L'Europe entre associations, alliances et partenariats. L'état de l'Union européenne, de la zone euro, de l'espace Schengen et de l'OTAN au 1er juillet 2023

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L'Europe, une géographie variable de coopérations entre États : situation au 1^er juillet 2023

1. L’architecture des organisations régionales en Europe / Eurasie

L’espace européen est caractérisé par un maillage dense d’organisations politiques, économiques et militaires en expansion, traduisant la volonté de coopération des États européens. Nées dans le contexte de la Guerre froide, selon une logique de blocs, elles ont évolué ou ont été créées après 1991 selon des projets spécifiques. L’intensité des relations diffère selon les cas.

1.1. Organisations régionales en Europe occidentale en 2023

Les ensembles économiques et politiques en Europe et en Eurasie : population et PIB en 2019

• L’Union européenne (UE) regroupe 27 États membres (voir ci-après).
   
• L'Association Européenne de Libre Echange (AELE) a été créée en 1961 à l'initiative du Royaume-Uni comme association concurrente à la CEE. Elle a été progressivement désertée par ses fondateurs et membres, qui ont finalement choisi d'adhérer à l'Union européenne. Elle ne compte plus que 4 membres, deux nordiques (Norvège et Islande) et deux alpins (Suisse et Liechtenstein). Les îles Féroé, territoire danois autonome demeuré hors UE, a fait part en 2005 de son intérêt pour une adhésion à cette association. Celle-ci a refusé en 2006 au motif qu'en vertu de ses statuts, elle ne peut accueillir que des États indépendants ; d'autre part, la Suisse n'a pas souhaité voir modifié l'équilibre actuel au sein de l'association entre pays nordiques et pays alpins.
   
• L'Espace Économique Européen (EEE) a été mis en place en 1992 entre les États de la CEE et de l'AELE pour faciliter les échanges commerciaux. La Suisse a refusé en 1992 par votation d'y adhérer, préférant la signature d’accords bilatéraux avec l’UE. On peut donc résumer les adhérents à cet ensemble à la formule : EEE = UE + AELE – CH. De fait les États hors UE doivent intégrer ainsi la plupart des règlements européens, afin de pouvoir bénéficier des avantages de l’accès au grand marché, mais sans participer à leur élaboration.
   
• L'Accord de Libre Échange Centre Européen (ALECE, en anglais CEFTA) a été créé en 1992 afin de faciliter l'adhésion de ses membres à l'Union européenne. Il sert en quelque sorte d'antichambre économique. L'adhésion effective à l'UE rend caduque l'appartenance à l'ALECE. Elle compte actuellement sept membres (Bosnie-Herzégovine, Monténégro, Serbie, Macédoine du Nord, Albanie, Kosovo + Moldavie) mais se trouve pénalisée par la faiblesse économique des États concernés, depuis que ses économies motrices ont rejoint l’UE. Les échanges économiques souffrent également de relations bilatérales souvent encore tièdes entre ses membres.

1.2. Organisations dans l'espace ex-soviétique

L’espace ex-soviétique, centré sur la Russie, a été désorganisé par la dissolution de l’URSS en 1991 et est animé de forces centrifuges. À la volonté d’émancipation de certaines anciennes républiques satellites de Moscou répond la volonté de la Russie de conserver ses intérêts et une zone d’influence dans ce qu’elle considère comme son « étranger proche ».

La Communauté des États indépendants (CEI) est la première organisation créée sur les décombres de l’URSS en 1992. Elle a rassemblé au départ l'ensemble des ex-Républiques soviétiques, sauf les Républiques baltes. Conçue pour « gérer » l'héritage soviétique et le vide créé par la disparition de l'URSS, elle s’est vue reprocher par ses détracteurs d'être un instrument de la Russie pour disposer d'une aire d'influence privilégiée sur ses anciens satellites soviétiques. Souvent perçue comme un « club de dictateurs » dominé par Moscou, elle a vu la Géorgie quitter l'association en 2008. Ses réalisations restent modestes. Conséquence de l’agression russe en Ukraine et des tentatives de déstabilisation du pays par Moscou, la Moldavie a annoncé au printemps 2023 son intention de se retirer à son tour de la CEI, la considérant comme une coquille vide qui n’est en rien un ensemble politique intégré. Le président du parlement moldave a déclaré « La CEI ne nous a pas aidés à résoudre le conflit transnistrien » ni « protégés du chantage énergétique en plein hiver, des menaces et des déclarations officielles hostiles à l’indépendance et à la souveraineté de la République de Moldavie »; plusieurs accords ont été abrogés, la présidente Maia Sandu n’avait par ailleurs participé à aucun sommet de l’organisation depuis son élection en 2020. 

La CEI est passée au second plan avec la création de l’Union économique eurasiatique (UEE), projet porté par le président russe Vladimir Poutine et devenu réalité le 1^er janvier 2015 conformément au calendrier annoncé. Elle est née de la volonté de la Russie, de la Biélorussie et du Kazakhstan de créer une structure équivalente à l’Union européenne à l’est du continent. Ces trois États avaient instauré en 2008 une union douanière et visent à terme la création d’une grande zone de libre échange en Eurasie. L’Arménie fait officiellement partie de cette union depuis le 1^er janvier 2015. État montagneux et enclavé, elle souffre de relations toujours tendues avec ses voisins turc et azerbaïdjanais et reste soutenue politiquement et économiquement par la Russie. Elle a commémoré en 2015 le centenaire du génocide perpétré par les Ottomans à l’encontre des populations arméniennes de cet empire, génocide toujours nié par Ankara. La Turquie maintient fermée la frontière entre les deux pays, officiellement par solidarité avec l’Azerbaïdjan, État musulman comme elle, dont l’Arménie occupe militairement des territoires (Haut-Karabakh et territoires adjacents). L’Arménie, économiquement exsangue, avait néanmoins envisagé un accord avec l’UE avant de renoncer. Le Parlement européen a officiellement reconnu en 2015 le génocide arménien de 1915. Le Kirghizistan, petit État montagneux et enclavé d’Asie centrale a rejoint à son tour l’Union eurasiatique le 8 mai 2015, ce qui modifie peu l’ensemble humain et économique de 170 millions d’habitants que forme cette union. Le président de l'Ouzbékistan a engagé début octobre 2019 la procédure d'entrée de son pays dans l'Union économique eurasiatique. Le pays est fortement dépendant de ses exportations notamment agricoles vers l'UEE, qui est en train d'élaborer des politiques protectionnistes dans le domaine douanier et règlementaire. Ce revirement s'explique aussi par le fait que plusieurs millions de ses ressortissants vivent et travaillent en Russie où ils rencontrent des difficultés administratives et un surcoût pour l'obtention d'un brevet de travail, contrairement aux citoyens des États membres de l'UEE. Le Tadjikistan et le Turkménistan pourraient également rejoindre cet ensemble, sans que cela n’en modifie fondamentalement les équilibres. Hors de la sphère soviétique, la Serbie a signé fin août 2019 un accord de libre-échange avec l'UEE qui fait d'elle un quasi-membre.

L’Union eurasiatique fonctionne sur le papier mais connaît dans les faits des difficultés structurelles : faute de monnaie commune, les échanges internes souffrent des variations des taux de changes, dans un contexte où l’économie russe a souffert et souffre toujours des sanctions européennes et américaines depuis 2014. L’asymétrie économique entre la Russie et les autres membres est manifeste, l’UEE ne représente qu’une faible part des échanges commerciaux de la Russie. De nombreuses entraves administratives aux échanges ont été constatées, tandis que l’alignement des prix à l’export a entraîné une hausse des prix. Outre une interprétation différenciée des règlements, on constate une multiplication des différends commerciaux. Signe d’une absence de vision commune, l’UEE a par ailleurs refusé d’adopter des sanctions contre l’Ukraine.

À l’occasion des vingt ans du traité d’union Russie-Biélorussie en décembre 2019, Vladimir Poutine a constaté que « dans chaque secteur environ 90 % de ce qui était prévu dans le traité n’a pas été rempli. » Bien qu’intégrée aux structures militaires russes, la Biélorussie refuse sa vassalisation à Moscou et une absorption par la Russie. Elle continue à mener une politique étrangère autonome, voire à jouer les médiateurs comme dans la crise ukrainienne. Après une brouille de plusieurs années, le pays a signé en septembre 2019 un accord de facilitation des visas et de réadmission avec l’Union européenne et il a même renoué avec les États-Unis, comme en témoigne la visite à Minsk du Secrétaire d’État américain Mike Pompeo, une première depuis vingt-six ans. Les relations entre Minsk et Moscou n’ont cessé de se dégrader, faute d’accord sur le transit des hydrocarbures, que Moscou livrait jusque-là à Minsk à un tarif préférentiel. Ce refroidissement des relations intervient précisément alors que vient d’être mis en service le premier des quatre réacteurs de la nouvelle centrale nucléaire biélorusse d’Astravets, au nord-ouest du pays, à 50 km de Vilnius, destinée à assurer l’indépendance énergétique du pays. En septembre 2021, les dirigeants des deux pays ont annoncé la signature prochaine d’un paquet de « vingt-huit programmes » destinés à « renforcer le processus d’intégration ». Ces textes visent à rapprocher les législations fiscales et douanières des deux pays, et à créer, à terme, un marché unifié de l’énergie et une régulation financière commune. Les deux dirigeants ont aussi précisé qu’il n’était pas encore question de créer une monnaie commune ou d’avancer sur la question, plus sensible, de l’intégration politique. La guerre en Ukraine a confirmé la vassalisation de la Biélorussie, qui a servi de base arrière lors du lancement de l’invasion de l’Ukraine, bien que l’armée biélorusse n’aient pas directement participé à l’offensive. Le président Loukachenko est en outre apparu affaibli lors de ses dernières apparitions publiques, donnant lieu à des rumeurs sur son état de santé. Le déploiement par la Russie d’armes nucléaires sur le territoire biélorusse annoncé par Vladimir Poutine constitue une nouvelle atteinte à la pleine souveraineté du pays, dénoncée par l’opposition en exil.

Le GUAM regroupe depuis 1997 des États de l'ex-URSS (chaque lettre du sigle correspond au nom d'un des membres : Géorgie, Ukraine, Azerbaïdjan, Moldavie) ayant souhaité prendre des distances avec la Russie et se rapprocher des partenaires occidentaux. L'association encourage les réformes politiques et économiques, mais ses membres, qui font partie d’un nouvel entre-deux russo-européen, restent soumis à de très fortes pressions politiques et des fragilités liées à la situation interne des États (conflits gelés, tensions ethniques).

1.3. L’entre-deux russo-européen, l’isthme Baltique-Mer Noire

Entre les frontières de la Russie et celles de l'Union européenne se trouvent des États ballottés entre les deux influences. La Russie les inclut dans son « étranger proche » et entend maintenir son influence sur ses anciens satellites, tandis que l'Union européenne les a intégrés dans son « partenariat oriental » (2008), offre alternative à une adhésion difficilement envisageable. Ces États présentent des profils très variés.

En 2022, la frontière entre UE et Russie est en cours de redéfinition. L’isthme reliant la Baltique à la Mer Noire est partagé entre deux pôles d’influence, ce qui affecte les échanges. Les États situés entre Russie et UE sont soumis à des intérêts divergents. L’ancien président tchèque Vaclav Havel avait déclaré en 2005 « Le jour où nous conviendrons dans le calme où termine l'Union européenne et où commence la Fédération russe, la moitié de la tension entre les deux disparaîtra. ». Le franchissement de la frontière externe de l’UE est soumis à un régime de visa pour les Russes et Biélorusses, qui appliquent la réciprocité. La dégradation des relations entre les deux entités, en compétition dans cet espace, a entraîné un renforcement de la surveillance et en fait un terrain d’exercices militaires récurrents sur les dix dernières années. Par ailleurs, cette nouvelle ligne de fracture à l’échelle du continent devient une donnée structurante à partir de laquelle chacun des acteurs continentaux tend à aménager son territoire. La croissance du trafic annoncée sur la route maritime du nord suscite par ailleurs des projets concurrents d’infrastructures dans la zone arctique.

La Géorgie, l’Ukraine et la Moldavie ont fait le choix d’une orientation pro-européenne ou du moins souhaitent avoir une relation plus équilibrée entre les deux pôles géopolitiques organisateurs du continent européen. Confrontées à des situations politiques et économiques critiques, elles ont signé en 2013-2014 un accord d’association avec l’Union européenne, visant à faciliter le échanges et la coopération : la Géorgie, qui a perdu le contrôle des régions séparatistes d’Ossétie du Sud et d’Abkhazie, reconnues indépendantes par Moscou, a vu en 2013 l’arrivée au pouvoir d’un nouveau Premier ministre réputé favorable au Kremlin. Tout en ayant signé l’accord d’association, il a aussi manifesté son intérêt pour l’Union eurasiatique. Le 17 mai 2021, l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie ont officiellement constitué un « trio d'associations » afin d’établir une coopération renforcée en matière d’intégration européenne. Ils ont réitéré leur objectif de devenir membres de l'Union européenne.

L’Arménie a été déstabilisée par la guerre de reconquête lancée par l’Azerbaïdjan en septembre 2020. Celle-ci s’est traduite par la perte du Haut-Karabakh et des territoires adjacents que contrôlait l’Arménie depuis 1992. Le regain de violence dans la région a entraîné plusieurs centaines de victimes et un nouveau flux de réfugiés en direction de l’Arménie. Suite à la défaite militaire, le pays connaît une grande instabilité, le président Pachinian ayant été accusé de trahison par une partie de ses concitoyens en ayant accepté le plan de cessez-le-feu de la Russie, qui prévoit la restitution de territoires à l’Azerbaïdjan et le déploiement de soldats russes sur le terrain. Néanmoins, les tensions demeurent vives, et l’armée azerbaïdjanaise aurait établi des tranchées et des positions en territoire proprement arménien.

1.4. Des territoires ambigus et séparatistes

L’éclatement de l’URSS et la création de nouveaux États souverains en 1991 se sont accompagnés d’un processus de fragmentation infra-étatique spécifique. Il est lié au refus de groupes minoritaires de rejoindre une construction nationale dans laquelle ils ne se reconnaissent pas. L’origine de ces États réside dans le tracé des limites décidées par Staline dans le cadre de la construction administrative de l’URSS entre les années 1920 et les années 1950. Ces limites, destinées à créer des solidarités de fait et à rendre impossible toute velléité d’indépendance des peuples, sont devenues des frontières interétatiques pour les 15 États issus de l’éclatement de l’URSS, mais sont demeuré des limites administratives internes pour les entités de rang inférieur (les républiques autonomes). Plusieurs d‘entre elles ont cependant proclamé de façon unilatérale leur indépendance, profitant de la fragilisation d’un espace en pleine recomposition. Ainsi dès 1992 ont été proclamées des républiques devenues de facto indépendantes : Transnistrie, Ossétie du Sud, Abkhazie, Adjarie, Haut-Karabakh, Tchétchénie. Ces territoires ont profité de l’incapacité militaire de leur État d’appartenance officielle de les intégrer à leur souveraineté, et dans plusieurs cas du soutien plus ou moins direct de la Russie.

À l’occasion de la révolution ukrainienne de 2014 appelée « Euromaïdan », la Crimée a officiellement proclamé son indépendance vis-à-vis de l’Ukraine, puis organisé un référendum demandant son rattachement à la Russie. Entre temps, des troupes russes s’y étaient déployées pour prendre le contrôle effectif du territoire. Les troubles ont également éclaté dans le Donbass, les oblasts de Lougansk et Donetsk ont proclamé leur indépendance en mai 2014, à l’issue de référendums déclarés illégaux par Kiev. Après plusieurs échecs, les accords de Minsk 2 ont institué un cessez-le-feu fragile entre l’armée ukrainienne d’une part, et les séparatistes des Républiques populaires de Lougansk (LNR) et de Donetsk (DNR). Ces républiques ont été officiellement reconnues par la Russie en février 2022 juste avant que celle-ci n’entreprenne une invasion générale de l’Ukraine.

En Moldavie, la région orientale de Transnistrie, peuplée majoritairement de russophones, a fait sécession au début des années 1990, refusant de se trouver minoritaire au sein d’une population majoritairement moldave, qui envisageait alors une réunification avec la Roumanie dont elle avait fait partie de 1919 à 1940. Les forces moldaves ne sont pas parvenues à reprendre le contrôle de la région, qui abritait une base militaire russe et un important dépôt de munitions. La Transnistrie échappe depuis lors au pouvoir de Chisinau. Elle abrite une « force de paix » russe. Une autre région de Moldavie, la Gagaouzie, a par contre obtenu le maintien de son statut d’autonomie. Elle a cependant tenu au printemps 2014 un référendum demandant un rattachement à la Russie, si la Moldavie venait à se réunir à la Roumanie...

En Azerbaïdjan, les forces arméniennes étaient parvenues en 1994 à rattacher de fait le Haut-Karabakh en établissant une continuité territoriale avec l’Arménie par conquête de territoires azerbaïdjanais ; le long de la ligne de front, des échanges de tirs sporadiques venaient rappeler la non-résolution du conflit. L’offensive de grande envergure lancée par l’Azerbaïdjan à l’automne 2020 lui a permis de reconquérir une grande partie du territoire et d’en chasser les populations arméniennes. La Russie a imposé un accord de paix et assure depuis lors la sécurité de la zone.

La Géorgie était parvenue à réintégrer l’Adjarie en 2005 ; sa guerre éclair lancée le 8 aout 2008 pour tenter de reprendre l’Ossétie du Sud a tourné au fiasco avec l’arrivée de troupes russes venues épauler les Ossètes ; ayant pénétré rapidement en territoire géorgien, les troupes russes ont imposé à Tbilissi un arrêt des combats. Ossétie du Sud et Abkhazie ont alors été officiellement reconnues par la Russie, qui y a établi des bases militaires, repoussant ainsi de fait sa frontière stratégique vers le sud et affaiblissant la Géorgie. 

1.5. Deux mers, zones de contact entre l’Union européenne et la Russie

De part et d’autre de l’isthme, deux mers semi-fermées se trouvent à des degrés divers partagées entre les deux pôles organisateurs du continent, zones de coopération mais aussi de tensions au gré de la conjoncture.

La Baltique a été un prolongement du Rideau de fer pendant cinquante années. Les deux rives, liées pendant des siècles par des échanges économiques intenses, se sont tournées le dos en raison d’appartenances géopolitiques différentes : Danemark, Suède et RFA appartenaient au bloc de l’Ouest et à l’OTAN, tandis que la Pologne et la région balte, incorporée de force à l’URSS, appartenaient au bloc de l’Est. Suède et Finlande, rattachées au bloc de l’Ouest, disposaient d’un statut de neutralité. L’élargissement de l’UE et de l’OTAN a quasiment fait de la Baltique un lac européen, la Russie ne conservant qu’une fenêtre maritime dans le golfe de Finlande et l’exclave de Kaliningrad, longtemps fermée aux étrangers. Un différentiel de niveau de développement et de salaires existe entre les États, donnant lieu depuis une trentaine d’années à des flux de travailleurs et de touristes, facilités par la libre-circulation et l’ouverture des marchés du travail nationaux. Les flux de capitaux, délocalisations et fonds européens ont contribué au rattrapage économique de la rive orientale. Les nouvelles frontières tracées en 1991 et tensions récurrentes entre la Russie et ses voisins ont perturbé le fonctionnement des infrastructures d’exportation d’hydrocarbures. La Russie a entrepris de contourner les États de transit entre elle et ses clients ouest-européens en construisant de nouveaux tubes dans le fond de la Baltique.

Le golfe de Finlande constitue une zone maritime particulièrement fréquentée tant par des flux est-ouest que nord-sud, aussi bien de marchandises que de passagers. La proximité des côtes et la concentration de la population et des systèmes productifs des pays riverains sur les littoraux explique cette intensité. Une partie des flux d’hydrocarbures passe sous la mer par le gazoduc russe Nord Stream1. Il existe un projet de tunnel destiné à relier Helsinki et Tallinn.

La mer Noire est l’autre débouché maritime des hydrocarbures russes et de ceux de la Caspienne, elle est une zone de contact entre Asie et Europe, entre Russie, Turquie et Union européenne. La coopération y fonctionne assez mal en raison d’intérêts nationaux divergents. Elle concentre aujourd’hui d’importants enjeux énergétiques : des gazoducs relient la Russie à la Turquie sous la mer, tandis que la Turquie construit une centrale nucléaire. À cela s’ajoutent les flux de pétroliers qui empruntent le détroit du Bosphore, en attendant la concrétisation du projet de canal Istanbul destiné à absorber les flux actuels qui menacent en permanence la sécurité de la métropole turque. Depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine, l’activité des ports de la région est fortement désorganisée et réduite. La Turquie, en application de la Convention de Montreux de 1936, applique un blocus des détroits. Les exportations de céréales, dont les États riverains sont de gros producteurs, sont fortement perturbées.

2. Zoom sur l'Union européenne en 2023

Les élections européennes de mai 2019 ont enregistré un regain de participation de la part des électeurs. Le résultat du scrutin confirme le déclin des deux grands partis qui ont dominé le parlement durant les précédentes décennies, le PPE et S&D, renforçant le poids des Verts, du nouveau groupe centriste Renew Europe et surtout des formations souverainistes. La sortie du Royaume-Uni de l’UE et donc le départ des députés britanniques a entrainé une redistribution d’une partie des sièges qu’ils occupaient jusqu’alors. En effet, certains députés ont été élus en mai 2019 mais ne siègent que depuis le 1^er février 2020. À cette date, l’UE à 27 compte désormais 436 millions d’habitants pour un territoire de 4 213 290 km².

2.1. L'Union européenne, une construction historique

L’Union européenne est un processus d’unification politique inédit du continent, basé sur la libre adhésion de ses membres et l’adoption de règles communes dans différents domaines. En cela, l’adhésion constitue un transfert de souveraineté vers les institutions communes. Contrairement aux tentatives d’unification continentale antérieures, basées sur la contrainte, la conquête et la domination d’un peuple sur les autres, l’UE repose sur le principe de démocratie, instaure une égalité entre ses membres au sein de la Commission et une représentativité au sein du Parlement favorable aux États les moins peuplés.

L’UE s’est construite par plusieurs phases d’adhésion. Au départ la CEE était une organisation du bloc occidental, dont l’horizon ultime était constitué par la principale réalité géopolitique du continent : le Rideau de fer. Ce n’est donc qu’au sein du bloc de l’Ouest, qui comprenait alors plusieurs États au régime autoritaire (Espagne, Portugal, Grèce) que s’est dans un premier temps opéré l’élargissement.

La Chute du mur de Berlin a bouleversé le projet dans sa dimension territoriale, ouvrant la voie à de nouveaux élargissements au sein de l’ancien bloc de l’Est. Pour autant ce processus d’élargissement a rencontré des oppositions : refus initial, de la part de la France, d’intégrer le Royaume-Uni dans les années 1960, puis double refus de la Norvège de rejoindre le groupe en 1972 et en 1994, renoncement de l’Islande en 2015. Enfin, la sortie du Royaume-Uni en 2019 a acté le caractère réversible de l’adhésion.

Conséquence des élargissements successifs, le centre de gravité de l’UE s’est donc déplacé vers le nord et l’Est, donnant à l’Allemagne une place désormais centrale, non seulement économique et démographique mais aussi géométrique.

Les modalités d’adhésion ont été définies par les différents traités. Tout État européen peut, s’il le souhaite, demander l'adhésion à l’Union européenne. Celle-ci a longtemps été synonyme de sécurité et de prospérité, pour les citoyens d’États sortis de régimes autoritaires et en retard économique. L’adhésion à l’Union européenne a été un objectif politique majeur pour les États d’Europe centrale et orientale. Selon les dernières enquêtes Eurobaromètre, l’opinion publique européenne y est de moins en moins favorable. Certaines formations et responsables politiques prônent l’arrêt de l’élargissement, et le retour à un format d’union plus restreinte.

En dépit d’une perte apparente d’attractivité, plusieurs États demeurent candidats et certains poursuivent les négociations d’adhésion :

En 2022, la Commission reconnait 5 États candidats :

• deux États qui poursuivent des négociations : Serbie et Monténégro
• un État dont les négociations sont durablement bloquées : Turquie
• quatre États avec lesquels les négociations n’ont pas encore démarré : Albanie, Macédoine du Nord, Ukraine, Moldavie et Bosnie-Herzégovine.

Par ailleurs, plusieurs États ont déclaré leur candidature et attendent une reconnaissance de la part de la Commission :

• la Géorgie
• le Kosovo

La Communauté Politique Européenne (CPE), une nouvelle entité politique en Europe

Le 6 octobre se sont réunis, pour la première fois, à Prague, les dirigeants de 44 États européens : les 27 de l’UE, les 4 de l’AELE, le Royaume-Uni, 6 États des Balkans occidentaux, la Turquie, la Moldavie, l’Ukraine et les trois États du Caucase.

Cette réunion est la concrétisation du projet lancé lors d’un discours au parlement européen le 9 mai 2022 par le président français Emmanuel Macron qui assurait la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne. Ce nouveau format vise « à créer un nouveau cadre de coopération structurant, rassemblant des nations européennes démocratiques qui adhèrent à notre socle de valeurs et qui aspirent ou non à adhérer à l'Union européenne ». Il a précisé que « Cette communauté n’était pas une alternative au processus d'adhésion mais un complément qui, indépendamment de celui-ci, permet de structurer plus fortement la relation politique, énergétique, d'investissements avec plusieurs pays qui le souhaitent », y compris le Royaume-Uni, sorti de l'UE en 2020.

L’agression russe en Ukraine à partir de février 2022 a accéléré le rapprochement amorcé entre l’UE et les États de l’Est-Européen qui ont déposé leur candidature début mars 2022. L’objectif du forum est de discuter des questions conséquences de la guerre en Ukraine pour le continent européen, touchant à la sécurité collective, l’énergie, l’immigration, le climat. C’est donc un rassemblement et un espace de dialogue beaucoup plus large que l’Union européenne, censé aussi sceller une unité politique du continent face aux actions déstabilisatrices de Moscou. Elle doit se réunir deux fois par an.

2.2. Mesurer « l'intégration européenne »

« L'intégration européenne » est une expression devenue fourre-tout. Elle sous-tend un renforcement des liens entre États à travers des coopérations et des échanges. Elle est aussi l'objectif politique des États candidats à l'UE. Or à l'heure où est de plus en plus évoquée l'idée d'une « Europe à plusieurs vitesses », comment mesurer ce degré d'intégration ? Les trois cartes ci-dessous proposent trois lectures, non exhaustives. Elles envisagent d'une part l'intégration au sein de l'Union européenne, d'autre part, l'intégration européenne dans un sens plus large, au sens des institutions continentales et des institutions occidentales.

Bilan : Union européenne versus Europe 

L'Union européenne est donc une association à vocation continentale. Toutefois, ses frontières ne se calquent pas sur les limites conventionnelles du continent et ne doivent pas être confondues avec elles. Les frontières sont des limites politiques, consécutives de choix et de rapports de forces historiques, et n'ont rien de naturel. Si l'Union européenne est centrée sur le continent européen conventionnel, elle n'en est ni prisonnière, ni réductible à ce continent. On peut relever plusieurs zones de non-coïncidence entre le continent et l'organisation politique régionale :
- Chypre, île située dans l'est du bassin méditerranéen est conventionnellement rattachée à l'Asie, mais culturellement à l'Europe du fait de son peuplement et de son histoire.
- les villes (présides) espagnoles de Ceuta et Melilla sont situées sur le continent africain, où elles constituent des enclaves européennes en territoire marocain, depuis le XVI^e siècle.
- surtout, plusieurs territoires faisant partie de l'Union européenne sont situés outre-mer. Il s'agit de territoires relevant d'États membres de l'Union européenne : France, Pays-Bas, Espagne, Portugal et Danemark. La moitié se trouve dans la zone caraïbe, à plus de 3 000 km du continent européen. On distingue cependant les Régions ultra-périphériques (RUP), qui font partie intégrante de l'UE, au nombre de 9 ; et les Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM), au nombre de 13, qui n'en font pas partie mais lui sont associés. Leurs habitants votent aux élections européennes en tant que citoyens d'un État de l'UE.
Ces territoires ultra-marins sont susceptibles de voir leur statut évoluer, ainsi que la nature de leurs relations avec leur métropole et l'UE. Certains sont engagés dans un processus d'émancipation et d'autonomisation, voire d'une possible indépendance (Nouvelle-Calédonie), d'autres, en vertu d'évolutions statutaires pourraient décider de faire partie de l'Union : c'est le cas de trois îles néerlandaises des Antilles – Bonnaire, Sint Eustatius (Saint Eustache) et Saba – qui faisaient précédemment partie de la Fédération des Antilles néerlandaises.

Territoire sous souveraineté danoise, le Groenland fait partie sur le plan physique du continent nord-américain. Il a adhéré à la CEE en 1973 en même temps que le Danemark, bien que sa population se soit prononcée contre cette adhésion lors du référendum organisé en 1972. A cette époque, contrairement aux îles Féroé, autre territoire danois, le Groenland ne disposait pas d’un statut d’autonomie qui lui aurait permis de rester en dehors. Il a donc engagé des négociations avec Copenhague à cette fin et l’a obtenu en 1980. Sa sortie effective de la CEE a eu lieu en 1985. Cette autonomie a été renforcée en 2011 et le territoire de 55 000 habitants majoritairement groenlandais caresse l’idée d’indépendance. Les richesses minières et les hydrocarbures de son sous-sol lui donneraient les moyens financiers de se passer de la dotation annuelle de Copenhague. Mais à quel coût environnemental et humain ? De fait, le Groenland est couvert par la plupart des accords européens mais dispose de ses propres lois hors les compétences régaliennes conservées par le Danemark (Défense, monnaie, diplomatie…).

3. Zoom sur la zone euro

L’euro est la monnaie commune de 350 millions d’Européens et compte plusieurs centaines de millions d’utilisateurs réguliers ou occasionnels en Europe et dans le monde. Elle est à la fois monnaie de change et de paiement internationale, monnaie de réserve et monnaie d’émission de titres.

Huit ans après la Lituanie, la Croatie est devenue le 1^er janvier 2023 le 20^e membre de la zone euro, à l’issue d’une longue période de préparation destinée à tester sa solidité financière et le respect des normes et critères. Le taux de change a été fixé à 7,5345 kunas pour un euro. Le double affichage des prix était pratiqué dans les magasins depuis l’automne 2022. La circulation conjointe des deux monnaies est limitée à deux semaines (du 1^er au 14 janvier 2023) et les kunas pourront être échangées sans frais contre des euros dans les banques et bureaux de poste croates jusqu’au 31 décembre 2023. Dans les banques des autres pays de la zone euro, les kunas pourront également être échangées jusqu’au 28 février 2023. A partir de 2024, seule la Banque nationale de Croatie pourra encore pendant deux ans échanger les pièces pendant deux ans. Elle effectuera en revanche le change des billets pendant une durée illimitée. Les pièces nationales croates figurent une carte du pays pour la pièce de 2 €, une martre pour celle d’1 €, Nikola Tesla pour les pièces de 10, 20 et 50 cents, des écritures glagolitiques pour les 1, 2 et 5 cents. Le choix de l’inventeur avait suscité une polémique avec la Serbie voisine qui en revendique, elle aussi, l’origine.

L'adoption de l'euro par les nouveaux États membres est prévue par les traités d'adhésion sans qu'une date soit fixée. Le Brexit a renforcé le poids de la zone euro au sein de l’Union européenne, dont elle concentre désormais 86 % du PIB et 77 % de la population. Elle dépend des critères de convergence fixés par le Traité de Maastricht en 1992 (voir l'entrée Zone euro dans le glossaire), que chaque État doit, en principe, respecter. Le candidat doit en outre participer pendant deux ans au Mécanisme européen de change (MCE 2) et à l'Union bancaire. 

La modification du dessin des pièces décidée en 2007 devait permettre d’actualiser la situation de la zone euro représentée sur le motif initial de 1999. En effet, seuls les États de « l’Europe des 15 » issue du dernier élargissement de 1995 étaient représentés. Le grand élargissement de 2004 et sa poursuite annoncée ont incité les autorités européennes à revoir le dessin pour acter l’intégration. Le choix a été fait de représenter le continent européen, sans les frontières des États. Cette décision présente l’avantage de ne pas nécessiter de mise à jour ultérieure de la carte au gré des adhésions. On peut toutefois s’interroger par rapport au fait que le nouveau dessin inclut les territoires d’États qui ne sont pas candidats (Norvège, Suisse, Islande, Biélorussie, Ukraine), mais fait disparaître la Turquie, qui est officiellement candidate. Celle-ci avait d’ailleurs protesté en découvrant le nouveau visuel. La représentation choisie serait-elle alors celle de « l’Europe ultime », dans les frontières du « scénario géoculturel » ? La décision des autorités monétaires est indépendante de la Commission. Suite à l'entrée en 2007 dans l'UE de la Bulgarie, qui utilise l'alphabet cyrillique, et en prévision de futurs élargissements, les nouveaux billets de banque introduits depuis 2007 portent les initiales de la Banque Centrale Européenne dans cet alphabet, ainsi que le nom de la monnaie en cyrillique (EBPO), qui s’ajoute à l’alphabet latin (EURO) et grec (EYPΩ).

Selon l’enquête Eurobaromètre 2022 (Flash 512) menée dans les États de la zone euro, la monnaie commune est considérée comme une bonne chose pour l’Union européenne (entre 73 % des sondés pour l’Italie et 87 % pour la Finlande). À la question de savoir si l’euro est une bonne chose pour chaque pays, le soutien varie davantage, entre 59 % pour Chypre et 82 % pour la Finlande. Deux tiers des répondants indiquent souhaiter la suppression des pièces de 1 et 2 centimes. Parmi les États membres de l’UE à ne pas encore avoir adopté l’euro, deux États se distinguent par leur volonté d'adopter la monnaie commune : la Bulgarie et la Roumanie. Entrés dans l’UE en 2007 malgré une préparation incomplète, ces deux États sont aussi parmi les plus pauvres du bloc, avec un retard important en matière de niveau de développement, avec un PIB par habitant en 2021 situé respectivement à 55 % et 73 % de la moyenne de l’UE.

La Bulgarie se prépare activement : admise dans l’union bancaire en même temps que la Croatie en juillet 2020, elle a choisi comme motif sur ses futures faces nationales le chevalier de Madara, qui figure sur les pièces actuelles de la monnaie nationale, le lev (pluriel : leva), qui est rattaché à l'euro par une parité fixe (absence de fluctuation). Le taux de change a été fixé à 1,95583 lev pour un euro. Alors qu’elle envisageait une adoption au 1^er janvier puis au 1^er juillet 2024, la Bulgarie a annoncé viser désormais 2025, en raison de l'instabilité politique qui empêche l'adoption des réformes nécessaires, notamment sur le blanchiment d'argent, les pouvoirs de la banque centrale ou encore les faillites. En outre, la forte inflation connue par le pays depuis 2022 remet en cause le respect des critères.

La Roumanie envisageait initialement une possible introduction en 2024, mais en raison des conséquences de la crise sanitaire sur le pays, l’adoption de la monnaie unique serait envisagée par la Roumanie en 2027 ou 2028. La Commission a estimé dans son rapport de juin 2022 que le pays ne remplissait aucun des critères de convergence.

En effet, les autres États d’Europe centrale et orientale n’ont pas fixé de date pour une adoption et ont préféré pour l’instant conserver leur monnaie afin de rester compétitifs dans le contexte de la crise financière. Leur monnaie nationale leur permettait de disposer d’un outil financier pour relancer leurs économies, au moment même où la zone euro connaissait une faible croissance et que plusieurs de ses membres étaient en difficulté financière structurelle. Hongrie et République tchèque ont ainsi repoussé leur adhésion à l’euro en arguant de la perte de dynamisme économique que cela occasionnerait et des coûts engendrés par le passage à l’euro. La Pologne a évoqué la nécessité pour la zone euro de se renforcer avant que son pays envisage d’y adhérer. Le fait est que les pays situés en dehors de la zone euro enregistrent selon Eurostat des taux de croissance plus élevés. D’un autre côté, les événements de Crimée et du Donbass ont ravivé des craintes autour de la sécurité, y compris monétaire, dans la région.

De son côté, la Suède a gelé son processus d'adhésion après le vote négatif des électeurs lors du référendum de 2003. Le débat sur l’adoption de l’euro a cependant été relancé dans le pays au début de l’année 2020. Certes la Suède a bénéficié économiquement de disposer de sa propre monnaie, mais des économistes suédois estiment que face à la concurrence américaine et chinoise, la position du pays devrait être réévaluée.

En Suède, en septembre 2003, à l'issue d'un référendum ayant recueilli 82,6 % de participation, le non l'emporte avec 55,9% des suffrages exprimés. La couronne suédoise reste la monnaie du pays, 1€ valant environ 10 couronnes.

Le Danemark bénéficie de l'opting out (clause d'exemption) et n'est pas obligé d'adopter la monnaie unique. Un référendum en 2000 avait vu une majorité de Danois se prononcer contre l’adoption de l’euro. Un nouveau référendum en novembre 2015 a confirmé leur souhait que le Danemark reste en dehors de certaines mesures du Traité de Maastricht en matière de justice, de défense et d’affaires intérieures.

La zone euro au 1^er janvier 2023

État des lieux du respect des critères de convergence nécessaire à l’adoption de l’euro (janvier 2021)

Situation des États de l'UE hors zone euro

L'euro hors de l'UE

Théoriquement, l’appartenance à l’Union européenne est la condition sine qua non de l’appartenance à la zone euro et de l’utilisation de la monnaie unique à titre officiel. Il existe néanmoins quelques cas particuliers.

Quatre micro-États européens non membres de l’UE (Monaco, Saint Marin, le Vatican et Andorre depuis 2014), mais en situation d’union monétaire avec leurs voisins, émettent et utilisent leurs propres pièces en euros. Ces pièces, rares, font le bonheur des collectionneurs mais circulent peu en pratique. Chaque micro-État dispose d’un quota annuel d’émission en accord avec le grand État voisin.

Cette situation est à distinguer de celle du Monténégro et du Kosovo, qui utilisent l’euro sans pouvoir d’émission. Cette situation est la conséquence des guerres en ex-Yougoslavie et de l’embargo imposé à la Serbie. Ces deux territoires qui en faisaient alors partie et qui ont souhaité s’en éloigner avant leur indépendance avaient adopté le Deutschmark comme monnaie. Ils ont donc basculé dans l’euro en 2002 en même temps que le pays de la zone euro. Cela leur a assuré une stabilité monétaire. Mais l’euro fort pénalise leurs exportations, alors qu’ils n’ont aucune prise sur le cours de la monnaie et que leurs économies souffrent d’un retard de compétitivité.

Confrontée à des situations d'urgence et multipliant les sommets européens consacrés à la crise économique, financière et budgétaire qui la fait vaciller, l'UEM a mis en place au printemps 2010 un Fonds européen de stabilisation financière, doté de 500 milliards d'euros, nouvel instrument communautaire de régulation pour venir en aide aux États en grande difficulté. Ce fonds a été renforcé en 2011. La Grèce, l’Irlande et le Portugal ont bénéficié de plans d’aide. De nouvelles règles budgétaires, appelées « pacte fiscal » ont en outre été adoptées par les 27 États et sont entrées en vigueur.

L’euro constitue la seconde monnaie dans les réserves de change mondiales (24 %) derrière le dollar. Plusieurs monnaies lui sont rattachées par un taux de change fixe dans le monde, dont le franc CFA (14 États africains), le dirham marocain, le franc comorien, l’escudo cap-verdien…

4. Zoom sur l'espace Schengen

4.1. L'Espace Schengen, la libre circulation des personnes

Les États européens et l'espace Schengen : évolutions, situation (état au 1^er janvier 2023)

Réalisation : P. Orcier, 2023

À compter du 1^er janvier 2023 L’espace Schengen compte désormais 27 États membres, du fait de l’entrée de la Croatie dans cet espace de libre-circulation des personnes de plus de 400 millions de citoyens. Le pays a respecté 281 recommandations nécessaires pour se conformer à la réglementation Schengen afin d’assurer la sécurité de la frontière extérieure de l’UE. Outre 23 États de l’UE sur 27, l’espace Schengen compte quatre États extra-communautaires (Suisse, Liechtenstein, Norvège et Islande).

Quatre États de l’UE n’en font pas partie. L’Irlande est le seul pays non signataire des accords mais elle participe à certaines dispositions d’échanges d’informations. Elle ne souhaite pas voir sa frontière avec l’Irlande du Nord se renforcer si elle devait adhérer à l’espace Schengen. Le 15 mars 2021 l’Irlande a rejoint le Système d’information Schengen, bénéficiant ainsi du partage d’information avec les autres membres, afin de lutter contre la criminalité organisée. Cette décision a été prise en conséquence du Brexit. Le 31 décembre 2020, dans le cadre de la gestion du Brexit, il a été décidé que Gibraltar, territoire britannique, soit intégré à l’espace Schengen. C’est la première adhésion d’un territoire qui ne soit pas un État. L’Espagne aura en charge la surveillance de la frontière maritime du territoire dans le cadre des opérations de l’Agence Frontex.

Autre contexte, Chypre, du fait de la partition de l’île, a un calendrier différé sans échéancier précisément fixé, la limite entre les deux entités n’étant pas reconnue comme frontière. L’établissement de postes frontières sur la Ligne Verte reviendrait à reconnaître l’existence de la République Turque de Chypre du Nord (RTCN). Seule la réunification (en discussion) pourrait en l’état actuel changer les choses. 

Le dispositif Schengen a montré ses limites depuis le début de la crise des migrants et est à ce titre critiqué : plusieurs pays ont décidé d'installer des barrières ou de construire des murs à leurs frontières. La Route des Balkans est la plus utilisée par les migrants. Cette situation a relancé la question d'une adhésion de la Roumanie, de la Bulgarie et surtout de la Croatie – devenue de fait un pays de transit – à l'espace Schengen.

La Roumanie et la Bulgarie, derniers pays entrés dans l'UE en 2013, sont candidats à l'espace Schengen mais ont été une nouvelle fois recalés en raison du véto de l’Autriche. Les deux pays attendent depuis plusieurs années une adhésion, sans cesse repoussée par les actuels membres, craignant de voir arriver des migrants depuis ces deux États. Selon les derniers rapports de la Commission, les deux pays satisfont néanmoins aux critères techniques en matière de sécurité et de contrôle des frontières.

Au cours des dernières années, la Grèce avait été montrée du doigt pour son incapacité à lutter contre les passages clandestins via la mer Égée et sa frontière terrestre avec la Turquie. Elle a construit un mur anti-immigration de quelques kilomètres sur le segment le plus poreux de sa frontière terrestre avec la Turquie, mais doit faire face aux conséquences des arrivées de réfugiés fuyant la guerre en Syrie.

4.2. Quelle politique européenne en matière de visa ?

Tout État a le droit de fixer les conditions d’entrée et de séjour sur son territoire d’un ressortissant d’un État étranger. Cela fait partie de l’exercice de la souveraineté. Tout individu peut circuler librement à l’intérieur de l’espace Schengen, au sein duquel les contrôles systématiques aux frontières ont été abolis. Ailleurs en Europe, les situations varient.

L’UE a conclu des accords de facilitation des visas avec 11 pays européens de son voisinage.
Depuis la fin 2010, les citoyens d’Albanie et de Bosnie-Herzégovine sont dispensés de visa pour se rendre dans l’espace Schengen. Cette mesure s’appliquait depuis 2009 aux autres États des Balkans occidentaux. Des négociations sont en cours dans ce sens avec les autorités du Kosovo. Bruxelles avait voulu ainsi récompenser leurs efforts dans la sécurisation de leurs systèmes de contrôles et la mise en place de passeports biométriques. Néanmoins, face à la multiplication des demandes d’asile déposées par des ressortissants des États des Balkans dans plusieurs États ouest-européens, la Commission a menacé de restaurer l’obligation de visa. Un mécanisme dans ce sens a été voté par le Parlement en 2013.

Pour les ressortissants des États de la CEI en revanche, le régime de visa est maintenu, bien qu’assoupli avec la Moldavie. Du fait de l'adhésion des pays baltes, l’oblast russe de Kaliningrad se trouve enclavé dans l’espace Schengen. Les citoyens russes souhaitant s’y rendre par voie terrestre, tout comme les habitants de l’oblast pour aller dans le reste de la Russie, doivent disposer d’un document de transit lituanien. La Russie demande régulièrement la levée du régime de visa avec l’UE. Un accord sur la circulation des populations frontalières est entré en vigueur, qui permet notamment aux habitants de Kaliningrad de se rendre plus facilement dans les régions polonaises et lituaniennes limitrophes, et réciproquement. Il en est de même pour les habitants vivant à proximité des frontières ukraino-polonaise et ukraino-slovaque. Un accord de ce type a été signé avec la Biélorussie mais n’a pas encore été ratifié. Notons enfin que quatre États de la CEI - l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie et l’Arménie – qui sont les plus impliqués dans un rapprochement avec l’UE, dispensent les ressortissants européens communautaires de visa pour des séjours de moins de trois mois.

Les régions et les territoires non européens de l’UE (DROM et COM français, Antilles néerlandaises) ne sont pas couverts par les accords de Schengen, de même que plusieurs territoires européens au statut particulier (Groenland, Héligoland, Svalbard, îles Féroé…).

La politique des visas est révélatrice à la fois de la nature et de l'intensité des relations bilatérales de l'UE avec chaque pays tiers, mais aussi de préoccupations dans le domaine de l'immigration. L'Ukraine a obtenu en juin 2017 la levée des visas pour ses ressortissants, tout comme la Géorgie. Ces deux pays se sont rapprochés de l'Union européenne depuis plusieurs années et Bruxelles a ainsi voulu récompenser leurs efforts en matière de sécurité intérieure. En revanche, la levée des visas pour les ressortissants turcs a été repoussée en raison de blocages persistants dans les négociations d’adhésion et la gestion des flux de migrants.

4.3. Évolutions récentes de la politique des visas et rétablissement des contrôles aux frontières

L’abolition des contrôles aux frontières intérieures de l’Union a reporté cette fonction à ses frontières extérieures, qui font désormais l’objet de contrôles renforcés du fait de l’importance des enjeux migratoires (Méditerranée, frontière orientale). Une politique commune de visas est encouragée et un fichier informatique commun, le Système d’information Schengen (SIS), mutualise les identités des personnes "interdites de territoire". Chaque État peut rétablir, lorsqu'il le veut et le juge nécessaire, des contrôles sur les personnes à ses frontières.
L’Union européenne doit faire face à des drames causés par la disparition en mer Méditerranée de bateaux chargés de migrants en provenance d’Afrique subsaharienne, du Maghreb, du Proche-Orient et de la Corne de l’Afrique, régions secouées par les guerres, crises aigues, violations des droits de l’homme, misère. L’Agence FRONTEX mène des opérations de surveillance et de secours aux frontières extérieures, tandis que le premier sommet européen consacré à la question migratoire a été organisé au printemps de 2015 pour lutter contre les réseaux criminels qui organisent les passages.

Plusieurs États membres de l'espace Schengen ont décidé de rétablir des contrôles à certaines de leurs frontières en 2015-2016, conformément aux dispositifs prévus. Certains comme la France et la Belgique, suite à des attentats terroristes ; d'autres comme la Suède, la Norvège, le Danemark, l'Autriche et l'Allemagne en raison de la pression migratoire qu'ils connaissent depuis plusieurs mois.
Suite au vote d'une initiative populaire dite « contre l'immigration de masse » en 2014, la Suisse a restreint l'accès à son marché du travail aux ressortissants européens communautaires. Le pays de huit millions d'habitants compte plus de 20% d'étrangers, les derniers arrivants étant principalement originaires d'Europe orientale. Concernée par d'importants flux quotidiens de travailleurs transfrontaliers, elle continue toutefois à participer aux dispositifs de libre-circulation prévus au sein de l'espace Schengen.

5. Zoom sur les associations régionales au sein de l’UE (au 1^er janvier 2018)

5.1. Des formats de coopération régionale

Si l’UE est une organisation régionale à une vocation continentale, elle ne se substitue pas à d’autres institutions de coopération sub-régionales qui lui sont parfois antérieures. De fait, le continent européen comporte, indépendamment des organismes d’intégration économique et financière, un réseau d’institutions proprement régionales basées sur des intérêts communs et dont la composition est stable. Le contenu de ces associations varie et les plus anciennes ont évolué dans leur statut et leurs objectifs, s’étant soit étoffées, soit réduites du fait du transfert de certaines compétences et prérogatives à l’UE.

L’Union européenne et les associations régionales : situation au 1^er juillet 2018

• La plus ancienne est la Zone commune de voyage (Common Travel Area), qui correspond aux îles britanniques (Grande-Bretagne, Irlande, Man) et anglo-normandes (Jersey-Guernesey). Fondée en 1923 suite à l’indépendance de l’Irlande, elle vise à faciliter les déplacements au sein de ces territoires entre lesquels des liens familiaux sont forts. L’accord a été renouvelé et renforcé afin d’assurer la sécurisation des flux de voyageurs.
• La Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg ont institué en 1947 une union douanière connue sous le nom de Benelux (Belgique-Nederland-Luxembourg) dans le contexte de la reconstruction, afin de stimuler leurs échanges économiques renaissants. Cette coopération est le fait de « petits États », trois monarchies constitutionnelles, issu du démembrement du grand Royaume des Pays-Bas de 1815. Influencés historiquement par les trois puissances voisines (France, Angleterre et Allemagne), ces États ont connu la première révolution industrielle et pour deux d’entre eux ont été des puissances coloniales. L’union économique a accompagné la recomposition territoriale et économique de ces trois pays : crise des bassins industriels et miniers, émergence de l’économie portuaire… L’expérience du Benelux a inspiré la CEE. Le Benelux a été réformé et allégé au plan institutionnel depuis 2012.
• Le Conseil nordique (1952) a été constitué dans le contexte de la Guerre froide par les États d’Europe du Nord. Il s’agit d’une institution de concertation entre cinq États démocratiques (Suède, Danemark, Finlande, Norvège, Islande ainsi que leurs territoires associés : Féroé, Groenland, Åland, Svalbard) ayant en commun des héritages culturels (le luthéranisme) et linguistiques (des langues proches, d’origine germanique, à l’exception du finnois). Il s’agissait pour eux de mener des politiques communes, et initialement de faire bloc face à la menace soviétique, alors que deux d’entre eux (Suède et Finlande) avaient fait le choix de ne pas adhérer à l’OTAN. Il a été doublé d’un conseil des ministres en 1971. L’Estonie a fait part en 2005 de son souhait d’adhérer au Conseil.
• Le Groupe de Visegrád s’est formé en 1991 dans le contexte de la disparition du bloc de l’Est et de la démocratisation en Europe centrale. Il associait au départ Pologne, Hongrie et Tchécoslovaquie, avant que celle-ci ne procède à sa séparation entre République tchèque et Slovaquie. Le choix de la ville de Visegrád fait référence à la réunion des rois de Pologne, Hongrie et Bohème en 1335 en ce même lieu. C’est une structure informelle de concertation intergouvernementale, qui a perdu de son sens depuis l’adhésion simultanée de ses membres à l’UE en 2004.
• L’Assemblée balte est née en 1990 de la volonté des Estoniens, Lettons et Lituaniens, encore sous domination soviétique, de coordonner leur action pour rétablir leur souveraineté vis-à-vis de Moscou. La mise en avant d’une entité et d’une identité balte répondait à une stratégie de dénonciation de l’incorporation forcée de ces « petites » républiques à l’URSS en 1940. Elle participait d’une démarche commune de « retour à l’Europe », à travers une coopération intergouvernementale et interparlementaire. Bien que ses objectifs aient été remplis, elle reste une instance privilégiée de concertation.
• Le Conseil des États de la mer Baltique (CEMB), est né en 1992 d’une volonté germano-danoise de combler le vide institutionnel laissé par la chute du Rideau de fer en mer Baltique et de rétablir les liens historiques avec la rive orientale alors en transition politique et économique. Il regroupe l’ensemble des États riverains de cette mer semi-fermée, y compris la Russie, au sein d’une structure de coopération, particulièrement active dans le domaine social et environnemental. Il a accompagné la transition démocratique de la Pologne et des États baltes tout en servant de cadre à des échanges d’expériences et projets communs.
• Ce conseil a inspiré la formation de l’Organisation de coopération économique de la Mer Noire (OCEMN) qui existe depuis 1992 mais n’est opérationnelle que depuis 1999. Elle compte 12 États membres, riverains ou proches de cette mer semi-fermée en lisière de l’Europe conventionnelle. Les candidatures du Monténégro et de Chypre sont bloquées en raison de dissensions entre membres. Le fonctionnement de cette institution est perturbé par des conflits non résolus, anciens et récents (Grèce/Turquie, Arménie/Turquie, Ukraine/Russie…), et le maintien de tensions militaires.
• Pays méditerranéens de l'Union européenne (ou Pays du Sud de l'Union européenne) : Depuis 2016 un sommet regroupe 7 pays du sud de l'UE, qui se sentent davantage concernés par la pression migratoire, la question de la dette, et sont intéressés pour des raisons de proximité et d'histoire par les relations avec le Maghreb et autres pays du bassin méditerranéen, la crise syrienne, les relations avec l'Amérique latine.

• L'initiative des trois mers (Baltique, Adriatique, mer Noire) est un forum créé en 2016 regroupant douze États d'Europe centrale et orientale, qui a reçu les visites du ministre chinois des affaires étrangères et du président américain Donald Trump. Ce groupe entend peser face aux « grands » pays de l'UE et coordonner des projets de développement notamment dans le secteur des transports, en mettant en place une autoroute, la via carpatia, de Klaipeda (Lituanie) à Thessalonique (Grèce) et un gazoduc. Ce groupement intervient dans la thématique du raccordement de l'Europe au projet chinois des Nouvelles routes de la Soie (ou OBOR - One Belt One Road)

Ces organisations sub-régionales sont souvent portées par un ou plusieurs États-moteurs, qui y voient un cadre d’action privilégié ou une zone d’influence économique potentielle. Elles s’appuient dans certains cas sur l’existence de coopérations ou d’unités historiques (l’Union de Kalmar, la Hanse pour la Baltique). Elles sont aussi, dans un contexte européen post-1991 de multiplication des États sur le continent et de craintes de « satellisation » par les « grands » États du continent, un moyen de compenser un poids et une situation géographique périphérique par rapport au « cœur » démographique et économique du continent que serait la dorsale.

5.2. Éléments de géopolitique interne de l’Union européenne

Les États de l’Union européenne à 27 ont des postures différentes sur les questions communautaires lors des sommets. Celles-ci sont autant liées à la localisation du pays dans l’ensemble communautaire ou au contact de ses voisins, qu’aux considérations internes, liées à l’histoire du pays ou au courant politique qui le dirige. Si les divergences entre États ne sont pas une nouveauté et ont accompagné l’histoire de la construction européenne, sur quelles questions portent-elles aujourd’hui ? Quels groupements d’États contribuent à la géopolitique communautaire ?

On doit tout d’abord identifier le couple franco-allemand, moteur de la construction européenne, noyau dur à l’origine de la plupart des initiatives, qui associe les deux premières puissances (économique et démographique) du bloc. L’intensité des relations s’est concrétisée par le Traité de l’Élysée de 1963 qui a mis en place une coopération inédite touchant à de très nombreux domaines des relations bilatérales. La relation privilégiée des dirigeants des deux pays a accompagné les étapes de la construction européenne et de ses approfondissements (De Gaulle-Adenauer, Giscard d’Estaing-Schmitt, Mitterrand-Kohl, Chirac-Merkel…)

Le Triangle de Weimar associe les deux précédents pays à la Pologne, depuis 1991. Il s’agissait au départ de favoriser la réconciliation germano-polonaise, sur le modèle franco-allemand, et ancrer la Pologne dans la démocratie en vue de l’élargissement de l’UE. Depuis, ce format demeure un forum de discussion abordant la gestion du voisinage oriental, dont en particulier la crise biélorusse lors de la rencontre trilatérale de 2020.

Le Groupe de Visegrád (voir en 5.1) s’illustre depuis une dizaine d’années par son basculement dans des gouvernements nationalistes, qui se sont fait connaître par un refus de répartir les migrants au sein de l’UE et d’accueillir des migrants sur leur sol. Ces pays connaissent un recul des libertés et de la démocratie (lois sur la restriction de la liberté de la presse, de l’accès à l’avortement, des droits LGBTQ), qui leur vaut des rappels à l’ordre répétés en la matière de la part des autorités bruxelloises. Ils s’inscrivent dans une idéologie conservatrice voire, dans le cas de la Pologne, ont remis en cause l’application des règles communautaires.

La Nouvelle Ligue hanséatique, est un groupe d’États d’Europe du Nord créé en 2018. Son émergence est liée au Brexit, qui a privé ces États d’un soutien d’un grand État dans les négociations communautaires. Par son poids et son dynamisme économique, elle entend peser face au couple franco-allemand.

Elle recoupe plus ou moins le groupe des États dits « frugaux », qui ont manifesté leurs réticences en 2020 à augmenter le budget communautaire. Il s’agit d’une alliance informelle de pays contributeurs nets au budget (voir plus loin) attachés à la rigueur budgétaire, fustigeant les États du sud de l’Europe jugés plus laxistes en la matière. Ils se sont opposés au plan de relance européen et à une communautarisation des dettes nationales.

À l’opposé, le groupe informel EuroMed 7 a émergé en 2016, rassemblant des États méditerranéens de l’Union, de culture gréco-latine, davantage touchés que les États du nord par l’impact de la crise sanitaire sur leurs économies.

Ces configurations ne sont pas figées mais illustrent les débats et divergences au sein du bloc communautaires. Elles s’appuient sur d’autres données, démographiques, économiques et historiques qui, créant des affinités et intérêts communs, participent à la géopolitique interne de l’Union.

On distingue en effet des États pluri-centenaires, d’autres qui n’ont que quelques décennies d’existence, après avoir fait partie de fédérations défuntes. Il en découle chez les plus récents, des représentations et des pratiques politiques différentes. De la même manière, les « petits » États de l’Union (en superficie et en population), bénéficient d’une meilleure représentation au Parlement mais en vertu de l’application de la règle de la double majorité (ou majorité qualifiée) dans certaines négociations (majorité d’États et de population), ils doivent nécessairement nouer des alliances pour peser davantage sur les décisions communes.

Enfin, un clivage se manifeste régulièrement, sur le plan budgétaire, entre les États contributeurs nets et les États bénéficiaires nets au budget européen. Tous les États contribuent au budget en proportion de leur PIB. La contribution des États membres les plus récents s’accroit du fait de leur rattrapage économique (plus ils s’approchent du revenu moyen de l’Union, plus leur contribution augmente). Le clivage Est/Ouest rappelle cependant le maintien du retard structurel de développement à l’Est, et le maintien de fortes inégalités en matière de niveau de vie à l’échelle du continent. La redistribution des fonds européens constitue une priorité pour le développement régional.

6. Des Unions à territoires variables

« L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d'abord une solidarité de fait », Robert Schuman, 9 mai 1950.

Les éléments qui suivent sont des illustrations concrètes de la mise en œuvre de politiques de coopération et de coordination sectorielles destinées à favoriser les échanges et harmoniser les pratiques. Leurs aires d'application dépassent le strict cadre spatial de l'Union européenne, illustrant l'idée d'une « Europe à la carte » brouillant les frontières.

6.1. L'Union douanière

6.2. InterRail

La mise en place d'un pass commun pour favoriser les voyages par voie ferroviaire remonte au début des années 1970. Le dispositif s'est progressivement élargi, jusqu'à couvrir 31 États européens, la Lituanie ayant rejoint le dispositif en 2019. Plusieurs formules sont proposées, permettant de circuler durant une durée limitée sur l'ensemble des réseaux ferrés nationaux de plusieurs pays ou de l'ensemble des 31 pays membres. Les États non couverts sont ceux qui ne disposent pas de réseau ferré national (Islande, Malte, Chypre) ou ceux dont le réseau ne dispose pas d'interconnexion avec les États voisins pour le transport de voyageurs (Albanie, Lettonie, Estonie), ce qui pourrait évoluer du fait de projets en cours (Rail Baltica...). Notons qu'il n'existe pas d'écartement des voies unique au sein de l'UE (cf le cas de l’Espagne), obligeant, – pour les réseaux traditionnels – à un changement de bogies sur les trains au passage de la frontière (voir cet article). Le dispositif Inter Rail est ouvert à l'ensemble des citoyens des États européens et des résidents permanents dans ces États.

6.3. Le ciel unique européen

Dans un contexte de forte croissance des flux aériens et de développement des compagnies à bas coût, en lien avec la libre-circulation instaurée par les Accords de Schengen, l'Union européenne a lancé en 1999 l'initiative visant à harmoniser les règles en matière de gestion des espaces aériens. Des règles de sécurité communes et une gestion collective se sont mises en place à travers des « paquets » législatifs en 2004 et 2009.

6.4. L'Union énergétique

La mise en commun de la production de charbon avait été le point de départ de la construction économique européenne. La montée des préoccupations environnementales et la dépendance du continent aux importations énergétiques ont incité l'Union européenne à mettre en place une stratégie commune. L'Union de l'Énergie lancée en 2015 vise à assurer l'indépendance énergétique de l'Europe, alors que ses relations avec la Russie, fournisseur d'hydrocarbures, se sont dégradées. Outre la volonté d'améliorer l'interconnexion des réseaux européens, l'Union s'est fixée pour objectif de lutter contre le réchauffement climatique et s'est dotée d'une stratégie en faveur du développement des énergies renouvelables.

7. Zoom sur les voisinages de l'UE (au 1^er juillet 2023)

L’Union européenne est l’un des pôles de la Triade, une région motrice et attractive au niveau mondial, qui dispose d’un niveau de vie élevé. De part et d’autre de ses frontières s’observent des écarts de développement qui ont tendance à s’accroître. En parallèle à sa politique d’élargissement, l’UE a mis en œuvre depuis le début des années 1990 une politique de voisinage (PEV) à la fois en direction des pays du sud et de l’est de la Méditerranée (PSEM) et des États issus de l’ex-URSS. Il s’agissait d’accompagner les transitions démocratiques et favoriser le développement. Des instruments financiers spécifiques ont été créés afin de financer des opérations ciblées : renforcer les infrastructures, améliorer les conditions de vie, construire les institutions et la démocratie… Il existe à la fois des programmes régionaux (par région d’intervention), des programmes thématiques (par secteur d’intervention) et des dotations par État, dont le montant dépend à la fois des besoins de l’État, de son degré d’ouverture sur l’Union européenne et de l’intensité de la coopération existante. Élément révélateur, la part du commerce effectué avec l’Union européenne affiche le degré d’ouverture et l’intensité des échanges et de la coopération. Plusieurs accords bilatéraux ont été mis en œuvre dans certains cas, tandis que d’autres États moins démocratiques restent en partie à l’écart des programmes.

Les voisinages de l'Union européenne : statuts et programmes de coopération

Réalisation : P. Orcier, 2021.

On peut distinguer sur le plan régional trois grands ensembles :

- les États candidats à l’UE et candidats potentiels, principalement dans les Balkans. Ils bénéficient de l’aide financière la plus importante.

- les États méditerranéens, dans une définition large, pouvant inclure la Mauritanie et la Jordanie. Concernés par le Processus de Barcelone (1995) puis par l’Union pour la Méditerranée (UpM, 2008), ils forment un voisinage hétérogène, associant des États parfois rivaux, parmi lesquels certains bénéficient de la manne pétrolière (Algérie, Libye). Les relations sont parfois délicates en raison des héritages liés à la colonisation ou d’idéologies politiques anti-occidentales. L’écart en matière de coopération est grand entre le Maroc ou Israël, qui bénéficient d’un statut avancé et participent à certaines agences européennes, et des États comme la Syrie ou la Libye, avec lesquels la coopération est limitée ou suspendue.

- les États européens de l’ex-URSS, pour qui la politique de voisinage est clairement de la part de l’UE une politique alternative à une adhésion. Ces États bénéficient depuis les années 1990 du programme TACIS et sont inclus depuis 2008 dans le Partenariat oriental. Ces États forment un nouvel « entre-deux » entre Union européenne et Russie et concentrent aujourd’hui l’essentiel des tensions qui affectent le continent européen : guerres du gaz, conflits gelés, séparatismes actifs… La Russie occupe une place à part, considérée par l’Union européenne comme un « partenaire stratégique », elle n’a pas souhaitée être incluse dans la politique européenne de voisinage et voit d’un mauvais œil toute avancée euro-atlantique dans les États de son ancien glacis. Trop vaste pour être intégrée, trop puissante pour être ignorée, elle reste et s’affirme comme « l’autre » acteur politique et géopolitique du continent européen.

8. Zoom sur l'OTAN (au 1^er juillet 2023)

8.1. Situation militaire en Europe

Divisée durant la Guerre froide en deux organisations militaires concurrentes, selon la logique des blocs, l'Europe se trouve aujourd'hui majoritairement incluse dans l'aire de l'OTAN, organisation mise en place par les États-Unis à partir de 1949 et qui a été progressivement rejointe par les anciens États du Pacte de Varsovie. Seule la partie orientale du continent adhère à une organisation concurrente, l'Organisation du Traité de Sécurité collective (OTSC), uniquement sur une partie de l'aire de l'ex-URSS. 

Les questions militaires n'occupent pas la même place dans les États du continent européen. Au palmarès des plus fortes dépenses militaires, les principaux États européens restent parmi les vingt premiers mais sont rattrapés et dépassés par des puissances émergentes en Asie et au Moyen-Orient. En raison de leur rôle international et leur implication dans des opérations militaires, des missions de maintien de la paix ou via des accords de coopération et de défense, la France et la Grande-Bretagne conservent des budgets élevés, en comparaison avec l'Allemagne et l'Italie. La Russie a hérité de l'arsenal de l'URSS et cherche à restaurer sa puissance par des investissements importants dans son armée, malgré les sanctions internationales dont elle fait l'objet. Une majorité d'États affectent entre 1 et 2 % de leur PIB aux dépenses militaires. On observe des niveaux plus élevés en Europe orientale, où se produit une escalade depuis une dizaine d'années. À la mise à niveau des équipements et infrastructures des nouveaux États membres de l'OTAN s'ajoute la perception d'une Russie représentant une menace croissante depuis la guerre russo-géorgienne de 2008, puis l'annexion de la Crimée et le soutien russe aux séparatistes du Donbass depuis 2014. La Russie fait valoir pour sa part la nécessité d'assurer la défense de son immense territoire et le rapprochement des infrastructures et troupes de l’OTAN en Europe orientale. L’enclave de Kaliningrad en particulier a reçu de nouveaux équipements.

La conscription a été progressivement abandonnée en Europe de l'Ouest, où prévaut la coopération dans le cadre de l'OTAN et l'UE. Seuls des États « neutres » ont conservé ce système associé à un fort sentiment national. On a observé toutefois la restauration de la conscription en Suède et en Lituanie, suite à une perception de plus en plus hostile du voisinage avec la Russie. La Bulgarie y réfléchit également. L’ex-sphère soviétique est en revanche marquée par le maintien de la conscription, face à une OTAN jugée hostile et en progression depuis une vingtaine d'années. Cela est d'autant plus vrai dans les zones où subsistent des conflits latents ou non résolus (Arménie/Azerbaïdjan, Grèce/Turquie, Chypre, Moldavie).

L'évolution des budgets militaires est marquée par de fortes différenciations régionales. On a pu constater l'assèchement progressif des budgets des États des Balkans suite à la fin des conflits et la liquidation des stocks d'armes et de matériels (notamment au Monténégro). L'Europe du Sud a vu ses budgets sévèrement amputés par les plans de sauvetage et de relance consécutifs à la crise financière de 2008 (Grèce, Italie, Espagne). L'Europe orientale a vu en revanche ses budgets repartir à la hausse... alors même que cette région reste en moyenne plus pauvre que la partie occidentale.

8.2. L'OTAN

L’Alliance atlantique avait connu plusieurs phases d’extension en Europe orientale depuis la chute du Rideau de fer. Elle a ensuite été déclarée « en état de mort cérébrale » en novembre 2019 par le président français Emmanuel Macron, avant que la guerre russe en Ukraine ne lui donne tort et redonne à l’OTAN non seulement une raison d’être mais une nouvelle attractivité. Elle regroupe désormais 31 membres autour des États-Unis et du Canada.

L'Europe militaire : l'OTAN et l'OTSC

Dans les Balkans, malgré l’opposition alimentée par la Russie, le Monténégro et la Macédoine du nord avaient rejoint l’Alliance, respectivement en 2017 et en 2020 qui renforce ainsi son poids en Europe du Sud-Est.

L'OTAN et ses partenaires

La Finlande est devenue le 4 avril 2021 le 31^e membre de l’OTAN, après plusieurs décennies de non alignement ; cette adhésion est la traduction d’une inquiétude par rapport à l’attitude jugée agressive de la Russie voisine avec laquelle elle partage plus de 1 300 km de frontière. Alors que le débat d’une éventuelle adhésion animait le pays depuis plusieurs années, le déclenchement de la guerre en Ukraine en 2022 a fait basculer l’opinion et le gouvernement, qui ont entrepris des démarches conjointes avec la Suède. Les exigences russes au sujet de l’OTAN, s’opposant à tout nouvel élargissement et présentées sous forme d’ultimatum, semblent avoir fini de convaincre le pays de présenter officiellement sa candidature.  62 % des Finlandais en mars 2023 s’étaient déclarés favorables contre 25 % avant le conflit. Le processus d’adhésion, lancé le 145 mai 2022 a été le plus rapide de l’histoire de l’alliance (11 mois).

La Finlande est devenue le 4 avril 2021 le 31^e membre de l’OTAN, après plusieurs décennies de non alignement ; cette adhésion est la traduction d’une inquiétude par rapport à l’attitude jugée agressive de la Russie voisine avec laquelle elle partage plus de 1 300 km de frontière. Alors que le débat d’une éventuelle adhésion animait le pays depuis plusieurs années, le déclenchement de la guerre en Ukraine en 2022 a fait basculer l’opinion et le gouvernement, qui ont entrepris des démarches conjointes avec la Suède. Les exigences russes au sujet de l’OTAN, s’opposant à tout nouvel élargissement et présentées sous forme d’ultimatum, semblent avoir fini de convaincre le pays de présenter officiellement sa candidature.  62 % des Finlandais en mars 2023 s’étaient déclarés favorables contre 25 % avant le conflit. Le processus d’adhésion, lancé le 145 mai 2022 a été le plus rapide de l’histoire de l’alliance (11 mois).

Le président russe avait auparavant déclaré en juillet 2022 qu’il ne voyait « pas de problème » à l’adhésion du pays. Pourtant Moscou a réagi en déclarant que ce nouvel élargissement de l’OTAN était « une atteinte à sa sécurité » et qu’elle allait renforcer ses capacités militaires dans la région… Cela peut paraître paradoxal dans la mesure où c’est précisément la crainte d’un nouvel élargissement de l’OTAN à des États voisins de la Russie qui avait servi de prétexte à l’intervention militaire russe en Ukraine en 2022 ! Dans la pratique, l’adhésion ne change pas grand-chose sur le plan militaire, la Finlande ayant une tradition défensive et ne souhaitant pas l’installation de forces de l’alliance sur son territoire. Son adhésion constitue seulement une garantie de sécurité supplémentaire en vertu de l’article 5 du traité de l’Atlantique nord. Pour le ministre français des armées en poste en 2023, Sébastien Lecornu, « c’est l’agression russe en Ukraine qui provoque un besoin de sécurité de la plupart des partenaires de l’Europe continentale ». Il rappelle que « l’OTAN est une alliance de sécurité. Il suffit que la Russie n’agresse personne pour qu’il n’y ait pas de guerre ». La Finlande, tout comme la Suède voisine, avaient enregistré des violations répétées de leurs espaces aériens par des appareils russes au cours des dernières années.

Le processus d’adhésion de la Suède est en revanche dans l’impasse, malgré la ratification de son adhésion par 28 des 30 membres de l’Alliance. La raison en est le blocage de la Hongrie et surtout de la Turquie à la ratification. La Hongrie reproche à la Suède de critiquer son gouvernement sur la situation de l’État de droit et des droits de l’homme. La Turquie l’accuse d’abriter des opposants kurdes membres du PKK, que la Turquie considère comme des terroristes. Les négociations se poursuivent néanmoins. La Suède consacre d’importants investissements à ses propres forces militaires et développe sa coopération avec d’autres pays. Sa décision de livrer des armes à l’Ukraine a été un acte inédit : le pays, neutre depuis 1815, ayant gardé jusqu’alors une tradition de non alignement.

L’Ukraine a officialisé sa demande d’adhésion à l’alliance fin septembre 2022 dans le contexte de son agression militaire par la Russie et l’occupation 15 % de son territoire par ce pays. Elle s’inscrit dans la logique du processus de rapprochement engagé depuis plusieurs années : en 2014 la Rada (parlement) avait voté l’abandon du statut de « non aligné » qui avait été adopté en 2010 sous pression de la Russie. Très divisée sur la question au début des années 2000, la population ukrainienne est désormais dans une écrasante majorité favorable à une adhésion à l’alliance atlantique, l’OTAN apparaissant comme le seul moyen de garantir l’indépendance nationale face à la menace russe. Le soutien de l’Alliance s’est concrétisé par d’importantes livraisons de matériels depuis le début du conflit et le vote de sanctions à l’encontre de la Russie. L’Ukraine bénéficie du soutien affiché de plusieurs États d’Europe centrale et orientale, notamment la Pologne et les États baltes qui sont ses plus ardents soutiens. En revanche, les États-Unis et l’Allemagne y sont hostiles, au regard notamment de la très longue frontière avec la Russie (1 581 km) qu’il faudrait défendre. La France cherche à trouver une position intermédiaire. Cependant, il n’existe pas de procédure d’adhésion accélérée et l’unanimité des 30 membres actuels est requise. Le Secrétaire général de l’Alliance Jens Stoltenberg a indiqué en février 2023 que c’était « une perspective de long terme ». La priorité pour l’Alliance est d’aider l’Ukraine à retrouver sa pleine souveraineté et donc reconquérir les territoires annexés par la Russie. Le président Ukrainien a pour sa part indiqué avoir conscience que l’adhésion de son pays ne pourrait intervenir qu’une fois la guerre terminée.

Autre conséquence de l’agression russe en Ukraine, le Danemark a tenu le 1^er juin 2022 un référendum relatif à la participation du pays, par ailleurs membre de l’OTAN, à la politique de défense européenne. En effet, il disposait depuis le traité de Maastricht d’une clause d’exemption (opting-out) sur le sujet, obtenue après le rejet du traité par les Danois en 1992. Les Danois se sont exprimés à 67 % en faveur d’une plus grande intégration.

La Bosnie-Herzégovine qui a engagé un rapprochement avec l'OTAN, n'a pas obtenu le Plan d'action à l'adhésion (Membership Action Plan / MAP) en raison d'une unification insuffisante de son système de défense au niveau de l'État central. Le pays abrite toujours deux missions de l'UE (EUFOR Althea et MPUE) chargées d'assurer la sécurité et d'aider à la stabilisation de l'État.

La Géorgie, également candidate à l’OTAN, devra attendre pour que les États membres se prononcent sur une éventuelle adhésion. Cette candidature rencontre une certaine frilosité en raison de l’hostilité affichée de la Russie, dont elle est un voisin immédiat, et face à laquelle elle a subi une défaite militaire lors du conflit qui les a opposées en août 2008. De fait, la Géorgie ne contrôle pas l’intégralité de son territoire national : l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud ont fait sécession. Autoproclamées indépendantes, elles ont été reconnues par Moscou, qui y entretient depuis 2008 des bases militaires. L'OTAN a toutefois installé en Géorgie en août 2015 un centre d'entrainement.

Enfin, la Serbie s'interroge sur le sens d'un possible rapprochement avec l'OTAN, alors qu'elle garde vive la mémoire des bombardements de son territoire par l'Alliance en 1999 et conserve des liens forts avec la Russie. Elle se trouve de fait entourée d'États membres ou de candidats et souhaite sortir de l'isolement relatif dans lequel elle se trouve.

La question de l'adhésion à l'OTAN est aussi au cœur de la résolution du conflit qui paralyse la Moldavie depuis la restauration de l'indépendance en 1991. Les négociations pour tenter de mettre fin au conflit qui oppose le gouvernement moldave à la république sécessionniste de Transnistrie (capitale : Tiraspol) ont repris sous l'égide de la Russie. La renonciation à toute adhésion de la Moldavie à l'OTAN est une condition posée par les dirigeants de l'entité sécessionniste pour envisager toute réunification. Suite à l’invasion de l’Ukraine, et malgré les craintes de se voir elle aussi envahie, la Moldavie a cependant indiqué qu’elle souhaitait rester neutre et ne pas rejoindre l’OTAN. Cependant, au printemps 2023, suite à des survols de son territoire par des missiles russes, le pays s’interroge sur l’opportunité de rejoindre l’OTAN. La neutralité de la Moldavie est inscrite dans l’article 11 de sa Constitution, mais le pays a rejoint le Conseil de coopération nord-atlantique, qui est devenu le Conseil de partenariat euro-atlantique. Elle contribue à la force de maintien de la paix dirigée par l’OTAN au Kosovo, et Maia Sandu, la présidente moldave, s’inquiétait de la capacité du pays à se défendre seul. Le gouvernement a plusieurs fois renouvelé les appels à démilitariser la Transnistrie où sont toujours stationnés 1 500 soldats et un important stock de munitions. Doté d’une armée de 6 500 soldats, avec des équipements vétustes datant de l’ère soviétique, la Moldavie doit revoir l’ensemble du système de défense.

Ailleurs en Europe, les opinions publiques sur l’OTAN varient selon le pays. Selon une enquête Eurobaromètre de mai 2022, 6 Irlandais sur 10 souhaitent accroitre la participation de leur pays à la politique de sécurité et de défense commune de l’UE. Les Autrichiens souhaitent conserver leur statut actuel de neutralité. Les Polonais souhaitent quant à eux voir augmenter la présence de troupes permanentes de l’OTAN sur leur sol. Face à la menace russe, un groupe de pays membres et non-membres a annoncé s’associer à l’Allemagne dans un projet de bouclier antimissile européen (European Sky Shield Initiative)

Le débat sur la neutralité agite la Suisse depuis l'invasion russe de l'Ukraine le 24 février 2022. Le pays alpin – qui ne fait pas partie de l'Union européenne – a adopté toutes les sanctions prises par Bruxelles contre Moscou, estimant que ces sanctions étaient compatibles avec sa neutralité. En revanche, son gouvernement reste inflexible sur la neutralité historique du pays et a refusé que des armes suisses fournies à des membres de l’OTAN soient livrées à l’Ukraine.

Resteraient en Europe cinq États neutres (la définition de la neutralité variant d'un État à l'autre), qui participent néanmoins au Partenariat pour la Paix de l'OTAN : la Suisse, l'Irlande, l'Autriche, Malte et Chypre (qui abrite deux bases britanniques souveraines et d’importantes infrastructures américaines d’écoute).

Dès le début de la décennie 2010, face à la menace russe et après le choc de l’annexion de la Crimée et de la guerre du Donbass, les pays d’Europe centrale et orientale membres de l’UE et de l’OTAN ont constitué en 2015 un groupe visant à mieux coopérer en matière de sécurité et davantage peser face aux « grands » États de l’Alliance. Proches du théâtre d’affrontements, ont été particulièrement actifs dans le soutien militaire et humanitaire à leur voisin immédiat. 

9. La diplomatie en Europe

Malgré les critiques récurrentes qui lui sont faites face aux crises internationales, l’Europe demeure un acteur diplomatique de premier plan. Le continent abrite plusieurs organisations qui participent à la stabilité de l’ordre international. La partie orientale du continent abrite aussi plusieurs missions chargées de veiller à l’application d’accords de paix ou de cessez-le-feu. Depuis 1999, l’Union européenne a entrepris la mise en œuvre d’une politique de sécurité et de défense commune (PSDC). En 2023, 22 opérations civiles, militaires ou mixtes sont en cours en Europe, au Moyen-Orient et en Afrique. Face à la montée des tensions entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, l’UE a déployé en janvier 2023 à la demande l’Arménie une mission d’observation dans les zones frontalières pour rendre compte d’éventuelles violations par l’Azerbaïdjan.

OSCE et missions de paix

Pour compléter

• Vincent Adoumié (dir.), 2013, Géographie de l’Europe, Hachette
• Pierre Beckouche et Yann Richard, 2008, Atlas d’une nouvelle Europe, Autrement
• Fondation Robert Schuman, 2017, Rapport Schuman sur l’Europe 2017, Lignes de repères.
• Michel Foucher, 2016, Le retour des frontières, CNRS éditions, 64 pages. 
• Michel Foucher (dir.), 2011, L’Europe entre géopolitiques et géographies, CNED - SEDES.
• Michel Foucher, 1998, Fragments d’Europe, Fayard.
• Sylvain Kahn., 2007, Géopolitique de l’Union européenne, Armand Colin.
• Jacques Lévy, 2011, Europe, une géographie, Hachette Carré Géographie. 

Sur Géoconfluences

• Tous les articles du dossier
• Les réseaux transeuropéens de transport : relier pour intégrer ?
• Pascal Orcier, « Quels élargissements futurs pour l'Union européenne ? », Géoconfluences, août 2022.
• Fabien Jeannier, « Brexit et la frontière irlandaise », Géoconfluences, janvier 2019.
• Pascal Orcier, « Brexit, et après ? La situation en mai 2020 », Géoconfluences, mai 2020.
• Pascal Orcier, « Représenter la peur : la carte de la menace ressentie par les Européens », Carte à la une de Géoconfluences, avril 2019.
• Pascal Orcier, « Frontières et territoires frontaliers en Europe : une visite guidée », Géoconfluences, 2019.

Pascal ORCIER,
professeur agrégé, docteur en géographie et cartographe, enseignant au Lycée Beaussier à La Seyne-sur-Mer (83).

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Dernière mise à jour le 14 juin 2023.