabilité par rapport à douze critères : pression démographique, déplacés et réfugiés, violences communautaires, émigration, inégalités, déclin économique, légitimité de l’État, efficacité des services publics, droits humains et État de droit, appareil de sécurité, division des élites, interventions étrangères. Les États s’approchant de 120/120 (chaque critère étant noté sur 10) sont les États faillis. Cependant, aucun seuil précis ne permet de distinguer les États fragiles de manière générale de ceux, les plus fragiles, qui sont déjà faillis. La géographie politique française se méfie également du caractère réducteur des travaux de l’école de géopolitique étatsunienne s’inscrivant dans la lignée de Samuel Huntington, critiqué pour une approche essentialiste des divisions culturelles.

2. L’État de facto, un État qui contrôle son territoire mais pas ou peu reconnu

L'État de facto, expression déjà employée par le juriste van Panhuys en 1978, est le pendant, le négatif (au sens photographique) de l’État failli, c’est-à-dire une entité étatique qui répond parfaitement aux trois premiers critères de l’État de la Convention de Montevideo mais pas au dernier (avoir des relations avec les autres États), comme la partie nord de Chypre. Un État de facto dispose d’institutions et contrôle un territoire avec sa population ; mais la légitimité de ce contrôle ne lui est pas reconnue par une grande majorité de la communauté internationale car un (autre) État revendique ce territoire ; l’État de facto n’a donc pas la capacité d’entrer en relation avec les autres États. Il constitue un type de zone grise particulier : il est une zone grise vis-à-vis de l’État reconnu qui le revendique et de la communauté internationale, mais il peut en pratique être extrêmement structuré sur le plan interne et fonctionner comme un État reconnu. Souvent, il dispose d’un protecteur (Arménie pour le Haut-Karabakh, Turquie pour la République Turque de Chypre du Nord, Éthiopie pour le Somaliland). Ainsi la Transnistrie (environ 500 000 habitants répartis sur un peu plus de 4 300 km², l’équivalent du département des Pyrénées-Orientales), qui a fait sécession de la Moldavie entre 1990 et 1992 avec le soutien de la Russie, dispose de sa Constitution, son président, son parlement, sa police, sa justice, son drapeau, son hymne mais aussi ses timbres, sa monnaie, ses impôts, son système de retraite et de santé, ses programmes scolaires, ses universités, etc. Mais aucun État (lui-même reconnu) ne la reconnaît comme État (les États de facto se reconnaissent parfois entre eux). L’existence d’un État de facto implique généralement que l’État qui revendique son territoire est un État failli puisque ce dernier ne contrôle pas une partie significative de son territoire. Ainsi la Moldavie, victime de la sécession de la Transnistrie, et la Géorgie (victime de la sécession des États de facto que sont l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud) peuvent dans une certaine mesure être qualifiées d’États faillis, même si la question se pose de la proportion de territoire non contrôlé nécessaire pour parler d’État failli. Il n’existe cependant pas de critère chiffré précis (du type pourcentage du territoire ou de la population qui échappe au contrôle de l'État) qui pourrait permettre de donner une liste : Chypre Nord ampute l'île de 36 % de sa superficie et 28 % de sa population, ces chiffres étant respectivement de 12,3 et 15,5 % dans le cas de la Transnistrie vis-à-vis de la Moldavie.

Si l’expression d’État de facto domine par sa concision et sa relative neutralité, de nombreuses autres formulations coexistent pour désigner la petite dizaine d’États de facto dans le monde, en apportant parfois des nuances. « État non reconnu » (unrecognised state en anglais) permet de désigner les États de facto qui n’ont au sens strict aucune reconnaissance (Somaliland jusqu’en 2020) et qui au sens large ne sont reconnus que par des États eux-mêmes non reconnus, une partie des États de facto se reconnaissant entre eux et constituant un système-monde parallèle à celui des États reconnus (Transnistrie et Haut-Karabakh se reconnaissent mutuellement, le Somaliland est reconnu depuis juillet 2020 par Taïwan). « État partiellement reconnu » (state with limited recognition en anglais) permet de désigner les États de facto reconnus par au moins un État lui-même reconnu : République Turque de Chypre Nord (reconnue par la Turquie), Abkhazie et Ossétie du Sud (reconnues par la Russie et quelques-uns de ses alliés : Syrie, Nicaragua, Venezuela), Taïwan (reconnu par une quinzaine d’États, principalement latino-américains et africains), Sahara occidental (membre de l’Union africaine et reconnu lui aussi par quelques dizaines d’États, principalement africains et latino-américains). Palestine et Kosovo, qui sont reconnus par plus de la moitié des États membres de l’ONU, ne sont pas toujours qualifiés d’État de facto. Parmi les nombreuses autres expressions désignant parfois les États de facto se trouvent État autoproclamé (qui insiste sur la proclamation d’indépendance), État fantôme, virtuel, invalide, illégal, contesté, discuté, séparatiste, etc. Mais la plupart des expressions ont leur inconvénient (Chirikba, 2004), expliquant sans doute que celle d’État de facto se soit imposée ; si la plupart des expressions sont négatives, une gradation dans la fragilité se distingue (Gaulme, 2011).

3. Le quasi-État, un territoire qui ne se déclare pas indépendant mais dont les prérogatives, reconnues, s’approchent de celle de l’État

Si l’expression quasi-État a pu être parfois employée pour désigner l’État de facto, par exemple sous la plume de Robert Jackson (1990), il faut en réalité lui donner un tout autre sens. Le quasi-État dispose de prérogatives reconnues telles qu’il fonctionne presque comme un État souverain, mais il ne revendique pas formellement son indépendance et continue d’obéir au gouvernement central de l’État dont il fait partie. Cette situation se retrouve en général au sein d’États fédéraux, dont les entités fédérées disposent parfois d’une large autonomie, allant jusqu’à l’exercice de prérogatives considérées comme régaliennes (monnaie, défense, fiscalité, diplomatie). Le Québec, qui dispose de ses propres représentations diplomatiques en sus de celles du Canada, peut ainsi être qualifié de quasi-État. De même peuvent correspondre à cette définition le Groenland (qui a quitté la CEE en 1985, après l’avoir rejointe en 1973 avec le reste du Danemark), le Puntland en Somalie, le Kurdistan irakien, voire certains des outre-mer britanniques (île de Man et îles anglo-normandes, avec chacune leur propre monnaie, certes à parité avec la livre britannique) ou français (la Nouvelle-Calédonie est ainsi une collectivité sui generis, à statut de large autonomie, ayant par trois fois refusé son indépendance par referendum, voir Gay, 2018).

À la fin des années 1990 et au début des années 2000, de nombreux plans de paix ont été proposés à propos des conflits gelés liés aux États de facto ; ils supposaient en général la transformation de l’État de facto en un quasi-État reconnaissant la souveraineté de l’État dont il a fait sécession mais conservant une très large autonomie : package deal de 1997 pour le Haut-Karabakh (vis-à-vis de l’Azerbaïdjan), mémorandums Primakov et Kozak en 1997 et 2003 pour la Transnistrie, Plan Annan pour Chypre Nord en 2004. Mais aucun de ces compromis n’a fonctionné ; tous ont été refusés. Dans le cas du Plan Annan, le référendum a vu le « oui » l’emporter en République Turque de Chypre du Nord mais le « non » l’emporter au sud, les Chypriotes grecs estimant que trop de concessions étaient faites aux Chypriotes turcs.

Conclusion

Les trois expressions d’État failli, d’État de facto et de quasi-État renvoie à des réalités différentes mais elles partagent quelques points communs. Elles désignent des États « incomplets » ou « imparfaits » du point de vue de leur reconnaissance, de leur effectivité ou du droit. Ces entités aux limites de l’État contribuent à poser la question de la norme de l’État ; c’est parce que le droit international s’est progressivement codifié, depuis les années 1930 en particulier, que ces entités étatiques en marge peuvent être étudiées. Avant la définition posée par la Convention de Montevideo de 1933, de ce qu’est un État, la non-reconnaissance n’était pas un critère ou un point de débat, certains États comme le Mexique ayant mis des années à gagner leur reconnaissance. Qualifier le Mexique des années 1810 d'État de facto serait pourtant anachronique. Ainsi, étudier les États marginaux par rapport à la norme et au droit permet de mieux comprendre la définition contemporaine de l’État.

Bibliographie

• Chirikba V. (2004), “Geopolitical Aspects of the Abkhazian Statehood: Some Results and Perspectives”, Iran & the Caucasus 8 (no. 2), p. 341-349.
• Failed State Index : https://fragilestatesindex.org/ (carte interactive de la stabilité des États)
• Gaulme F. (2011). « "États faillis", "États fragiles" : concepts jumelés d'une nouvelle réflexion mondiale ». Politique étrangère, p. 17-29.
• Gay Jean-Christophe (2018), « De quoi la Nouvelle-Calédonie est-elle le nom ? », Géoconfluences, décembre 2018.
• Jackson, Robert H. (1990), Quasi-states, Sovereignty, International Relations and the Third-World, Cambridge University Press.
• Merle Thomas (2021), Les États de facto : modélisation à partir des cas de la périphérie de la Russie, thèse de doctorat en géographie soutenue à l’Université de Reims, 593 p.
• Panhuys (van) H. F. (1978), International law in the Netherlands (vol. 1), Alphen sur le Rhin– New York: Sijthoff & Noordhoff – Oceana Publications, 472 p.
• Rosière Stéphane (2010) [en ligne], « La fragmentation de l’espace étatique mondial », L’Espace Politique 11 (n°2).
• Zartman W., Collapsed States. The Desintegration and Restauration of Legitimate Authority. Boulder: Lynne Rienner, 1995, 304 p.