L'Europe entre associations, alliances et partenariats. L'état de l'Union européenne, de la zone euro, de l'espace Schengen et de l'Otan au 1er juillet 2019

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L'Europe, une géographie variable de coopérations entre États : situation au 1er juillet 2019

1. L’architecture des organisations régionales en Europe / Eurasie

L’espace européen est caractérisé par un maillage dense d’organisations politiques, économiques et militaires en expansion, traduisant la volonté de coopération des États européens. Nées dans le contexte de la Guerre froide, selon une logique de blocs, elles ont évolué ou ont été créées après 1991 selon des projets spécifiques. L’intensité des relations diffère selon les cas.

1.1. Organisations régionales en Europe occidentale en 2017

Les ensembles économiques et politiques en Europe et en Eurasie : population et PIB en 2014

• L’Union européenne (UE) regroupe 28 États membres (voir ci-après).
   
• L'Association Européenne de Libre Echange (AELE) a été créée en 1961 à l'initiative du Royaume-Uni comme association concurrente à la CEE. Elle a été progressivement désertée par ses fondateurs et membres, qui ont finalement choisi d'adhérer à l'Union européenne. Elle ne compte plus que 4 membres, deux nordiques (Norvège et Islande) et deux alpins (Suisse et Liechtenstein). Les îles Féroé, territoire danois autonome demeuré hors UE, a fait part en 2005 de son intérêt pour une adhésion à cette association. Celle-ci a refusé en 2006 au motif qu'en vertu de ses statuts, elle ne peut accueillir que des États indépendants ; d'autre part, la Suisse n'a pas souhaité voir modifié l'équilibre actuel au sein de l'association entre pays nordiques et pays alpins.
   
• L'Espace Économique Européen (EEE) a été mis en place en 1992 entre les États de la CEE et de l'AELE pour faciliter les échanges commerciaux. La Suisse a refusé en 1992 par votation d'y adhérer, préférant la signature d’accords bilatéraux avec l’UE. On peut donc résumer les adhérents à cet ensemble à la formule : EEE = UE + AELE – CH. De fait les États hors UE doivent intégrer ainsi la plupart des règlements européens, afin de pouvoir bénéficier des avantages de l’accès au grand marché, mais sans participer à leur élaboration.
   
• L'Accord de Libre Échange Centre Européen (ALECE, en anglais CEFTA) a été créé en 1992 afin de faciliter l'adhésion de ses membres à l'Union européenne. Il sert en quelque sorte d'antichambre économique. L'adhésion effective à l'UE rend caduque l'appartenance à l'ALECE. Elle compte actuellement sept membres (Bosnie-Herzégovine, Monténégro, Serbie, ARYM, Albanie, Kosovo + Moldavie) mais se trouve pénalisée par la faiblesse économique des États concernés, depuis que ses économies motrices ont rejoint l’UE. Les échanges économiques souffrent également de relations bilatérales souvent encore tièdes entre ses membres.

1.2. Organisations dans l'espace ex-soviétique

L’espace ex-soviétique, centré sur la Russie, a été désorganisé par la dissolution de l’URSS en 1991 et est animé de forces centrifuges. À la volonté d’émancipation de certaines anciennes républiques satellites de Moscou répond la volonté de la Russie de conserver ses intérêts et une zone d’influence dans ce qu’elle considère comme son « étranger proche ».

• La Communauté des États indépendants (CEI) est la première organisation créée sur les décombres de l’URSS en 1992. Elle a rassemblé au départ l'ensemble des ex-Républiques soviétiques, sauf les Républiques baltes. Conçue pour « gérer » l'héritage soviétique et le vide créé par la disparition de l'URSS, elle s’est vue reprocher par ses détracteurs d'être un instrument de la Russie pour disposer d'une aire d'influence privilégiée sur ses anciens satellites soviétiques. Souvent perçue comme un "club de dictateurs" dominé par Moscou, elle a vu la Géorgie quitter l'association en 2008. Ses réalisations restent modestes.
   
• Elle est passée au second plan avec la création de l’Union économique eurasiatique (UEE), projet porté par le président russe Vladimir Poutine et devenu réalité le 1er janvier 2015 conformément au calendrier annoncé. Elle est née de la volonté de la Russie, de la Biélorussie et du Kazakhstan de créer une structure équivalente à l’Union européenne à l’est du continent. Ces trois États avaient instauré en 2008 une union douanière et visent à terme la création d’une grande zone de libre échange en Eurasie. L’Arménie fait officiellement partie de cette union depuis le 1er janvier 2015. État montagneux et enclavé, elle souffre de relations toujours tendues avec ses voisins turc et azerbaïdjanais et reste soutenue politiquement et économiquement par la Russie. Elle a commémoré en 2015 le centenaire du génocide perpétré par les Ottomans à l’encontre des populations arméniennes de cet empire, génocide toujours nié par Ankara. La Turquie maintient fermée la frontière entre les deux pays, officiellement par solidarité avec l’Azerbaïdjan, État musulman comme elle, dont l’Arménie occupe militairement des territoires (Haut-Karabakh et territoires adjacents). L’Arménie, économiquement exsangue, avait néanmoins envisagé un accord avec l’UE avant de renoncer. Le Parlement européen a officiellement reconnu en 2015 le génocide arménien de 1915. Le Kirghizistan, petit État montagneux et enclavé d’Asie centrale a rejoint à son tour l’Union eurasiatique le 8 mai 2015, ce qui modifie peu l’ensemble humain et économique de 170 millions d’habitants que forme cette union. Le Tadjikistan et le Turkménistan pourraient également rejoindre cet ensemble, sans que cela n’en modifie fondamentalement les équilibres.
  
  L’Union eurasiatique fonctionne sur le papier mais connaît dans le faits des difficultés structurelles : faute de monnaie commune, les échanges internes souffrent des variations des taux de changes, dans un contexte où l’économie russe a souffert et souffre toujours des sanctions européennes et américaines depuis 2014. L’asymétrie économique entre la Russie et les autres membres est manifeste, l’UEE ne représente qu’une faible part des échanges commerciaux de la Russie. De nombreuses entraves administratives aux échanges ont été constatées, tandis que l’alignement des prix à l’export a entraîné une hausse des prix. Outre une interprétation différenciée des règlements, on constate une multiplication des différends commerciaux. Signe d’une absence de vision commune, l’UEE a par ailleurs refusé d’adopter des sanctions contre l’Ukraine

Le GUAM regroupe depuis 1997 des États de l'ex-URSS (chaque lettre du sigle correspond au nom d'un des membres : Géorgie, Ukraine, Azerbaïdjan, Moldavie) ayant souhaité prendre des distances avec la Russie et se rapprocher des partenaires occidentaux. L'association encourage les réformes politiques et économiques, mais ses membres, qui font partie d’un nouvel entre-deux russo-européen, restent soumis à de très fortes pressions politiques et des fragilités liées à la situation interne des États (conflits gelés, tensions ethniques).
La Géorgie, l’Ukraine et la Moldavie ont fait le choix d’une orientation pro-européenne ou du moins souhaitent avoir une relation plus équilibrée entre les deux pôles géopolitiques organisateurs du continent européen. Confrontées à des situations politiques et économiques critiques, elles ont signé en 2013-2014 un accord d’association avec l’Union européenne, visant à faciliter le échanges et la coopération : la Géorgie, qui a perdu le contrôle des régions séparatistes d’Ossétie du Sud et d’Abkhazie, reconnues indépendantes par Moscou, a vu en 2013 l’arrivée au pouvoir d’un nouveau Premier ministre réputé favorable au Kremlin. Tout en ayant signé l’accord d’association, il a aussi manifesté son intérêt pour l’Union eurasiatique.

L'Arménie a connu plusieurs semaines de tensions et de manifestations début 2018, traduisant le mécontentement de la population face à la corruption et au manque de démocratie. Après avoir obtenu la démission du Premier ministre Serge Sarkissian, les manifestations se sont poursuivies et le principal opposant Nikol Pachinian est finalement parvenu à accéder au poste de Premier Ministre le 8 mai 2018. L'Arménie a signé avec l'Union européenne un Accord de partenariat global et renforcé (CEPA), en remplacement de l'accord d'association, plus ambitieux, auquel le pays avait renoncé en 2013 pour se tourner vers l'Union Économique Eurasiatique (UEE). Son objectif est de se rapprocher progressivement les lois et règlements économiques de l’UE, tout en diversifiant ses partenaires étrangers. Il s'agit de développer des relations fortes avec l’Europe et son marché (qui représente environ un tiers de ses exportations et environ la moitié de ses importations) tout en préservant son alliance stratégique avec Moscou. Le pays a en outre modifié sa constitution en 2015 et s'achemine vers un système de gouvernement parlementaire, réforme approuvée par le Conseil de l'Europe qui y voit le moyen de renforcer la démocratie dans le pays. L'Arménie est un grand allié de la Russie dans le Caucase du Sud. Face à un voisinage hostile (Turquie, avec laquelle la frontière reste fermée depuis 1993, et Azerbaïdjan avec lequel le pays en guerre de façon latente au Haut Karabakh), la Russie est le seul pays à même de garantir la sécurité du pays en cas d'attaque.

1.3. Ukraine et Moldavie, deux États charnières

La Moldavie reste une construction nationale fragile, tiraillée entre roumanophones qui regardent vers l’ouest, et souhaiteraient rejoindre l’UE, et russophones qui souhaiteraient renforcer les liens avec Moscou. La région orientale de Transnistrie, qui a fait sécession au début des années 1990 et échappe au pouvoir de Chisinau, et la région autonome de Gagaouzie y sont particulièrement favorables. La région autonome de Gagaouzie a tenu au printemps un référendum demandant un rattachement à la Russie, si la Moldavie venait à se réunir à la Roumanie... En vertu de la loi roumaine sur la nationalité, de nombreux Moldaves qui en ont fait la demande ont obtenu également la nationalité roumaine, qui fait d’eux des citoyens européens.

Le pays continue à connaître une instabilité politique ; ainsi en janvier 2018 son président pro-russe Igor Dodon élu en 2016 a été suspendu de ses fonctions par la Cour constitutionnelle en raison de son opposition à la majorité parlementaire pro-européenne et son obstruction à la nomination de plusieurs ministres. Il accuse ceux-ci d'être impliqués dans le « vol du siècle », la disparition de plus d'un milliard de dollars des banques du pays. Le président a sollicité unilatéralement le statut d'observateur pour son pays auprès de l'Union économique eurasiatique. De son côté l'UE a suspendu le versement d'une aide de 100 millions d'euros au pays en raison des lenteurs de la réforme de son système judiciaire, dans un contexte d'importante corruption.

En juin 2018, l'ONU a adopté une résolution demandant le départ des troupes russes stationnées en Moldavie depuis 1992, au nom du respect de l'intégrité territoriale du pays. Ce vote n'a pas valeur contraignante et il y a peu de chances pour que la « Force de paix » russe quitte ses positions.

Le Parlement européen a rejeté l'idée d'une adhésion des ex-républiques soviétiques à l'UE. En revanche, l'Ukraine, la Géorgie et la Moldavie pourraient rejoindre à terme l'Union douanière et l'espace Schengen. Il s'agit d'une alternative à une adhésion que peu d'États membres souhaitent, qui permettrait de renforcer les liens avec ces trois États par l'instauration progressive de la liberté de circulation des personnes, des biens et de marchandises. Ces trois pays ont décidé d'aligner leur politique étrangère à l'égard de la Russie sur celle de l'Union européenne, appliquant des sanctions suite à l'annexion de la Crimée en 2014.

Une des particularités des pays de l’ex-espace soviétique est d’abriter plusieurs États autoproclamés, non reconnus internationalement. La Russie et une poignée d’autres États ont choisi de reconnaître certains d’entre eux. Ils sont parfois indiqués sur les cartes par des tracés de frontières en pointillés. Cela peut se justifier par le fait qu’il s’agit de réalités sur le terrain, matérialisées par des postes de contrôle, des grillages. Mais cela revient aussi à reconnaître, peu ou prou, leur existence en dehors de la légalité internationale. Abkhazie, Ossétie-du-Sud, Transnistrie et Haut-Karabagh existent dans les faits depuis le début des années 1990. La Crimée est détachée de l’Ukraine depuis 2014, tandis que les Républiques populaires de Donetsk (RPD) et de Lougansk (RPL) contrôlent des régions de l’Est de l’Ukraine. Les indiquer ou non sur la carte peut relever d’un choix idéologique ou bien des besoins, usages et publics visés par la carte. (voir aussi l’encadré sur Chypre-Nord).

Républiques sécessionistes et territoires ayant fait sécession aux confins orientaux de l'Europe

2. Zoom sur l'Union européenne en 2019

Les élections européennes de mai 2019 ont enregistré un regain de participation de la part des électeurs. Le résultat du scrutin confirme le déclin des deux grands partis qui ont dominé le parlement durant les précédentes décennies, le PPE et S&D, renforçant le poids des Verts et surtout des formations souverainistes. Les négociations ont commencé en vue de la formation des groupes au Parlement, mais aussi du renouvellement de la Commission et des postes à responsabilité au sein des institutions, ce qui devrait prendre plusieurs mois. Le Royaume-Uni a dû participer à l'élection mais on ne sait pas encore si les députés élus vont siéger. En juillet 2019, l'Union européenne à 28 compte 512 millions d'habitants pour un territoire de 4 459 980 km².

2.1. Le résultat d'élargissements successifs

L'Union européenne compte pour l'instant 28 États membres. Elle compte 24 langues officielles. 25 États utilisent l'alphabet latin, deux utilisent l'alphabet grec (la Grèce et Chypre) et un l'alphabet cyrillique (la Bulgarie). Le dernier État à avoir adhéré, en 2013 est la Croatie, deuxième État issu de l'ex-Yougoslavie, à l'issue d'un processus de dix années. Ce pays à la fois danubien et méditerranéen poursuit son rattrapage économique. Outre les 4 millions d'habitants que compte le pays, 500 000 Croates de Bosnie ayant la double nationalité sont devenus citoyens européens. Le territoire croate a la particularité d'être formé de deux parties séparées par une bande de territoire bosniaque de 10 km entre la région croate de Dubrovnik et le reste de la Croatie, et qui forme donc désormais une enclave de l'UE entre le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine. Ces deux États sont devenus voisins immédiats de l'UE. Les frontières de la Croatie avec la Slovénie et la Hongrie, internes à l'UE, continueront à faire l'objet de contrôles tant que la Croatie restera hors de l'espace Schengen.

L’île de Chypre est divisée depuis 1974 en deux parties séparées par un mur et une zone tampon dans laquelle patrouille l’UNFICYP, mission de maintien de la paix des Nations-Unies. Le sud est dirigé par la République de Chypre, internationalement reconnue, de peuplement et de langue majoritairement grec. Au nord a été proclamée la République turque de Chypre du Nord (RTCN), entité reconnue par la seule Turquie, qui contrôle militairement le territoire et y a implanté des populations anatoliennes. Au sud circule l’euro depuis 2008, tandis que la livre turque est utilisée au nord. De facto, le nord de Chypre échappe politiquement à l’État chypriote, membre de l’Union européenne depuis 2004. Les projets de réunification de l’île ont jusqu’à présent échoué. L’écart s’est creusé en matière de niveau de vie et de développement entre le sud (plus riche, bénéficiant des fonds européens) et le nord, que la situation politique incertaine rend peu attractif pour les investisseurs internationaux (exceptés les Turcs). La ligne de démarcation a été fermée à toute circulation de 1974 à 2002. En 2003 a ouvert le premier point de passage, uniquement pour les piétons et cyclistes, suivi de quatre autres, cette fois accessibles aussi aux voitures, en 2005. En novembre 2018 ont ouvert un 8e et un 9e point de passage. De jure, en l’absence de reconnaissance internationale du fait accompli de l’occupation turque, le nord fait partie de l’Union européenne même si les lois et règles communautaires ne s’y appliquent pas. Colorier l’intégralité de l’île de Chypre de la couleur de l’UE revient donc à reconnaître la souveraineté du seul État chypriote sur l’ensemble de l’île et nier le fait accompli turc. En revanche, choisir de ne colorier que le sud c’est reconnaître une réalité de terrain, une situation de fait, de même que d’indiquer en pointillés le tracé de la ligne de séparation, qui n’a pas valeur de frontière du point de vue légal, mais constitue une réalité physique et politique.

Les étapes de la construction européenne 1957-2017

Les derniers élargissements ont révélé une certaine lassitude dans les opinions publiques européennes face à l’adhésion d’États nettement plus pauvres que la moyenne communautaire. D'autant que la Bulgarie et la Roumanie, entrées dans l'Union européenne en 2007, ne remplissaient pas tout à fait les critères requis au moment de leur adhésion. En raison de la question des Roms et des contrôles jugés insuffisants à la frontière roumano-moldave, l'entrée des deux États dans l'espace Schengen, initialement envisagée en mars 2011, a été plusieurs fois reportée au grand dam des dirigeants de ces deux États. Le bilan du grand élargissement (2004-2007), plus de dix ans après, est mitigé. Les États n'étaient pas totalement prêts, ce qui n'a pas permis la convergence espérée : la Pologne et la Hongrie se sont transformées en « démocratures », néologisme désignant des États enregistrant un recul des liberté et de la démocratie, voire des tendances autoritaires, tout en maintenant la fiction de la démocratie, ce qui leur a valu des mises en garde de Bruxelles ; Roumanie et Bulgarie souffrent toujours d'une importante corruption, qui alimente le mécontentement populaire et nourrit une instabilité gouvernementale en Roumanie ; dans l'ensemble, le rattrapage économique se révèle plus lent que prévu. Ces échecs ont fait le lit des mouvements nationalistes et populistes. Au final, seuls les États baltes ont réussi pleinement leur intégration et tourné la page de l'après-communisme. Ils célèbrent en 2018 les cent ans de leur première indépendance.

Élargissements et rattrapage économique

Les étapes de l'adhésion à l'Union européenne ( >> États dans cette situation au 1er janvier 2019)

Plusieurs autres États sont actuellement candidats à l'adhésion

Tout État européen peut, s’il le souhaite, adhérer à l’Union européenne.
Celle-ci a longtemps été synonyme de sécurité et de prospérité, pour les citoyens d’États sortis de régimes autoritaires et en retard économique. L’adhésion à l’Union européenne a été un objectif politique majeur pour les États d’Europe centrale et orientale. Selon les dernières enquêtes Eurobaromètre, l’opinion publique européenne y est de moins en moins favorable. Certaines formations et responsables politiques prônent l’arrêt de l’élargissement, et le retour à un format d’union plus restreinte. En dépit d’une perte apparente d’attractivité, plusieurs États demeurent candidats et certains poursuivent les négociations d’adhésion.

2.2. Les questions posées par le Brexit

Que devient le Royaume-Uni ?

Le Royaume-Uni a demandé et obtenu de bénéficier d'une période transitoire de 21 mois à compter du 31 mars 2019. Durant cette période destinée à rassurer le monde économique, le Royaume-Uni continuera à avoir accès au marché européen et aux accords commerciaux. Il n’aura plus de commissaire, ni de député et ne participera pas au Conseil. Il devra en revanche continuer à contribuer au budget communautaire. Les partisans britanniques d'un Brexit dur voient dans cet accord une vassalisation du pays. L'objectif des négociateurs est également de définir la nature de la relation future du Royaume-Uni avec l'UE : l'établissement d'un accord de libre échange dont il faut définir les contours.

Le positionnement géopolitique du Royaume-Uni

Une piste de nouveau positionnement géopolitique du Royaume-Uni en Europe serait de devenir membre de l'Espace Économique Européen (EEE), comme la Norvège et l'Islande, ce qui lui permettrait de continuer à bénéficier des avantages du marché commun (les 4 libertés : capitaux, biens, services, personnes... mais les partisans du Brexit s'élèvent précisément sur ce dernier point !), sans avoir leur mot à dire sur leur contenu. Or actuellement la condition d'accès à l'EEE est d'être membre de l'UE ou de l'Association Européenne de Libre-Échange (AELE, voir supra 1.1). Une candidature à cette dernière association, dont le Royaume-Uni a été fondateur et membre jusqu'en 1973, se heurterait vraisemblablement à un véto de la part de la Suisse, attachée à l'équilibre actuel et à sa place prééminente au sein de cette association.

Certains au Royaume-Uni envisagent plutôt un renforcement des liens avec le Commonwealth et en particulier avec ses grands membres que sont le Canada, l'Inde et l'Australie. Or ce projet est aussi jugé passéiste et ne correspond pas aux priorités des pays concernés : le Canada, qui a signé un accord de libre-échange avantageux avec l'UE (le CETA), est surtout préoccupé de préserver l'ALENA que Donald Trump veut renégocier ; l'Australie fait preuve de pragmatisme en ayant renforcé ses liens économiques avec les États d'Asie qui sont devenus ses principaux partenaires ; quant à l'Inde, elle souhaite avant tout un accord avec l'UE… et ne garde pas nécessairement un bon souvenir de la période coloniale qu'ont tendance à valoriser les Britanniques. Autrement dit, il est peu probable que ces pays soient en mesure de se substituer à l'UE comme partenaires de Londres.

Les premiers effets du Brexit se font sentir sur l'économie et les flux migratoires. Selon une enquête du magazine Challenges, le Brexit aurait coûté en deux ans au Royaume-Uni 52 milliards de livres (soit environ 58 milliards d'euro). Selon les scénarios de sortie, la Banque d'Angleterre prévoit dans tous les cas une contraction du PIB et une baisse de la livre. Un nouveau terme a fait son apparition, le brexodus, désignant le départ ou la fuite des travailleurs européens communautaires établis au Royaume-Uni, ou leur non-retour après un précédent contrat de travail. Alors que les partisans du Brexit développaient un discours anti-migratoire « classique », accusant les travailleurs étrangers de voler des emplois aux nationaux, certains secteurs sont confrontés à de sérieuses difficultés dans le recrutement de personnel notamment dans le secteur agricole et la construction, où Polonais, Bulgares et Roumains constituaient une part importante de la main d’œuvre. Mais les hôpitaux également ont du mal à recruter infirmières et médecins, les universités des personnels enseignants et des étudiants... La baisse du cours de la Livre à rendu le Royaume-Uni moins attractif pour l’emploi que l'Allemagne ou les Pays-Bas et rendu de ce fait le voyage moins rentable.

Le Brexit a aussi pour effet une augmentation des demandes de double nationalité. Près de 3 500 Français et plus de 3 000 Allemands ont demandé à obtenir la nationalité britannique pur la seule année 2017, tout comme d'autres ressortissants d'Europe du Nord. Parallèlement, près de 3 100 Britanniques ont déposé une demande de nationalité française. Au total, 17 000 Britanniques ont déposé une demande dans un autre pays européen entre juillet 2016 et juin 2017, dont plus de la moitié en Irlande.

De la même façon, les entreprises britanniques ont été exclues des appels d'offres du programme européenne de positionnement par satellite Galileo, qui sera opérationnel en 2020, qui se veut concurrent du système américain GPS. La filière spatiale britannique se trouve ainsi menacée.

Un premier changement symbolique est annoncé après le Brexit : les nouveaux passeports britanniques seront couleur « Navy », bleu marine, en remplacement des actuels rouge foncé adoptés par les pays de l’UE. Cette mesure a été saluée comme une victoire des pro-Brexit.

Les conséquences pour les territoires britanniques

Le Brexit a relancé les débats autour d'une possible indépendance de l’Écosse, qui souhaite demeurer au sein de l'UE et en dépit d'un précédent référendum en 2014 qui avait vu le NON à l'indépendance l'emporter à 55 %. Or la perspective du Brexit a changé la donne. Les Écossais ont majoritairement voté en juin 2016 en faveur du maintien dans l'UE (à 61 %). Le 13 mars 2017, avant même que ne soit engagée officiellement la procédure de Brexit, La Première ministre écossaise a annoncé la tenue d'un nouveau referendum entre octobre 2018 et printemps 2019. Or il est nécessaire de préciser qu'une indépendance de l’Écosse ne signifierait pas son maintien ou son adhésion immédiate à l'UE. Le gouvernement britannique a le pouvoir de s'opposer à la tenue d'un référendum en Écosse. Toutefois un refus risquerait de renforcer le camp indépendantiste voire de radicaliser la position d’Édimbourg.

Par ailleurs, selon une étude du think tank britannique Demos, le pays de Galles, qui a voté en faveur du Brexit, serait la nation du Royaume-Uni dont l'économie pâtirait le plus d'une sortie de l'UE : c'est en effet le pays de Galles qui réalise la plus grande partie de ses échanges économiques avec l'UE (60 %, contre 40 % pour l'ensemble du Royaume-Uni). La région est en outre bénéficiaire des fonds structurels...

La situation en Écosse a tendance à occulter celle de l'Irlande du Nord, autre région où le vote anti-Brexit l'avait emporté. Des élections régionales anticipées ont dû être organisées en février 2017, les deux partis majoritaires au parlement régional (le DUP et le Sinn Fein) s'étant opposés sur la question du Brexit. L'économie locale étant tributaire du libre-échange, la perspective d'un rétablissement des contrôles à la frontière avec la République d'Irlande est mal vue et rappelle aux habitants des deux côtés les heures sombres de la guerre civile et des années de lutte armée. 30 000 personnes traversent quotidiennement la seule frontière terrestre entre le Royaume-Uni et l'UE. De nombreux Nord-Irlandais ont d'ores et déjà demandé et obtenu la nationalité irlandaise pour continuer à bénéficier du marché de l'emploi local. L'Irlande à l'économie dynamique absorbe les deux tiers des exportations de l'Irlande du Nord et accorde la nationalité à toute personne née sur son sol et en Irlande du Nord. Theresa May a proposé en juillet 2018 un arrangement douanier simplifié pour l'Irlande du Nord.

Le Brexit aura aussi nécessairement un impact sur l'économie de l'Irlande, le Royaume-uni étant son premier partenaire économique. C'est en grande partie par les ports britanniques que transitent les marchandises en provenance et à destination de l'Irlande depuis l'Union européenne. La réintroduction de droits de douane aurait un impact sur l'économie irlandaise. Certains, mais rares, sur place s'interrogent sur la pertinence d'une sortie de l'Irlande de l'UE dans la foulée du Brexit du fait de la configuration géopolitique nouvelle que cela créerait. 350 000 Irlandais vivent au Royaume-Uni et 100 000 Britanniques en Irlande. De fait, le rétablissement de contrôles à la frontière terrestre pose problème, sur les marchandises notamment, sachant que plus de deux-cents routes la traversent et que les systèmes économiques locaux sont imbriqués. La solution d'une réunification politique de l'Irlande, projet soutenu par le Sinn Fein, tant au nord qu'au sud de la frontière, est inacceptable pour Londres, qui ne peut se résoudre à se séparer d'une partie de son territoire. Le gouvernement de Theresa May repose en outre sur une alliance précisément avec le DUP, parti unioniste d'Irlande du Nord. Le gouvernement de Dublin serait en mesure de bloquer l'accord final de sortie s'il estime que les engagements de 1998 (accords du Vendredi Saint) n'ont pas été respectés et que le rétablissement de la frontière menace la paix civile.

Enfin, les habitants de Gibraltar, qui ont voté à 97 % en faveur du maintien dans l'UE, s'inquiètent des conséquences d'un Brexit pour leur territoire. « Territoire d'outre-mer » faisant partie du Royaume-Uni, au sud de l'Espagne, Gibraltar n'est toutefois pas soumis à l'ensemble des règles communautaires concernant le marché unique et l'union douanière. Il ne dispose pas de ressources propres et a une économie dynamique fondée sur les services, tributaire de la libre circulation des personnes et des services pour fonctionner. Un rétablissement des contrôles à l'unique poste frontière avec l'Espagne remettrait en cause l'activité et le fonctionnement de l'économie locale. Le rétablissement en 2013 de contrôles temporaires côté espagnol avait entraîné la formation de longues files d'attente et affecté l'économie du territoire. En même temps, les habitants (30 000) restent profondément attachés à la monarchie britannique. Ni eux ni le gouvernement britannique n'envisagent un rattachement du territoire à l'Espagne, qui l'a plusieurs fois réclamé ou envisagé.

La solution serait-elle la possibilité pour ce territoire d'entrer dans l'espace Schengen tout en restant dans le Royaume-Uni ? Son intérêt serait de conserver son attractivité économique et ses avantages fiscaux. Avec un PIB/habitant s'élevant en 2017 à 56 612 livres (63 800 euros), le territoire figure parmi les plus prospères au monde. 8 000 Espagnols franchissent quotidiennement la frontière, alors que le taux de chômage est très élevé à La Linea, côté espagnol. La Constitution de Gibraltar contient une section (47.3) conférant le droit au territoire de choisir ses propres conditions pour des questions telles que les tarifs commerciaux et les règlements. Le ministre en chef de Gibraltar est déterminé à ce que ni l'économie ni le système de protection sociale de Gibraltar ne soient pénalisés.

Les conséquences pour les territoires sous souveraineté britannique

Le Brexit a aussi un impact sur les territoires ultramarins britanniques (250 000 habitants). À l'exception de Gibraltar et des bases souveraines de Chypre, ils ne font pas partie de l’UE. Le gouvernement de Chypre a demandé au gouvernement britannique des garanties concernant la statut des Chypriotes résidant sur le territoire des bases militaires britanniques d’Akrotiri et Dhékélia, territoire britannique d’outre-mer européen composé de deux enclaves sur la côte sud de Chypre. 

Les Territoires britanniques d’outre-mer ont actuellement le statut de Pays et Territoires d'outre-mer (PTOM) et ils bénéficient d'avantages économiques (exemption de quotas et de taxes à l'export vers l'UE). Ainsi plus de 90 % des exportations des îles Malouines (Falkland) sont destinées à l'UE-27. Ils reçoivent d'importantes aides financières et techniques de l'UE et ont une économie fortement dépendante de l'extérieur. Cette aide est d'autant plus importante que plusieurs îles des Caraïbes ont été frappées récemment par des cyclones dévastateurs. Ces micro-territoires sont souvent ravitaillés depuis le Royaume-Uni, des territoires relevant d'États européens ou des pays tiers. Les habitants qui ont un passeport et la nationalité britanniques bénéficient actuellement de la libre-circulation, à laquelle ils sont attachés. Ils n'ont en revanche pas été invités à se prononcer lors du référendum sur le Brexit et s'inquiètent de ses conséquences pour leur vie quotidienne et la santé économique des territoires (notamment le tourisme aux Antilles). Les îles Caïman et les îles Vierges britanniques qui ont jusqu'à présent réussi grâce à l'entremise de la Grande-Bretagne à ne figurer que sur la « liste grise » des paradis fiscaux de l'Union européenne pourraient passer sur la « liste noire » des juridictions non-coopératives et en subir les conséquences. Il est possible que certains territoires, notamment les Bermudes (64 000 hab.) et Anguilla (15 000 hab.) relancent un processus d'émancipation politique mis en sourdine depuis plusieurs décennies. Enfin, la perspective d'une fin des aides pose ouvertement aux îles Pitcairn la question d'un abandon pur et simple de l'île par ses... 50 habitants.

Dans tous les cas, les points de divergence entre les territoires et la métropole tendent à se multiplier.

Le Brexit vu depuis l'UE

Côté européen, la restauration d'une frontière extérieure sur la Manche et la Mer du Nord oblige les régions frontalières à s'organiser. Bretagne, Normandie, mais aussi Flandre sont de grandes exportatrices (notamment agricoles) vers le Royaume-Uni. Les programmes de coopération transfrontalière (Interreg) vont voir leurs budgets diminuer. Le départ des Britanniques aura un effet direct sur le budget de l'UE, qui va se trouver amputé de près de 10 %. Cela signifie des coupes dans le budget de la Politique agricole commune et dans le fonds de cohésion, dont bénéficient essentiellement les États d'Europe centrale et orientale (Pologne et Hongrie en premier chef). Les principaux contributeurs ont manifesté leur souhait de conditionner ces fonds au respect des valeurs communautaires, sur fond d'accusations récurrentes de dumping social et le refus des États ciblés d'accueillir des réfugiés...

L'UE envisagerait pour le Royaume-Uni un partenariat proche de celui de la Norvège (accès au marché unique et les quatre libertés de circulation – personnes, biens, capitaux et services, sans que Londres ait son mot à dire) ou un accord de libre échange avancé comme celui avec le Canada (le CETA, qui supprime les droits de douane et met en place des normes communes). Or les deux options ont été rejetées par Theresa May qui souhaite un accord « sur mesure ». Une autre piste serait de ne maintenir que la liberté de circulation des biens et des capitaux, sur le modèle des îles Anglo-Normandes...

Certains en Europe semblent éprouver une sorte de satisfaction à voir partir des Britanniques qui ont toujours été réticents à chaque approfondissement, et prompts à réclamer dérogations ou aménagements en leur faveur : volonté délibérée de ne participer à l'euro ni à Schengen, souvenir du « I want my money back » de Margret Thatcher, ayant abouti au « rabais » britannique sur le budget communautaire... Leur départ est alors vu comme une chance de relance. D'autres en revanche voit dans le départ d'un poids-lourd économique et démographique de l'Union un affaiblissement international durable de l'UE et une perte de son pouvoir d'attraction. Sans le Royaume-Uni, l'UE perd 13 % de sa population (66 millions d'habitants), 15 % de son PIB et 5 % de sa superficie. L'idée d'une Défense européenne commune est affaiblie en l'absence de participation de la Grande-Bretagne qui est une puissance nucléaire, dispose du premier budget militaire des 28 (51 milliards d'euros en 2016) de 16 bases et installations outre-mer.

Certains s'inquiètent d'un effet domino, d'une fragmentation de l'Union poussée par des mouvements souverainistes et europhobes. Des néologismes ont fleuri sur le modèle du Brexit ou précédemment du Grexit (mais pour désigner la sortie possible de la Grèce de la zone euro) appelant au Frexit (France), Nexit (Pays-Bas), Oexit (Autriche) ou au Swexit (Suède)... Néanmoins, ces formations n'ont pas enregistré les scores escomptés, confirmant malgré tout l'attachement des électeurs au bien-fondé du projet européen.

2.3. Les Balkans occidentaux : nouveaux enjeux pour l'UE

« L'UE ne sera jamais complète sans les Balkans occidentaux » Johannes Hahn, Commissaire européen à l'élargissement, à Sarajevo le 9 décembre 2016.

L'Union européenne s'intéresse à nouveau à la région des Balkans occidentaux en raison de différents enjeux liés au contexte international : tensions avec la Russie (qui a dans la région, une influence économique et des alliés, en partie de confession orthodoxe), la crise des migrants (qui remontent de Grèce via la Serbie, alimentant l'activité de réseaux criminels) et l'existence de foyers salafistes (envoi de combattants djihadistes en Syrie). La région continue de souffrir d'une image négative et la perspective d'une adhésion suscite un faible enthousiasme auprès des citoyens européens, voire même l'opposition ouverte de certaines formations politiques. Il s'agit pour certains d'une opposition de principe à l'Union européenne ou à son élargissement. D'autres utilisent les arguments relatifs au retard économique et politique (le traditionnel « ils ne sont pas prêts ») et le risque de dumping social. En France par exemple, seuls trois partis (EELV, PS/Place Publique et UDI) étaient favorables à l'élargissement de l'UE aux États des Balkans occidentaux, sur les 11 programmes des principales formations étudiés par le journal Le Point (24 mai 2019).

Carte : Pascal Orcier 2019

Son retard de développement génèrerait des coûts supplémentaires pour le budget communautaire, en particulier pour les États contributeurs nets (France, Allemagne...). Or on évoque rarement les coûts d'une non-adhésion, tant pour l'UE que pour les États concernés. Pour l'UE, il y a le coût immédiat du contrôle des frontières (Schengen et non Schengen) : 2 893 km de frontières terrestres, 430 km de frontières maritimes. La non-intégration tend à accroître l'écart de développement de part et d'autre de la frontière, suscitant des frustrations et incitant des populations au départ. Sur le plan politique, la perspective d'intégration a un effet vertueux, obligeant à mener des réformes structurelles pour renforcer l'état de droit, les droits de l'homme et mener une lutte contre la corruption. On constate que les pays bloqués sur le chemin de l'intégration connaissent un regain de tensions entre communautés et une plus grande instabilité. Toutefois, il serait hasardeux de déterminer quel phénomène est la cause de l'autre...

Les enjeux économiques sont importants. Les Balkans occidentaux sont une région de transit, ses axes routiers sont empruntés quotidiennement par des camions de marchandises entre l'Europe de l'ouest, la Grèce et la Turquie. Ces flux sont en hausse, occasionnant un engorgement des points de passages frontaliers, en particulier sur ce qui a été défini dans les années 1990 comme le corridor paneuropéen n°10. La Chine finance en outre la réalisation d'un corridor pour exporter ses marchandises vers l'Europe, entre Thessalonique et Budapest : construction de ponts, de tronçons autoroutiers et la future ligne à grande vitesse Budapest-Belgrade. L'intégration dynamiserait les ports grecs du Pirée et surtout de Thessalonique, qui profiterait d'un vaste arrière-pays et deviendrait la porte d'entrée maritime d'une région.

Enfin, la non-intégration livrerait la région à l'influence combinée de la Russie, de la Turquie et des États du Moyen-Orient, ce qui aurait inévitablement des conséquences sur la sécurité du voisinage immédiat de l'UE. Dans tous les cas, l'intégration des Balkans occidentaux, reconnus depuis 2003 comme « ayant vocation » à rejoindre l'UE se fera de façon graduelle au gré de l'avancement de chaque État, dès lors qu'il fonctionnera comme un État.

La Commission européenne a dévoilé le 6 février 2018 une nouvelle stratégie concernant les élargissements à venir, et donné pour la première fois des dates indicatives : 2025 pour l'adhésion de la Serbie et le Monténégro, 2030 pour l'Albanie et la Macédoine du Nord. La Commission recommande depuis 2018 l’ouverture de négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie. La Russie voit d'un mauvais œil le rapprochement des États des Balkans avec les institutions euro-atlantiques. Soucieuse de maintenir ses liens et intérêts économiques dans la région, elle accuse l'UE de contraindre ces États à choisir « entre l'Ouest et la Russie ». Ce à quoi l'UE répond qu'avoir une politique anti-russe ne figure pas parmi les critères d'adhésion.

L'attribution du statut de candidat par la Commission donne accès aux États concernés au fonds de pré-adhésion (ISPA). Son montant est programmé sur plusieurs années en fonction de la population de l'État concerné et de ses besoins, mais aussi de sa capacité à gérer les fonds.

Le Monténégro a ouvert 32 chapitres d’adhésion sur 33 et poursuit l’adoption des législations communautaires. Trois chapitres ont déjà été refermés. Indépendant de la Serbie depuis 2006, ce petit pays de 700 000 habitants a déposé sa candidature en décembre 2008. Les négociations ont été officiellement ouvertes le 29 juin 2012. D'importantes réformes ont été menées pour rendre la législation nationale compatible aux règles communautaires, notamment dans la lutte contre la corruption. Le pays est accusé d'être une plaque tournante des trafics de drogue et de cigarettes, aux mains de différentes mafias. Il a aligné sa politique étrangère sur celle de l'UE et appliqué des sanctions à l'égard de la Russie, alors même que ce pays est un important investisseur dans son économie. Le Monténégro ne rencontre pas de difficultés majeure dans sa procédure d'adhésion, n’ayant pas de points d’achoppement ni de différends avec un État de l’UE. Il envisage une adhésion pleine et entière à l'UE en 2025.

Dernier né des États européens issus de la dislocation de la Yougoslavie, le Monténégro est une ancienne principauté montagneuse parvenue à s'émanciper de l'empire ottoman, en marge des empires autrichien et vénitien. S'étant agrandi au cours de plusieurs guerres au XIXe siècle et au début du XXe siècle et érigé en royaume, il a finalement été incorporé à la Yougoslavie en 1919, devenant ainsi le débouché maritime de la Serbie. La distinction entre Serbes et Monténégrins a longtemps été niée ou minimisée, face aux autres groupes ethniques présents sur le territoire, principalement dans les districts frontaliers de l'Albanie et de la Serbie. L'imbrication des groupes humains et leur fluctuation au gré des conflits explique la difficulté à tracer les frontières du pays et de définir une nation monténégrine. Le nord du pays correspond à l'ancien sandjak, territoire resté ottoman à l'issue du Congrès de Berlin en 1878 vers lequel avaient reflué les populations musulmanes de la région. Aujourd'hui les intérêts et stratégies politiques de ces groupes se traduisent par des comportements électoraux différenciés, adhérant ou s'opposant aux projets gouvernementaux.

Les négociations d’adhésion se poursuivent avec la Serbie depuis l'ouverture des deux premiers chapitres le 15 décembre 2015. Trois nouveaux ont été ouverts en 2018, un en juin 2019, ce qui porte leur nombre à 17. Deux chapitres ont été refermés (sur 34). Il y a donc une avancée régulière pour l'instant. La Serbie a déposé sa candidature le 22 décembre 2009 et a été reconnue candidate en mars 2012. Elle a vu s’achever en mars 2015 la phase d’examen analytique de l’ensemble de sa législation, préalable à l’ouverture de premiers chapitres de négociations. Outre les 33 chapitres habituellement compris dans le paquet des négociations, un chapitre supplémentaire concerne la normalisation des relations avec le Kosovo. Belgrade refuse toujours de reconnaître l’indépendance de son ancienne province. Avec ses 7,5 millions d’habitants, la Serbie est le "poids lourd" démographique et économique des Balkans occidentaux, région ayant vocation à adhérer à terme à l’UE. L’adhésion du pays est longtemps restée suspendue à l’arrestation des derniers criminels de guerre recherchés par le Tribunal pénal international (TPI) de La Haye. Surtout, un accord intervenu entre la Serbie et le Kosovo le 19 avril 2013, premier pas vers une normalisation souhaitée des relations entre les deux États, a été interprété comme un signe positif pour la Commission. Toutefois, les négociations avec la Serbie sont susceptibles de faire l’objet d’un véto de la Croatie voisine, qui réclame le jugement de plusieurs responsables présumés de massacres et de crimes de guerre commis lors des guerres d’ex-Yougoslavie.

Autre avancée notable, concernant l’Albanie et la Macédoine du Nord : le Conseil avait annoncé en juin 2018 son intention d’ouvrir les négociations d’adhésion avec ces deux autres pays balkaniques en juin 2019, à condition que ces pays effectuent les réformes nécessaires en matière de lutte contre la corruption et le crime organisé. Dans son rapport de mai 2019, la Commission a préconisé l’ouverture de négociations. L'examen analytique des législations nationales a débuté au second semestre 2018 pour 21 chapitres sur 33 pour chacun des deux pays. Toutefois, en juin 2019, en dépit du soutien affirmé de 13 États, la décision d'ouvrir les négociations a été repoussée à l'automne 2019. La France et l'Allemagne notamment ont jugé le moment inopportun en raison notamment de la gestion du Brexit et des tractations en cours pour désigner les nouveaux responsables à la Commission et au Parlement. Berlin, Paris et Amsterdam envisagent par ailleurs de dissocier les deux processus d'adhésion, jugeant la Macédoine du Nord mieux préparée que l’Albanie. Chypre a en outre menacé de mettre son véto si l’UE ne prenait pas de mesure à l’encontre de la Turquie qui réalise des forages sous-marins dans sa ZEE.

L’Albanie avait fait acte de candidature en avril 2009. C’est le début d’un processus qui s’annonce long. Le pays reste, selon Transparency International, le plus corrompu d’Europe et un des plus pauvres du continent. Il demeure une terre d'émigration, après avoir été durant la seconde moitié du XXe siècle un État fermé, replié sur lui-même dans le cadre d'un régime communiste qui a maintenu le pays dans l'isolement et accentué son retard de développement.

La situation s'est débloquée concernant la désormais ex-ARYM, officiellement reconnue comme « Macédoine du Nord ». Le pays avait déposé sa candidature en 2004, qui avait été reconnue en 2005, sans effet immédiat. En effet, l’ouverture des négociations, recommandée par le Parlement depuis 2010, se heurtait au veto de la Grèce, en raison du différend qui opposait les deux États à propos de la dénomination officielle du pays. Ce veto avait déjà empêché la Macédoine d’adhérer à l’OTAN en avril 2009.

Après dix ans de gouvernement de droite exploitant une veine nationaliste (2006-2016) qui a exacerbé les tensions avec la Grèce, l'arrivée au pouvoir dans le pays d'un premier ministre social-démocrate a ouvert la voie à un règlement du contentieux bilatéral. Malgré de fortes oppositions au sein de leurs formations respectives, et d'importantes manifestations au sein de l'opinion, les premiers ministres macédonien et grec sont parvenus à faire valider par leur parlement respectif l'accord de Prespes signé en juin 2018. L'UE, l'ONU et les États-Unis ont soutenu le processus. La Grèce a été amenée à expulser deux diplomates russes accusés d'avoir tenté de faire capoter l'accord. 450 000 Macédoniens sur 2 millions vivent à l'étranger, principalement en Bulgarie et en Grèce. En vertu d'une loi bulgare sur la nationalité, de nombreux Macédoniens disposent en outre d'un passeport bulgare qui fait d'eux de fait des citoyens européens. Ils seraient 50 000.

Dans ces quatre États candidats (Albanie, Macédoine du Nord, Monténégro et Serbie), la perspective d'intégration européenne varie au sein des opinions publiques : Très favorable généralement au départ, elle connaît une tendance  à l'érosion à mesure que le processus se bloque ou avance : la lenteur, la complexité, parfois des blocages dans les négociations, les nouvelles normes et contraintes immédiates induites par l'adhésion alors que les bénéfices annoncés sont reportés au-delà de la perspective d'adhésion peuvent expliquer l'engouement moindre dans les États les plus avancés vers l’adhésion. Une lassitude voire une hostilité s'installe.

Des candidats potentiels

La Bosnie-Herzégovine a officiellement déposé sa candidature à l'Union européenne le 15 février 2016. Celle-ci s'inscrit dans la logique de la poursuite de l'intégration des Balkans occidentaux et de l'ex-Yougoslavie. La candidature a été acceptée par le conseil européen le 22 septembre 2016, et la Commission doit décider si elle reconnait le pays comme candidat. Après 14 mois, la Bosnie a remis à la Commission le 28 février 2018 le questionnaire soumis par Bruxelles en vue de lui attribuer le statut de candidat. Celui-ci comportait plus de 3 200 questions. Le retard était dû à des dissensions entre le gouvernement central et ceux des deux entités qui composent le pays. La Bosnie a reçu en juin 2018 un nouveau document comportant 655 questions complémentaires. Le questionnaire complémentaire a été remis début mars 2019 avec cinq mois de retard et avec vingt questions laissées sans réponse. Le pays avait été reconnu dès 2003 comme « candidat potentiel ». La Bosnie, qui présente un retard de développement, constitue une poche de pauvreté et est une terre d'émigration depuis une quinzaine d'années. La Commission européenne a activé, en 2015, l'Accord de Stabilisation et d'Association (ASA) signé en 2008, qui constitue la première étape d'un rapprochement avec le pays, et qui a permis de lui débloquer des fonds. Dans son rapport de mai 2019, la Commission estime que la Bosnie-Herzégovine ne remplit pas encore les critères politiques. L'accord de stabilisation et d'association (ASA) n'est pas encore pleinement appliqué par le pays, dont le rapport estime en revanche qu'il a progressé en matière de stabilité macroéconomique. Une série de mesures touchant différents domaines sont proposées par la Commission pour que le pays se rapproche des critères rendant le processus d'adhésion envisageable.

La Bosnie-Herzégovine a une structure fédérale issue des accords de Dayton en 1995 : la République serbe de Bosnie (Republika Srbska), la Fédération de Bosnie-et-Herzégovine (Federacija Bosne i Hercegovine) et le district de Brcko. Cette architecture administrative était destinée à assurer un partage du pouvoir fédéral et local entre ses trois grandes communautés religieuses – Bosniaques musulmans (45 % de la population), Serbes orthodoxes (36 %) et Croates catholiques (15 %) – qui s'étaient livrées entre 1992 et 1995 à de violents combats, une épuration ethnique et des exactions. Or elle s'est rapidement révélée lourde, facteur de blocages des institutions et de corruption, entrave à la modernisation et à la démocratisation du pays. L'unité nationale et le sentiment national restent fragiles : les Serbes de Bosnie ont à plusieurs reprises manifesté leur volonté de faire sécession et de rejoindre la Serbie voisine ; les Croates sont tentés de faire de même et demandent à former une entité croate distincte. Nombreux sont les citoyens bosniens qui disposent également d'un passeport serbe ou croate. Certains sont ainsi devenus citoyens de l'Union européenne depuis l'adhésion de la Croatie en 2013. Fait divers révélateur des dysfonctionnements et de la corruption qui touchent la Bosnie, la Russie a décidé en janvier 2018 de bloquer l'importation de pommes de Bosnie, une entreprise locale étant soupçonnée d'avoir exporté vers la Russie des pommes polonaises (soumise à embargo) en les faisant passer pour bosniennes.

« le Kosovo rejoindra bientôt l'UE et l'OTAN » a clamé le président kosovar à l'occasion des dix ans de l'indépendance de son pays en février 2018. Ce slogan qui se veut optimiste est complètement irréaliste. Le Kosovo n'a pas encore déposé de candidature ; il est certes considéré comme ayant vocation à adhérer à l'UE mais il doit d'abord répondre aux critères et fonctionner réellement comme un État. La KFOR (mission de l'OTAN) y maintient près de 5 000 hommes, appuyés par la MINUK (mission de l'ONU) et une mission civile de l'UE (EULEX) soutenant la mise en place d'institutions démocratiques et de l'État de droit. Le fort soutien exprimé au sein de l'opinion et de la classe politique à l'égard des États-Unis depuis vingt ans fait même ironiser certains observateurs estimant qu'il était plus probable et rapide de tenter d'en devenir le 51e État… Vingt ans après la guerre, dix ans après l'indépendance, le pays offre un bilan mitigé : le dernier né des États européens issu de la décomposition de la Yougoslavie est à la peine.

Son indépendance n'est toujours que partiellement reconnue. La dynamique de sa reconnaissance internationale s'essouffle et même reflue, en partie grâce à un travail de sape mené par la Serbie qui a poussé une dizaine d'États à revenir sur leur décision. En mars 2019, ils n'étaient plus que 102 à reconnaître l'indépendance du Kosovo, contre 116 début 2018. Toute perspective de normalisation internationale à court terme se trouve bloquée par l'opposition de la Russie et de la Chine, solidaires de la Serbie. Au sein de l'UE, 5 États sur 28 refusent toujours de le reconnaître (l'Espagne, la Grèce, Chypre, la Roumanie et la Slovaquie). Certes, le Kosovo a été admis en 2014 au Comité International Olympique (CIO) et en 2016 à l'UEFA et comme observateur au sein de l'Organisation Internationale de la Francophonie (OIF). Il n'est cependant pas parvenu à se faire reconnaître comme membre de l'UNESCO et du Conseil de l'Europe. Sous perfusion financière internationale, et malgré les parrainages européen et américain, l’État qui n'est toujours pas fonctionnel est gangrené par la corruption. Il demeure, avec un PIB par habitant de 3 200 € et un taux de chômage officiel (sous-estimé) de 28 %, une poche de pauvreté et d'émigration. La partie nord du pays, au delà de la rivière Ibar, peuplée de Serbes, échappe toujours au gouvernement de Pristina. Elle constitue ainsi une « zone grise ». Par ailleurs, plusieurs de ses dirigeants ont été inculpés pour crimes de guerre. Des tensions entre Kosovars et Serbes sont toujours palpables. Plusieurs accords ont été signés avec la Serbie, sous l'égide de l'UE, dans différents domaines touchant à la vie quotidienne des habitants. Un accord a enfin abouti sur la délimitation de la frontière avec le Monténégro voisin en février 2018.

Sur le plan international, l'indépendance du Kosovo a marqué un tournant dans les relations entre les puissances occidentales et la Russie, dont la Géorgie et l'Ukraine ont été les victimes : la Russie a décidé de reconnaître unilatéralement les indépendances de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie, puis d'annexer la Crimée et de soutenir les séparatistes du Donbass. Le 1er juin 2019, le Kosovo et l'Albanie ont supprimé l'ensemble des barrières douanières entre les deux pays. Le geste est présenté comme un signe d'intégration régionale, préalable à l'intégration communautaire. La Serbie dénonce la création d'une « Grande Albanie », alors que Pristina avait décidé en novembre 2018 d'augmenter de 100 % les taxes de douane sur les produits en provenance de Serbie et de Bosnie-Herzégovine. Cet acte, en violation avec l'accord de libre-échange centre-européen (ALECE ou CEFTA en anglais), se voulait une réplique à l'échec du Kosovo d'intégrer Interpol, conséquence d'une campagne de sape menée par la Serbie... Ces développements récents montrent l'ampleur des rancœurs qui persistent entre les pays de la région.

Les contentieux bilatéraux sont toujours nombreux dans la région même si on constate un apaisement et des avancées notables dans la normalisation des relations. La résolution de ces contentieux est une condition d'adhésion à l'UE... mais peut être aussi un facteur de blocage des négociations si un État membre pose pour condition la résolution d'un des contentieux pour ouvrir un nouveau chapitre. La Croatie l'a déjà fait avec la Serbie en 2016-2017 et pourrait faire de même avec le Monténégro.

Le Brexit, l’aboutissement des négociations d’adhésion en cours et l’intégration des derniers États des Balkans dessinerait donc à terme une Union européenne à 33 membres à l'horizon 2030-2035.

2.4. Le cas de la Turquie

Va-t-on vers un retrait pur et simple de la candidature de la Turquie ? La Turquie, candidate depuis 1987, a été reconnue en 1999 et a vu ses négociations d'adhésion démarrer seulement en 2005. L'annonce du rétablissement de la peine de mort marquerait selon J.-C. Junker, président de la Commission, la fin des négociations. La chancelière allemande a déclaré que la Turquie n'avait jamais été aussi loin d'une adhésion, suite aux propos tenus par son Président Recep Tayyip Erdogan, traitant plusieurs gouvernements européens de fascistes et de nazis. Le Parlement européen a préconisé en novembre 2016 le gel des négociations d'adhésion. Le ministre turc des affaires étrangères a par ailleurs été interdit d'atterrissage aux Pays-Bas en mars 2017.

Le Président français Emmanuel Macron a déclaré le 5 janvier a l'occasion de la visite en France du président turc Erdogan : « il est clair que les évolutions récentes et les choix de la Turquie ne permettent aucune avancée du processus engagé » Il ajoute qu’il faut « en finir avec l'hypocrisie qui consiste à penser qu'une progression naturelle vers l'ouverture de nouveaux chapitres de négociation est possible » ; il demande aussi à « repenser cette relation non pas dans le cadre du processus d'intégration mais d'une coopération, d'un partenariat » tout en veillant à « préserver l'ancrage de la Turquie et du peuple turc en Europe ». Erdogan a rejeté cette offre alternative à l'adhésion : « cela fait maintenant 54 ans que la Turquie attend dans l'antichambre de l'UE. Aucun autre pays n'a été traité de la sorte. » D'autres responsables européens ont également manifesté leur scepticisme : Jean-Claude Junker, président de la Commission a déclaré en août 2017 : « La Turquie s'éloigne à pas de géants de l'Europe » ; Angela Merkel, chancelière allemande, est favorable à l'arrêt des négociations.

Les relations de ce pays avec l'Union européenne n'ont cessé de se dégrader depuis plusieurs années. D'un côté, la Turquie est le candidat qui suscite le plus de réticences voire d'opposition au sein des opinions publiques et des responsables politiques européens. D'un autre, la non-application par la Turquie de conditions préalables demandées pour la poursuite des négociations d'adhésion (notamment au sujet de Chypre) et la dérive autoritaire du régime d’Erdogan expliquent que les négociations piétinent, en dépit de l'ouverture symbolique d'un nouveau chapitre de négociation en décembre 2015. Le fait est que si 16 chapitres ont déjà été ouverts, 14 demeurent gelés, et un seul a été temporairement clos. Il faut l'unanimité des États membres pour ouvrir, clore ou dégeler un chapitre, or plusieurs ont mis leur veto.

Le président Erdogan a organisé en avril 2017 un référendum constitutionnel supprimant le poste de Premier ministre et transférant l'ensemble du pouvoir exécutif au Président. Le OUI l'a remporté à une faible majorité (51,4 %) mais la géographie du vote traduit l'attitude différenciée des citoyens turcs à l'égard de la politique menée par leur président. On constate en effet de profonds écarts d'une province à l'autre entre forte adhésion (oui à plus de 81,7 % dans la province de Bayburt et un fort rejet (non à 80,4 % dans la province de Tunceli). Le oui l'a largement emporté dans le centre de l'Anatolie, les petites villes et zones rurales traditionalistes qui constituent la base de l'électorat d'Erdogan. En revanche, on note une importante opposition en Thrace (Turquie d'Europe), dans les deux métropoles, sur les littoraux et dans l'est kurde, régions dont l'économie repose sur l'ouverture du pays sur le monde (frontière de l'UE, échanges économiques, flux touristiques). Les zones kurdes sont un bastion de l'opposition au président.

La Turquie, qui avait dans les années 2000 défini une politique étrangère dite « zéro problème avec les voisins » se retrouve aujourd'hui en froid voire en contentieux avec la plupart de ses voisins immédiats. L'accord signé avec l'UE au sujet des migrants n'a pas résolu le problème posé par la présence de ceux-ci dans les Balkans et les hot spots de la mer Egée. La Turquie menace de laisser passer les migrants souhaitant rejoindre l'UE, ce qui est considéré comme un chantage inacceptable par les responsables européens. La Turquie s'est en revanche rapprochée la Russie de Poutine, dont elle semble s'inspirer au plan politique. Une série de déclarations du président Erdogan sur les « frontières du cœur » de la Turquie, faisant référence au passé ottoman et au territoires qui en faisaient partie, ont soulevé une cascade de protestations de la part de la Grèce et de la Bulgarie, qui y voient une remise en cause de leurs frontières.

Conséquence ou cause du durcissement du régime, la situation intérieure s'est dégradée, tant sur le plan de l'économie (de 8,8 % en 2011, le taux de croissance est tombé à 3,9 % en 2016 ; la livre turque s'est fortement dépréciée par rapport à l'euro en un an, passant de 0,25 à 0,17 € pour 1 livre) qu'au niveau sécuritaire. Le pays accueille plus de deux millions de réfugiés syriens sur son sol, dans plusieurs camps situés près de la frontière, principalement dans la province de Hatay. Une tentative de putsch a été désamorcée in extremis le 14 juillet 2016, entraînant d'importantes purges au sein de l'armée et de l'administration (arrestations, licenciements de masse). Les condamnations prononcées au mépris des droits de l'homme ont valu à la Turquie des mises en garde du Parlement européen et du Conseil de l'Europe pour non-respect de la Convention des droits de l'homme. Du fait de nouvelles répressions de l'armée turque dans les régions kurdes du sud-est, les deux principaux mouvements kurdes, le PKK et le TAK, ont rompu la trêve au cours de l'été 2015 et repris les hostilités. Plusieurs attentats ont eu lieu, dont le 10 décembre 2016 à Istanbul (44 morts) et le 20 décembre à Kayseri, après plusieurs attentats en début d'année à Ankara, revendiqués par les rebelles kurdes. D'autres attentats ont frappé Istanbul le 1er janvier 2017 et Izmir le 5 janvier, revendiqués cette-fois-ci par les islamistes de Daesch.

2.5. D'autres candidats potentiels à l'Est

À l'Est du continent, entre UE et Russie, plusieurs États du « Partenariat oriental » ont fait part de leur intérêt de rejoindre à terme l'Union européenne, sans que celle-ci ne leur ait proposé, contrairement aux Balkans occidentaux, une perspective d'adhésion. Au contraire, les accords d'association mis en place par l'UE se veulent une alternative à l'adhésion. L'éloignement du cœur historique et politique de l'UE, la fragilité de la démocratie et la complexité des relations avec la Russie expliquent cette réticence à envisager un élargissement encore plus à l'Est. Néanmoins sur place, les gouvernements en place ont été élus sur des programmes de rapprochement stratégique avec l'UE. Ils peuvent aussi compter sur le soutien de leurs voisins immédiats au sein de l'UE : Pologne, Lituanie, Lettonie, Roumanie seraient favorables à l'intégration de leurs voisins orientaux.

L'Ukraine poursuit son rapprochement avec l'UE en tentant de ménager ses citoyens russophones (du moins ceux qui demeurent sous son contrôle, hors des républiques séparatistes du Donbass et de la Crimée sous contrôle russe). La constitution ukrainienne a été modifiée à l'issue d'un vote au parlement en février 2019, stipulant son objectif irrévocable de rejoindre à terme l'UE et l'OTAN. L'ex-président ukrainien Petro Porochenko avait annoncé le lancement de réformes en vue d'une déclaration de candidature à l'UE en 2024. Il n'a cependant pas été réélu en avril 2019 et son successeur a pour priorité de normaliser la situation à l'Est et d'appaiser les relations avec la Russie. Bruxelles et les capitales européennes, sauf peut être Varsovie, ne sont en revanche guère pressées ni enthousiasmées de devoir envisager cette hypothèse, tant les enjeux financiers (montant des aides et transferts), économiques (réformes structurelles nécessaires, situation sociale) et politiques (relations avec la Russie) seraient considérables.

La Moldavie avait l'intention de déposer sa candidature au premier trimestre 2019 durant la présidence tournante du Conseil par la Roumanie, son principal soutien au sein de l'UE. Le porte-parole du Parlement moldave a cependant annoncé le report de celle-ci, l'estimant prématurée, alors que les Européens doivent en priorité gérer le Brexit. Une déclaration de candidature serait en discussion après les élections européennes de mai 2019...

La Géorgie a vu l'arrivée à sa tête en décembre 2018 de l'ancienne diplomate française Salomé Zourabichvili. Celle-ci a déclaré le 17 février 2019 avoir été élue en tant qu'européenne et a fixé pour objectif de son mandat de toute mettre en œuvre en vue d'intégrer l'UE et l'OTAN. « Il n'y a pas d'autre perspective pour la Géorgie. (…) L'Europe c'est la voie que doit emprunter la Géorgie à présent. » Elle a conscience toutefois que le choix de la Géorgie pèse peu dans les considérations globales qui déterminent le regard de l'UE sur son pays.

L'UE peut-elle dire non à ces pays dès lors qu'ils répondront aux critères de Copenhague ? Plusieurs facteurs interviennent, outre la situation de retard économique général de la région (qui n'est pas en soi un critère) :

2.6. Candidats en sommeil à l'Ouest

Adhérer à l'Union européenne n'est en aucun cas une obligation pour les États du continent, plusieurs d'entre eux ont choisi de rester pour l'instant en dehors.

L'Islande a retiré officiellement sa candidature le 12 mars 2015. Celle-ci était gelée depuis l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle coalition fin avril 2013, qui avait décidé de suspendre les négociations d’adhésion. Le pays, qui avait déposé sa candidature en 2009 avançait jusqu'alors rapidement dans les négociations d'adhésion. Étant un ancien pays du bloc de l'ouest à l'identité européenne incontestée, l'Islande ne soulevait pas de problème dans des opinions européennes lassées par l'élargissement. Peuplée de 300 000 habitants, elle bénéficiait du soutien des États nordico-baltiques. Elle avait ouvert rapidement 27 chapitres sur 35 et en avait déjà refermé 11. La reprise économique dont bénéficie le pays, qui avait été frappé de plein fouet par une crise financière sans précédent en 2008, semble avoir affaibli l'attrait d'une éventuelle adhésion. D'autant que les chapitres clés comme l'agriculture et la pêche, sources prévisibles de difficultés avec Bruxelles et synonymes de contraintes, n'avaient pas encore été ouverts. Le camp eurosceptique s'est renforcé dans l'opinion publique islandaise, en lien avec les crises et plans de sauvetage mis en place dans plusieurs pays de la zone euro. Le premier ministre islandais a estimé que l’intérêt de l’Islande était de rester en dehors de l’UE, avec laquelle elle réalise néanmoins 60 % de ses échanges économiques (contre 11 % pour l’AELE).

Elle rejoint ainsi la Suisse et la Norvège, autrefois candidates, et qui n'envisagent plus pour l'instant une adhésion après les refus de leur population par référendum en 1992 et 1994 respectivement. Ces deux États, dont les revenus sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE ont signé des accords bilatéraux avec l'UE et participent de fait à certains dispositifs, mais pas à l'union douanière. Il existe des clivages forts au sein de la population sur la question de l'adhésion : en Suisse, les cantons urbains et frontaliers, y sont plutôt favorables, voire très favorables, tandis que les cantons ruraux à l'intérieur du pays, plus conservateurs, y sont hostiles ; en Norvège, c'est le sud du pays et la région d'Oslo la capitale, les plus proches spatialement du cœur du continent qui y sont favorables. Plus on va vers le nord et moins les électeurs y sont favorables. Les activités pétrolières et piscicoles y génèrent des revenus confortables, rendant l'adhésion à l'UE moins attractive, voire incompatible avec des intérêts économiques locaux.

Tant que la Norvège y trouve son compte sur le plan économique, elle n'a pas de raison d'envisager un nouveau référendum. Lors des précédents, cela avait généré des tensions au sein des familles et de la société norvégiennes, ce que nul ne souhaite à nouveau dans le pays.

Grâce à de nombreux accords et coopérations, ces trois États sont néanmoins très intégrés aux politiques communautaires dont ils ont intégré de nombreuses normes. Ils bénéficient – sauf exceptions pour la Suisse – des quatre libertés, à savoir la libre circulation des personnes, des biens, des marchandises et des capitaux et sont par ailleurs inclus dans l'aire couverte par la carte européenne d'assurance maladie.

Un élargissement à ces trois États ne poserait pas de difficulté majeure sur le plan technique aux États actuels ni aux opinions publiques. L'Union européenne gagnerait quant à elle à accueillir ces États disposant de revenus et de niveaux de vie nettement supérieurs à la moyenne communautaire, et qui se trouveraient contributeurs nets au budget.

De façon anecdotique, un référendum a eu lieu à Saint Marin en 2013 sur l'ouverture d'une procédure d'adhésion, qui a obtenu un vote positif à 46,5 % mais qui a été invalidé par un taux de participation insuffisant (20 %). Un accord d'association est en cours de négociation entre d'une part l'UE, d'autre part les gouvernements d'Andorre, Monaco et Saint-Marin, qui devrait aboutir fin 2019. Un accord sur la libre-circulation des marchandises a déjà été conclu en 2018 avec l'Andorre, avec une période de transition inédite de... trente ans concernant le tabac (qui représente 25 % des recettes de la principauté). Si des accords de coopération fiscale ont déjà été conclus, la question de la libre-circulation des personnes fait peur en Andorre, qui craint pour le maintien de son identité et de sa cohésion. Les trois États font partie de l'Union douanière européenne. La question de leur éventuelle admission à l'UE en tant qu'États souverains pose une question de sens, au regard de leur petite taille.

Le Vatican ne remplit pas le critère de Copenhague concernant la démocratie.

2.7. Quels scénarios possibles ?

Jean-Claude Junker, président de la Commission, avait annoncé au moment de sa prise de fonction en 2014 que l'Union n’intégrerait aucun nouveau membre durant son mandat ; promesse qui ne lui coûtait guère étant donné qu'aucun État n'était techniquement en mesure de le faire. Il a en revanche le 6 février 2018 indiqué deux perspectives d'élargissement. Le premier serait à l'horizon 2025 pour la Serbie et le Monténégro, États actuellement en négociations. Le second horizon est 2030 pour l'Albanie et la Macédoine du Nord. Cette double perspective reste conditionnée par la bonne marche du processus, l'absence de blocage tant de la part des États concernés que d'un État membre. Cet élargissement porterait à 29 le nombre de membres de l'UE en 2025 et allongerait de 250 km les frontières de l'UE. En 2030, le nombre de membres serait de 31 mais les frontières se trouveraient cette fois réduites de 1 050 km en raison de la suppression de l'enclave formée par l'Albanie-Macédoine du Nord. En raison de retard dans le processus, la Commission n'a avancé aucune date concernant la Bosnie-Herzégovine (candidature en cours d'examen) et le Kosovo (pas de candidature), sans que cela les exclue du second horizon d'élargissement.

Les élargissements successifs ont soulevé depuis longtemps la question des frontières ultimes de l'UE. Existent-elles ? Y a-il des frontières « acceptables » ? possibles ? Plusieurs scénarios ont été envisagés, notamment par Michel Foucher, et qui peuvent être actualisés.

Scénario 1 : Un éclatement de l'UE ?

Confrontée depuis plusieurs années à la montée des courants populistes, eurosceptiques et europhobes, l'UE fait l'objet de critiques récurrentes sur sa bureaucratie, son inefficacité, sa destruction des souverainetés. Plusieurs régions font sécession sous la pression de nationalismes régionaux, tandis que plusieurs gouvernements décident de quitter l'Union au regard des crises qui affectent la zone euro. Pour autant, assisterait-on à un retour inévitable des frontières ou bien définirait-on de nouvelles modalités d'association « régionales » au nombre de membres réduit ?

Scénario 2 : Statu quo, arrêt de l'élargissement et du Brexit

Prenant acte de la lassitude de l'élargissement et des faibles progrès enregistrés chez des États candidats, l'Union met fin aux négociations d'adhésion en cours. Elle se concentre sur son seul territoire, instaure une union à plusieurs vitesses et trouve un accord politique avec le Royaume-Uni qui, à l'issue de nouvelles élections, renonce à quitter l'Union.

Scénario 3 : intégration des Balkans et sortie du Royaume-Uni ?

Soucieuse d'éviter de nouvelles crises en Europe du sud-est et une reprise de la route migratoire des Balkans, l'UE compense le départ du Royaume-Uni par un effort en direction de cette région qui s'était vu reconnaître en 2003 une « vocation » à rejoindre l'UE. De 27, l'Union passerait ainsi à 33 en n'intégrant que dix millions d'habitants supplémentaires et des États en déclin démographique.

Scénario 4 : la poursuite de l'élargissement à l'est ?

Si l'intégration des États des Balkans est plus ou moins acceptée et validée, la poursuite de l'élargissement vers l'Est l'est beaucoup moins au sein des grands États d'Europe de l'Ouest. Il est en revanche encouragé par les États de l'UE dont ils sont voisins, et qui se verraient bien en « parrains » de leurs actuels voisins. États baltes, Pologne, Roumanie voient d'un bon œil le rapprochement européen de l'Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie, avec lesquelles des intérêts commerciaux existent, en plus de l'idée de les extraire définitivement de l'orbite russe.

Scénario 5 : « Tout sauf la Russie ? »

C'est le scénario rêvé de certains décideurs à Washington au cours des années 2000 : une UE qui se calquerait sur l'OTAN et qui s'élargirait jusqu'aux frontières de la Russie, privant définitivement celle-ci d'une influence sur les affaires européennes. Sur le plan fonctionnel, cela assurerait à l'UE un accès à la Caspienne et à ses hydrocarbures. Ce scénario serait inacceptable pour la Russie et assez difficilement envisageable au regard des régimes en place en Biélorussie et en Azerbaïdjan...

Scénario 6 : L'Europe de l'Atlantique à Vladivostok ?

Une grande Europe calquée sur le périmètre actuel du Conseil de l'Europe ou de l'OSCE renvoie à la célèbre phrase de Charles de Gaulle sur « l'Europe de l'Atlantique à l'Oural ». L'UE changerait de nature et d'échelle, devenant « eurasiatique » bien que demeurant de peuplement européen majoritaire. La Russie inquiète de l'élargissement annoncé de l'OTAN avait proposé en 2002 la création d'un Conseil OTAN-Russie, faisant valoir les intérêts communs au plan sécuritaire. La dimension « civilisationnelle chrétienne » d'un tel ensemble face à la Chine et au monde musulman n'en est sans doute pas absente.

2.8. Mesurer « l'intégration européenne »

« L'intégration européenne » est une expression devenue fourre-tout. Elle sous-tend un renforcement des liens entre États à travers des coopérations et des échanges. Elle est aussi l'objectif politique des États candidats à l'UE. Or à l'heure où est de plus en plus évoquée l'idée d'une « Europe à plusieurs vitesses », comment mesurer ce degré d'intégration ? Les trois cartes ci-dessous proposent trois lectures, non exhaustives. Elles envisagent d'une part l'intégration au sein de l'Union européenne, d'autre part, l'intégration européenne dans un sens plus large, au sens des institutions continentales et des institutions occidentales.

Bilan : Union européenne versus Europe 

L'Union européenne est donc une association à vocation continentale. Toutefois, ses frontières ne se calquent pas sur les limites conventionnelles du continent et ne doivent pas être confondues avec elles. Les frontières sont des limites politiques, consécutives de choix et de rapports de forces historiques, et n'ont rien de naturel. Si l'Union européenne est centrée sur le continent européen conventionnel, elle n'en est ni prisonnière, ni réductible à ce continent. On peut relever plusieurs zones de non-coïncidence entre le continent et l'organisation politique régionale :
- Chypre, île située dans l'est du bassin méditerranéen est conventionnellement rattachée à l'Asie, mais culturellement à l'Europe du fait de son peuplement et de son histoire.
- les villes (présides) espagnoles de Ceuta et Melilla sont situées sur le continent africain, où elles constituent des enclaves européennes en territoire marocain, depuis le XVIe siècle.
- surtout, plusieurs territoires faisant partie de l'Union européenne sont situés outre-mer. Il s'agit de territoires relevant d'États membres de l'Union européenne : France, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Espagne, Portugal et Danemark. La moitié se trouve dans la zone caraïbe, à plus de 3 000 km du continent européen. On distingue cependant les Régions ultra-périphériques (RUP), qui font partie intégrante de l'UE, au nombre de 9 ; et les Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM), au nombre de 25, qui n'en font pas partie mais lui sont associés. Leurs habitants votent aux élections européennes en tant que citoyens d'un État de l'UE.
Ces territoires ultra-marins sont susceptibles de voir leur statut évoluer, ainsi que la nature de leurs relations avec leur métropole et l'UE. Certains sont engagées dans un processus d'émancipation et d'autonomisation, voire d'une possible indépendance (Anguilla, Nouvelle-Calédonie), d'autres, en vertu d'évolutions statutaires pourraient décider de faire partie de l'Union : c'est le cas de trois îles néerlandaises des Antilles - Bonnaire, Sint Eustatius (St Eustache) et Saba - qui faisaient précédemment partie de la Fédération des Antilles néerlandaises.

D'autres territoires ont un statut spécial, ne faisant partie ni de l'UE, ni des territoires d'outre-mer : il s'agit des possessions de la Couronne britannique, qui ne font pas partie du Royaume-Uni et ne sont pas concernées par les règles européennes : les îles anglo-normandes (Jersey, Guernesey), ainsi que l'île de Man.

Territoire sous souveraineté danoise, le Groenland fait partie sur le plan physique du continent nord-américain. Il a adhéré à la CEE en 1973 en même temps que le Danemark, bien que sa population se soit prononcée contre cette adhésion lors du référendum organisé en 1972. A cette époque, contrairement aux îles Féroé, autre territoire danois, le Groenland ne disposait pas d’un statut d’autonomie qui lui aurait permis de rester en dehors. Il a donc engagé des négociations avec Copenhague à cette fin et l’a obtenu en 1980. Sa sortie effective de la CEE a eu lieu en 1985. Cette autonomie a été renforcée en 2011 et le territoire de 55 000 habitants majoritairement groenlandais caresse l’idée d’indépendance. Les richesses minières et les hydrocarbures de son sous-sol lui donneraient les moyens financiers de se passer de la dotation annuelle de Copenhague. Mais à quel coût environnemental et humain ? De fait, le Groenland est couvert par la plupart des accords européens mais dispose de ses propres lois hors les compétences régaliennes conservées par le Danemark (Défense, monnaie, diplomatie…).

3. Zoom sur la zone euro

Le 1er janvier 2015, la Lituanie est devenue le 19e État membre de la zone euro. L'adoption de l'euro par les nouveaux États membres est prévue par les traités d'adhésion sans qu'une date soit fixée. Elle dépend des critères de convergence fixés par le Traité de Maastricht en 1992 (voir l'entrée Zone euro dans le glossaire), que chaque État doit, en principe, respecter. Le candidat doit en outre participer pendant deux ans au Mécanisme européen de change (MCE II) et à l'Union bancaire. 

Suite à l'entrée en 2007 dans l'UE de la Bulgarie, qui utilise l'alphabet cyrillique, et en prévision de futurs élargissements, les nouveaux billets de banque introduits depuis 2007 portent les initiales de la Banque Centrale Européenne dans cet alphabet, ainsi que le nom de la monnaie en cyrillique (EBPO), qui s’ajoute aux initiales dans l’alphabet latin (EURO) et grec (EYPΩ)

Trois États se distinguent par leur volonté d'adopter la monnaie commune : la Croatie, la Bulgarie et la Roumanie, derniers pays à avoir rejoint l'UE. Les ministres des finances de la zone euro ont donné leur feu vert à la demande déposée par la Bulgarie le 15 juillet 2018 à son entrée dans l'Union bancaire, préalable à l'entrée dans le MCEII au bout d'un an. Cette décision qui satisfait le pays candidat révèle aussi un renforcement de la procédure d'adoption de l'euro, après les dysfonctionnements observés au cours de la dernière décennie (crise financières et scandales de corruption bancaire dans plusieurs pays) ayant entraîné une fragilisation de la zone euro. La Bulgarie doit donc répondre à un critère supplémentaire, occasion pour les autorités européennes de tester la santé et la solidité de son système bancaire, avant une entrée formelle dans le MCE-II possible à partir de juillet 2019 (et donc une adoption de l'euro envisageable à partir de 2022). Une consultation nationale a été effectuée fin juin 2018 qui a permis de choisir le motif qui figurera sur les faces nationales des futures pièces : les Bulgares ont choisi le chevalier de Madara, qui figure sur les pièces actuelles de la monnaie national, le lev, qui est rattaché à l'euro par une parité fixe (absence de fluctuation)

La Croatie a à cette même occasion réitéré son souhait d'entrer à son tour dans le MCE-II en 2020, en vue d'une adoption de l'euro en 2025. Elle devra se plier aux mêmes exigences que la Bulgarie. La présidente de la République de Roumanie a annoncé le 30 janvier 2019 le lancement d'un plan en vue d'adopter l'euro en 2024.

Ces trois États figurent parmi les plus pauvres de l'Union européenne et doivent poursuivre leur rattrapage économique pour se rapprocher davantage de la moyenne de la zone euro. La Commission européenne voit dans ces démarches un moyen de relancer l'attractivité de la zone euro, alors que les négociations du Brexit se poursuivent et que les autres États d'Europe centrale et orientale ne manifestent pas d'intérêt immédiat pour une adoption de l'euro.

En effet, les autres États d’Europe centrale orientale n’ont pas fixé de date pour une adoption et ont préféré pour l’instant conserver leur monnaie afin de rester rester compétitifs dans le contexte de la crise financière. Leur monnaie nationale leur permettait de disposer d’un outil financier pour relancer leurs économies, au moment même où la zone euro connaissait une faible croissance et que plusieurs de ses membres étaient en difficulté financière structurelle. Hongrie et République tchèque ont ainsi repoussé leur adhésion à l’euro en arguant de la perte de dynamisme économique que cela occasionnerait et des coûts engendrés par le passage à l’euro. La Pologne a évoqué la nécessité pour la zone euro de se renforcer avant que son pays envisage d’y adhérer. Le fait est que les pays situés en dehors de la zone euro enregistrent selon Eurostat des taux de croissance plus élevés. D’un autre côté, les événements de Crimée et du Donbass ont ravivé des craintes autour de la sécurité, y compris monétaire, dans la région.

De son côté, la Suède a gelé son processus d'adhésion après le vote négatif des électeurs lors du référendum de 2003.

En Suède, en septembre 2003, à l'issue d'un référendum ayant recueilli 82,6 % de participation, le non l'emporte avec 55,9% des suffrages exprimés. La couronne suédoise reste la monnaie du pays, 1€ valant environ 10 couronnes.

Le Danemark et le Royaume-Uni bénéficient en revanche de l'opting out (clause d'exemption) et ne sont pas obligés d'adopter la monnaie unique. Un référendum en 2000 avait vu une majorité de Danois se prononcer contre l’adoption de l’euro. Un nouveau référendum en novembre 2015 a confirmé leur souhait que le Danemark reste en dehors de certaines mesures du Traité de Maastricht en matière de justice, de défense et d’affaires intérieures.

La zone euro au 1er janvier 2019

État des lieux du respect des critères de convergence nécessaire à l’adoption de l’euro (juin 2018)

Situation des États de l'UE hors zone euro

L'euro hors de l'UE

Théoriquement, l’appartenance à l’Union européenne est la condition sine qua non de l’appartenance à la zone euro et de l’utilisation de la monnaie unique à titre officiel. Il existe néanmoins quelques cas particuliers.

Quatre micro-États européens non membres de l’UE (Monaco, Saint Marin, le Vatican et Andorre depuis 2014), mais en situation d’union monétaire avec leurs voisins, émettent et utilisent leurs propres pièces en euros. Ces pièces, rares, font le bonheur des collectionneurs mais circulent peu en pratique. Chaque micro-État dispose d’un quota annuel d’émission en accord avec le grand État voisin.

Cette situation est à distinguer de celle du Monténégro et du Kosovo, qui utilisent l’euro sans pouvoir d’émission. Cette situation est la conséquence des guerres en ex-Yougoslavie et de l’embargo imposé à la Serbie. Ces deux territoires qui en faisaient alors partie et qui ont souhaité s’en éloigner avant leur indépendance avaient adopté le Deutschmark comme monnaie. Ils ont donc basculé dans l’euro en 2002 en même temps que le pays de la zone euro. Cela leur a assuré une stabilité monétaire. Mais l’euro fort pénalise leurs exportations, alors qu’ils n’ont aucune prise sur le cours de la monnaie et que leurs économies souffrent d’un retard de compétitivité.

Confrontée à des situations d'urgence et multipliant les sommets européens consacrés à la crise économique, financière et budgétaire qui la fait vaciller, l'UEM a mis en place au printemps 2010 un Fonds européen de stabilisation financière, doté de 500 milliards d'euros, nouvel instrument communautaire de régulation pour venir en aide aux États en grande difficulté. Ce fonds a été renforcé en 2011. La Grèce, l’Irlande et le Portugal ont bénéficié de plans d’aide. De nouvelles règles budgétaires, appelées « pacte fiscal » ont en outre été adoptées par 27 États sur 28 (sauf le Royaume-Uni) et sont entrées en vigueur.

L’euro constitue la seconde monnaie dans les réserves de change mondiales (24 %) derrière le dollar. Plusieurs monnaies lui sont rattachées par un taux de change fixe dans le monde, dont le franc CFA (14 États africains), le dirham marocain, le franc comorien, l’escudo cap-verdien…

4. Zoom sur l'espace Schengen

4.1. L'Espace Schengen, la libre circulation des personnes

Les États européens et l'espace Schengen : évolutions, situation (état au 1er janvier 2015)

Réalisations : P. Orcier, décembre 2014, juin 2019

L’espace Schengen compte 26 États membres. Outre 22 États de l’UE sur 28, l’espace Schengen compte quatre États (Suisse, Liechtenstein, Norvège et Islande) qui n’en font pas partie. Les accords de Schengen, signés en 1985 et entrés en application en 1995, prévoyaient la libre circulation des personnes entre les États signataires et la suppression des contrôles systématiques aux frontières terrestres, aériennes et maritimes. En conséquence, tout étranger qui entre, légalement, dans un des pays signataires a le droit de circuler librement dans tout l’espace Schengen. Des contrôles peuvent être rétablis par un État, de façon temporaire sur les seuls motifs de risque d’atteinte à la sécurité nationale, à l’ordre public ou à la santé publique.

Six États de l’UE n’en font pas partie. Le Royaume-Uni et l'Irlande sont les deux seuls pays non signataires des accords mais ils participent à certaines dispositions d’échanges d’informations. Le Royaume-Uni n’a introduit que tardivement la carte d’identité et dispose de deux types de passeports : celui de citoyen britannique et celui de citoyen britannique d’outre-mer, le second ne donnant pas accès à la libre-circulation dans l’espace Schengen. L’Irlande quant à elle ne souhaite pas voir sa frontière avec l’Irlande du Nord se renforcer si elle devait adhérer à l’espace Schengen.
Autre contexte, Chypre, du fait de la partition de l’île, a un calendrier différé sans échéancier précisément fixé, la limite entre les deux entités n’étant pas reconnue comme frontière. L’établissement de postes frontières sur la Ligne Verte reviendrait à reconnaître l’existence de la République Turque de Chypre du Nord (RTCN). Seule la réunification (en discussion) pourrait en l’état actuel changer les choses. 

Le dispositif Schengen a montré ses limites depuis le début de la crise des migrants et est à ce titre critiqué : plusieurs pays ont décidé d'installer des barrières ou de construire des murs à leurs frontières. La Route des Balkans est la plus utilisée par les migrants. Cette situation a relancé la question d'une adhésion de la Roumanie, de la Bulgarie et surtout de la Croatie – devenue de fait un pays de transit – à l'espace Schengen.

La Roumanie, la Bulgarie et la Croatie, derniers pays entrés dans l'UE en 2007 et 2013 sont candidats à l'espace Schengen. Les deux premières attendent depuis plusieurs années une adhésion, sans cesse repoussée par les actuels membres, peu enclins à voir arriver de nouvelles vagues de migrants de ces deux États. En outre, il existe une crainte de voir se mettre en place de nouvelles routes de l’immigration clandestine par ces deux pays : la frontière turco-bulgare est en cours de renforcement par la construction d’un mur d’une trentaine de kilomètres ; la frontière roumano-moldave, sur le fleuve Prout très sinueux, est un haut lieu de la contrebande de cigarettes. La Roumanie a vu ses espoirs douchés une nouvelle fois en mai 2019, la Commission invoquant le défaut d'indépendance de la justice roumaine et d'efficacité de la lutte contre la corruption. Malgré des annonces favorables du Parlement européen, les Pays-Bas ont une nouvelle fois bloqué en juin 2019 l'admission de la Bulgarie dans Schengen en raison d'affaires de corruption concernant la délivrance de passeports bulgares. Selon les derniers rapports de la Commission, les deux pays satisfont néanmoins aux critères techniques en matière de sécurité et de contrôle des frontières. La Croatie envisage pour sa part d'adhérer à l'espace Schengen en 2020, au moment où elle assurera la présidence tournante de l'UE. Elle a reçu le soutien de Jean-Claude Junker, président de la Commission, lors de sa visite en juin 2019, après celui de la chancelière allemande Angela Merkel en mai 2019.

Au cours des dernières années, la Grèce avait été montrée du doigt pour son incapacité à lutter contre les passages clandestins via la mer Égée et sa frontière terrestre avec la Turquie. Elle a construit un mur anti-immigration de quelques kilomètres sur le segment le plus poreux de sa frontière terrestre avec la Turquie, mais doit faire face aux conséquences des arrivées de réfugiés fuyant la guerre en Syrie.

4.2. Quelle politique européenne en matière de visa ?

Tout État a le droit de fixer les conditions d’entrée et de séjour sur son territoire d’un ressortissant d’un État étranger. Cela fait partie de l’exercice de la souveraineté. Tout individu peut circuler librement à l’intérieur de l’espace Schengen, au sein duquel les contrôles systématiques aux frontières ont été abolis. Ailleurs en Europe, les situations varient.

L’UE a conclu des accords de facilitation des visas avec 11 pays européens de son voisinage.
Depuis la fin 2010, les citoyens d’Albanie et de Bosnie-Herzégovine sont dispensés de visa pour se rendre dans l’espace Schengen. Cette mesure s’appliquait depuis 2009 aux autres États des Balkans occidentaux. Des négociations sont en cours dans ce sens avec les autorités du Kosovo. Bruxelles avait voulu ainsi récompenser leurs efforts dans la sécurisation de leurs systèmes de contrôles et la mise en place de passeports biométriques. Néanmoins, face à la multiplication des demandes d’asile déposées par des ressortissants des États des Balkans dans plusieurs États ouest-européens, la Commission a menacé de restaurer l’obligation de visa. Un mécanisme dans ce sens a été voté par le Parlement en 2013.

Pour les ressortissants des États de la CEI en revanche, le régime de visa est maintenu, bien qu’assoupli avec la Moldavie. Du fait de l'adhésion des pays baltes, l’oblast russe de Kaliningrad se trouve enclavé dans l’espace Schengen. Les citoyens russes souhaitant s’y rendre par voie terrestre, tout comme les habitants de l’oblast pour aller dans le reste de la Russie, doivent disposer d’un document de transit lituanien. La Russie demande régulièrement la levée du régime de visa avec l’UE. Un accord sur la circulation des populations frontalières est entré en vigueur, qui permet notamment aux habitants de Kaliningrad de se rendre plus facilement dans les régions polonaises et lituaniennes limitrophes, et réciproquement. Il en est de même pour les habitants vivant à proximité des frontières ukraino-polonaise et ukraino-slovaque. Un accord de ce type a été signé avec la Biélorussie mais n’a pas encore été ratifié. Notons enfin que quatre États de la CEI - l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie et l’Arménie – qui sont les plus impliqués dans un rapprochement avec l’UE, dispensent les ressortissants européens communautaires de visa pour des séjours de moins de trois mois.

Les régions et les territoires non européens de l’UE (DROM et COM français, Antilles néerlandaises) ne sont pas couverts par les accords de Schengen, de même que plusieurs territoires européens au statut particulier (Groenland, Héligoland, Svalbard, îles Féroé…).

La politique des visas est révélatrice à la fois de la nature et de l'intensité des relations bilatérales de l'UE avec chaque pays tiers, mais aussi de préoccupations dans le domaine de l'immigration. L'Ukraine a obtenu en juin 2017 la levée des visas pour ses ressortissants, tout comme la Géorgie. Ces deux pays se sont rapprochés de l'Union européenne depuis plusieurs années et Bruxelles a ainsi voulu récompenser leurs efforts en matière de sécurité intérieure. En revanche, la levée des visas pour les ressortissants turcs a été repoussée en raison de blocages persistants dans les négociations d’adhésion et la gestion des flux de migrants.

4.3. Évolutions récentes de la politique des visas et rétablissement des contrôles aux frontières

L’abolition des contrôles aux frontières intérieures de l’Union a reporté cette fonction à ses frontières extérieures, qui font désormais l’objet de contrôles renforcés du fait de l’importance des enjeux migratoires (Méditerranée, frontière orientale). Une politique commune de visas est encouragée et un fichier informatique commun, le Système d’information Schengen (SIS), mutualise les identités des personnes "interdites de territoire". Chaque État peut rétablir, lorsqu'il le veut et le juge nécessaire, des contrôles sur les personnes à ses frontières.
L’Union européenne doit faire face à des drames causés par la disparition en mer Méditerranée de bateaux chargés de migrants en provenance d’Afrique subsaharienne, du Maghreb, du Proche-Orient et de la Corne de l’Afrique, régions secouées par les guerres, crises aigues, violations des droits de l’homme, misère. L’Agence FRONTEX mène des opérations de surveillance et de secours aux frontières extérieures, tandis que le premier sommet européen consacré à la question migratoire a été organisé au printemps de 2015 pour lutter contre les réseaux criminels qui organisent les passages.

Plusieurs États membres de l'espace Schengen ont décidé de rétablir des contrôles à certaines de leurs frontières en 2015-2016, conformément aux dispositifs prévus. Certains comme la France et la Belgique, suite à des attentats terroristes ; d'autres comme la Suède, la Norvège, le Danemark, l'Autriche et l'Allemagne en raison de la pression migratoire qu'ils connaissent depuis plusieurs mois.
Suite au vote d'une initiative populaire dite « contre l'immigration de masse » en 2014, la Suisse a restreint l'accès à son marché du travail aux ressortissants européens communautaires. Le pays de huit millions d'habitants compte plus de 20% d'étrangers, les derniers arrivants étant principalement originaires d'Europe orientale. Concernée par d'importants flux quotidiens de travailleurs transfrontaliers, elle continue toutefois à participer aux dispositifs de libre-circulation prévus au sein de l'espace Schengen.

5. Zoom sur les associations régionales au sein de l’UE (au 1er janvier 2018)

Si l’UE est une organisation régionale à une vocation continentale, elle ne se substitue pas à d’autres institutions de coopération sub-régionales qui lui sont parfois antérieures. De fait, le continent européen comporte, indépendamment des organismes d’intégration économique et financière, un réseau d’institutions proprement régionales basées sur des intérêts communs et dont la composition est stable. Le contenu de ces associations varie et les plus anciennes ont évolué dans leur statut et leurs objectifs, s’étant soit étoffées, soit réduites du fait du transfert de certaines compétences et prérogatives à l’UE.

L’Union européenne et les associations régionales : situation au 1er juillet 2018

• La plus ancienne est la Zone commune de voyage (Common Travel Area), qui correspond aux îles britanniques (Grande-Bretagne, Irlande, Man) et anglo-normandes (Jersey-Guernesey). Fondée en 1923 suite à l’indépendance de l’Irlande, elle vise à faciliter les déplacements au sein de ces territoires entre lesquels des liens familiaux sont forts. L’accord a été renouvelé et renforcé afin d’assurer la sécurisation des flux de voyageurs.
• La Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg ont institué en 1947 une union douanière connue sous le nom de Benelux (Belgique-Nederland-Luxembourg) dans le contexte de la reconstruction, afin de stimuler leurs échanges économiques renaissants. Cette coopération est le fait de « petits États », trois monarchies constitutionnelles, issu du démembrement du grand Royaume des Pays-Bas de 1815. Influencés historiquement par les trois puissances voisines (France, Angleterre et Allemagne), ces États ont connu la première révolution industrielle et pour deux d’entre eux ont été des puissances coloniales. L’union économique a accompagné la recomposition territoriale et économique de ces trois pays : crise des bassins industriels et miniers, émergence de l’économie portuaire… L’expérience du Benelux a inspiré la CEE. Le Benelux a été réformé et allégé au plan institutionnel depuis 2012.
• Le Conseil nordique (1952) a été constitué dans le contexte de la Guerre froide par les États d’Europe du Nord. Il s’agit d’une institution de concertation entre cinq Etats démocratiques (Suède, Danemark, Finlande, Norvège, Islande ainsi que leurs territoires associés : Féroé, Groenland, Åland, Svalbard) ayant en commun des héritages culturels (le luthéranisme) et linguistiques (des langues proches, d’origine germanique, à l’exception du finnois). Il s’agissait pour eux de mener des politiques communes, et initialement de faire bloc face à la menace soviétique, alors que deux d’entre eux (Suède et Finlande) avaient fait le choix de ne pas adhérer à l’OTAN. Il a été doublé d’un conseil des ministres en 1971. L’Estonie a fait part en 2005 de son souhait d’adhérer au Conseil.
• Le Groupe de Višegrad s’est formé en 1991 dans le contexte de la disparition du bloc de l’Est et de la démocratisation en Europe centrale. Il associait au départ Pologne, Hongrie et Tchécoslovaquie, avant que celle-ci ne procède à sa séparation entre République tchèque et Slovaquie. Le choix de la ville de Višegrad fait référence à la réunion des rois de Pologne, Hongrie et Bohème en 1335 en ce même lieu. C’est une structure informelle de concertation intergouvernementale, qui a perdu de son sens depuis l’adhésion simultanée de ses membres à l’UE en 2004.
• L’Assemblée balte est née en 1990 de la volonté des Estoniens, Lettons et Lituaniens, encore sous domination soviétique, de coordonner leur action pour rétablir leur souveraineté vis-à-vis de Moscou. La mise en avant d’une entité et d’une identité balte répondait à une stratégie de dénonciation de l’incorporation forcée de ces « petites » républiques à l’URSS en 1940. Elle participait d’une démarche commune de « retour à l’Europe », à travers une coopération intergouvernementale et interparlementaire. Bien que ses objectifs aient été remplis, elle reste une instance privilégiée de concertation.
• Le Conseil des États de la mer Baltique (CEMB), est né en 1992 d’une volonté germano-danoise de combler le vide institutionnel laissé par la chute du Rideau de fer en mer Baltique et de rétablir les liens historiques avec la rive orientale alors en transition politique et économique. Il regroupe l’ensemble des États riverains de cette mer semi-fermée, y compris la Russie, au sein d’une structure de coopération, particulièrement active dans le domaine social et environnemental. Il a accompagné la transition démocratique de la Pologne et des États baltes tout en servant de cadre à des échanges d’expériences et projets communs.
• Ce conseil a inspiré la formation de l’Organisation de coopération économique de la Mer Noire (OCEMN) qui existe depuis 1992 mais n’est opérationnelle que depuis 1999. Elle compte 12 États Membres, riverains ou proches de cette mer semi-fermée en lisière de l’Europe conventionnelle. Les candidatures du Monténégro et de Chypre sont bloquées en raison de dissensions entre membres. Le fonctionnement de cette institution est perturbé par des conflits non résolus, anciens et récents (Grèce/Turquie, Arménie/Turquie, Ukraine/Russie…), et le maintien de tensions militaires.
• Pays méditerranéens de l'Union européenne (ou Pays du Sud de l'Union européenne) : Depuis 2016 un sommet regroupe 7 pays du sud de l'UE, qui se sentent davantage concernés par la pression migratoire, la question de la dette, et sont intéressés pour des raisons de proximité et d'histoire par les relations avec le Maghreb et autres pays du bassin méditerranéen, la crise syrienne, les relations avec l'Amérique latine.

• L'initiative des trois mers (Baltique, Adriatique, mer Noire) est un forum créé en 2016 regroupant douze États d'Europe centrale et orientale, qui a reçu les visites du ministre chinois des affaires étrangères et du président américain Donald Trump. Ce groupe entend peser face aux « grand » pays de l'UE et coordonner des projets de développement notamment dans le secteur des transports, en mettant en place une autoroute, la via carpatia, de Klaipeda (Lituanie) à Thessalonique (Grèce) et un gazoduc. Ce groupement intervient dans la thématique du raccordement de l'Europe au projet chinois des Nouvelles routes de la Soie (ou OBOR - One Belt One Road)

Ces organisations sub-régionales sont souvent portées par un ou plusieurs États-moteurs, qui y voient un cadre d’action privilégié ou une zone d’influence économique potentielle. Elles s’appuient dans certains cas sur l’existence de coopérations ou d’unités historiques (l’Union de Kalmar, la Hanse pour la Baltique). Elles sont aussi, dans un contexte européen post-1991 de multiplication des États sur le continent et de craintes de « satellisation » par les « Grands » États du continent, un moyen de compenser un poids et une situation géographique périphérique par rapport au « cœur » démographique et économique du continent que serait la dorsale.

6. Des Unions à territoires variables

« L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d'abord une solidarité de fait », Robert Schuman, 9 mai 1950.

Les éléments qui suivent sont des illustrations concrètes de la mise en œuvre de politiques de coopération et de coordination sectorielles destinées à favoriser les échanges et harmoniser les pratiques. Leurs aires d'application dépassent le strict cadre spatial de l'Union européenne, illustrant l'idée d'une « Europe à la carte » brouillant les frontières.

6.1. L'Union douanière

6.2. InterRail

La mise en place d'un pass commun pour favoriser les voyages par voie ferroviaire remonte au début des années 1970. Le dispositif s'est progressivement élargi, jusqu'à couvrir 31 États européens, la Lituanie ayant rejoint le dispositif en 2019. Plusieurs formules sont proposées, permettant de circuler durant une durée limitée sur l'ensemble des réseaux ferrés nationaux de plusieurs pays ou de l'ensemble des 31 pays membres. Les États non couverts sont ceux qui ne disposent pas de réseau ferré national (Islande, Malte, Chypre) ou ceux dont le réseau ne dispose pas d'interconnexion avec les États voisins pour le transport de voyageurs (Albanie, Lettonie, Estonie), ce qui pourrait évoluer du fait de projets en cours (Rail Baltica...). Notons qu'il n'existe pas d'écartement des voies unique au sein de l'UE (cf le cas de l’Espagne), obligeant, – pour les réseaux traditionnels – à un changement de bogies sur les trains au passage de la frontière (voir cet article). Le dispositif Inter Rail est ouvert à l'ensemble des citoyens des États européens et des résidents permanents dans ces États.

6.3. Le ciel unique européen

Dans un contexte de forte croissance des flux aériens et de développement des compagnies à bas coût, en lien avec la libre-circulation instaurée par les Accords de Schengen, l'Union européenne a lancé en 1999 l'initiative visant à harmoniser les règles en matière de gestion des espaces aériens. Des règles de sécurité communes et une gestion collective se sont mises en place à travers des « paquets » législatifs en 2004 et 2009.

6.4. L'Union énergétique

La mise en commun de la production de charbon avait été le point de départ de la construction économique européenne. La montée des préoccupations environnementales et la dépendance du continent aux importations énergétiques ont incité l'Union européenne à mettre en place une stratégie commune. L'Union de l'Énergie lancée en 2015 vise à assurer l'indépendance énergétique de l'Europe, alors que ses relations avec la Russie, fournisseur d'hydrocarbures, se sont dégradées. Outre la volonté d'améliorer l'interconnexion des réseaux européens, l'Union s'est fixée pour objectif de lutter contre le réchauffement climatique et s'est dotée d'une stratégie en faveur du développement des énergies renouvelables.

7. Zoom sur les voisinages de l'UE (au 1er juin 2019)

L’Union européenne est l’un des pôles de la Triade, une région motrice et attractive au niveau mondial, qui dispose d’un niveau de vie élevé. De part et d’autre de ses frontières, s’observent des écarts de développement qui ont tendance à s’accroître. En parallèle à sa politique d’élargissement, l’UE a mis en œuvre depuis le début des années 1990 une politique de voisinage (PEV) à la fois en direction des pays du sud et de l’est de la Méditerranée (PSEM) et des États issus de l’ex-URSS. Il s’agissait d’accompagner les transitions démocratiques et favoriser le développement. Des instruments financiers spécifiques ont été créés afin de financer des opérations ciblées : renforcer les infrastructures, améliorer les conditions de vie, construire les institutions et la démocratie… Il existe à la fois des programmes régionaux (par région d’intervention), des programmes thématiques (par secteur d’intervention) et des dotations par État, dont le montant dépend à la fois des besoins de l’État, de son degré d’ouverture sur l’Union européenne et de l’intensité de la coopération existante. Elément révélateur, la part du commerce effectué avec l’Union européenne affiche le degré d’ouverture et l’intensité des échanges et de la coopération. Plusieurs accords bilatéraux ont été mis en œuvre dans certains cas, tandis que d’autres États moins démocratiques restent en partie à l’écart des programmes.

Les voisinages de l'Union européenne : statuts et programmes de coopération

Réalisation : P. Orcier, juin 2019

On peut distinguer sur le plan régional trois grands ensembles :

- les États candidats à l’UE et candidats potentiels, principalement dans les Balkans. Ils bénéficient de l’aide financière la plus importante.

- les États méditerranéens, dans une définition large, pouvant inclure la Mauritanie et la Jordanie. Concernés par le Processus de Barcelone (1995) puis par l’Union pour la Méditerranée (UpM, 2008), ils forment un voisinage hétérogène, associant des États parfois rivaux, parmi lesquels certains bénéficient de la manne pétrolière (Algérie, Libye). Les relations sont parfois délicates en raison des héritages liés à la colonisation ou d’idéologies politiques anti-occidentales. L’écart en matière de coopération est grand entre le Maroc ou Israël, qui bénéficient d’un statut avancé et participent à certaines agences européennes, et des États comme la Syrie ou la Libye, avec lesquels la coopération est limitée ou suspendue.

- les États européens de l’ex-URSS, pour qui la politique de voisinage est clairement de la part de l’UE une politique alternative à une adhésion. Ces États bénéficient depuis les années 1990 du programme TACIS et sont inclus depuis 2008 dans le Partenariat oriental. Ces États forment un nouvel « entre-deux » entre Union européenne et Russie et concentrent aujourd’hui l’essentiel des tensions qui affectent le continent européen : guerres du gaz, conflits gelés, séparatismes actifs… La Russie occupe une place à part, considérée par l’Union européenne comme un « partenaire stratégique », elle n’a pas souhaitée être incluse dans la politique européenne de voisinage et voit d’un mauvais œil toute avancée euro-atlantique dans les États de son ancien glacis. Trop vaste pour être intégrée, trop puissante pour être ignorée, elle reste et s’affirme comme « l’autre » acteur politique et géopolitique du continent européen.

L'Union européenne agit comme pôle organisateur d'une région qui déborde des limites du continent, et avec laquelle les relations avec l'UE sont définies par différents accords évoqués plus haut, au gré des priorités et intérêts mutuels. Il ne s'agit pas de « sphère d'influence » supposant une subordination et une satellisation mais d'un espace sur lequel s'exercent des politiques et des liens. Il existe d'ailleurs d'autres États vecteurs d'influences sur ces espaces. Aux approches « régionales » méditerranéenne et orientale mises en place par l'UE s'ajoutent des relations bilatérales plus ou moins fortes, contribuant à différents degrés d'intégration, sans nécessairement aboutir à une adhésion. La diversité des statuts contribue à diversifier « l'offre » communautaire. Le Brexit a par ailleurs posé la question du futur statut du Royaume-Uni dans cette architecture continentale.

8. Zoom sur l'OTAN (au 1er juillet 2019)

8.1. Situation militaire en Europe

Divisée durant la Guerre froide en deux organisations militaires concurrentes, selon la logique des blocs, l'Europe se trouve aujourd'hui majoritairement incluse dans l'aire de l'OTAN, organisation mise en place par les États-Unis à partir de 1949 et qui a été progressivement rejointe par les anciens États du Pacte de Varsovie. Seule la partie orientale du continent adhère à une organisation concurrente, l'Organisation du Traité de Sécurité collective (OTSC), uniquement sur une partie de l'aire de l'ex-URSS. 

Les questions militaires n'occupent pas la même place dans les États du continent européen. Au palmarès des plus fortes dépenses militaires, les principaux États européens restent parmi les vingt premiers mais sont rattrapés et dépassés par des puissances émergentes en Asie et au Moyen-Orient. En raison de leur rôle international et leur implication dans des opérations militaires, des missions de maintien de la paix ou via des accords de coopération et de défense, la France et la Grande-Bretagne conservent des budgets élevés, en comparaison avec l'Allemagne et l'Italie. La Russie a hérité de l'arsenal de l'URSS et cherche à restaurer sa puissance par des investissements importants dans son armée, malgré les sanctions internationales dont elle fait l'objet. Une majorité d'États affectent entre 1 et 2 % de leur PIB aux dépenses militaires. On observe des niveaux plus élevés en Europe orientale, où se produit une escalade depuis une dizaine d'années. À la mise à niveau des équipements et infrastructures des nouveaux États membres de l'OTAN s'ajoute la perception d'une Russie représentant une menace croissante depuis la guerre russo-géorgienne de 2008, puis l'annexion de la Crimée et le soutien russe aux séparatistes du Donbass depuis 2014. La Russie fait valoir pour sa part la nécessité d'assurer la défense de son immense territoire et le rapprochement des infrastructures et troupes de l’OTAN en Europe orientale. L’enclave de Kaliningrad en particulier a reçu de nouveaux équipements.

La conscription a été progressivement abandonnée en Europe de l'Ouest, où prévaut la coopération dans le cadre de l'OTAN et l'UE. Seuls des États « neutres » ont conservé ce système associé à un fort sentiment national. On a observé toutefois la restauration de la conscription en Suède et en Lituanie, suite à une perception de plus en plus hostile du voisinage avec la Russie. La Bulgarie y réfléchit également. L’ex-sphère soviétique est en revanche marquée par le maintien de la conscription, face à une OTAN jugée hostile et en progression depuis une vingtaine d'années. Cela est d'autant plus vrai dans les zones où subsistent des conflits latents ou non résolus (Arménie/Azerbaïdjan, Grèce/Turquie, Chypre, Moldavie).

L'évolution des budgets militaires est marquée par de fortes différenciations régionales. On a pu constater l'assèchement progressif des budgets des États des Balkans suite à la fin des conflits et la liquidation des stocks d'armes et de matériels (notamment au Monténégro). L'Europe du sud a vu ses budgets sévèrement amputés par les plans de sauvetage et de relance consécutifs à la crise financière de 2008 (Grèce, Italie, Espagne). L'Europe orientale a vu en revanche ses budgets repartir à la hausse... alors même que cette région reste en moyenne plus pauvre que la partie occidentale.

8.2. L'OTAN

L'Alliance atlantique, qui avait connu trois précédentes phases d'extension en Europe orientale depuis la fin de la guerre froide (1999, 2004 et 2009) regroupe désormais 29 membres autour des États-Unis et du Canada.

L'Europe militaire : l'OTAN et l'OTSC

Le Monténégro est devenu le 5 juin 2017 le 29e membre de l'OTAN, à l'issue d'un processus controversé d'intégration. Non seulement une partie de l'opinion monténégrine y était défavorable, mais le pays a été le théâtre d'une tentative de coup d’État et de tensions dans les relations entre la Russie et les États-Unis. Avec cette adhésion, c'est le troisième État issu de l'ex-Yougoslavie qui a rejoint l'Alliance, qui contrôle désormais la totalité du littoral adriatique et du nord de la Méditerranée.

La Macédoine du Nord avait reçu en juillet 2018 l'invitation officielle à rejoindre l'Alliance Atlantique après plusieurs années de véto de la part de la Grèce, du fait de la longue querelle bilatérale concernant le nom de ce pays. Afin que l'adhésion soit effective, elle doit être ratifiée par l'ensemble des États membres. Le processus a été amorcé dès février 2019, après la validation par le Parlement grec de l'Accord de Prespa ; signe de la bonne entente retrouvée, la Grèce a été le premier État à signer le protocole d'adhésion puis à ratifier le texte le 8 février, après que les ambassadeurs des 29 États membres ont signé le protocole. L'Albanie a fait de même le 14 février. Le processus de ratification par les parlements nationaux est engagé (5 États sur 29 l'ont achevé) et devrait être terminé en décembre 2019. La Macédoine du Nord deviendra donc prochainement le 30e membre de l'OTAN. Elle contribue depuis plusieurs années en tant que partenaire à fournir des soldats aux différentes missions de l'organisation, notamment au Kosovo. L'adhésion à l'OTAN a rencontré de fortes oppositions de la Russie qui cherche à préserver son influence dans les Balkans.

L'OTAN et ses partenaires

La Bosnie-Herzégovine qui a engagé un rapprochement avec l'OTAN, n'a pas obtenu le Plan d'action à l'adhésion (Membership Action Plan / MAP) en raison d'une unification insuffisante de son système de défense au niveau de l'État central. Le pays abrite toujours deux missions de l'UE (EUFOR Althea et MPUE) chargées d'assurer la sécurité et d'aider à la stabilisation de l'État.

La Géorgie, également candidate à l’OTAN devra attendre pour que les États membres se prononcent sur une éventuelle adhésion. Cette candidature rencontre une certaine frilosité en raison de l’hostilité affichée de la Russie, dont elle est un voisin immédiat, et face à laquelle elle a subi une défaite militaire lors du conflit qui les a opposées en août 2008. De fait, la Géorgie ne contrôle pas l’intégralité de son territoire national : l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud ont fait sécession. Autoproclamées indépendantes, elles ont été reconnues par Moscou, qui y entretient depuis 2008 des bases militaires. L'OTAN a toutefois installé en Géorgie en août 2015 un centre d'entrainement.

L'Ukraine souhaite se rapprocher de l'OTAN. Candidate une première fois, elle avait envisagé en 2008 d'obtenir le MAP. Suite à l'élection à la présidence de la République en janvier 2010 du pro-russe Viktor Ianoukovitch, elle avait retiré sa candidature, souhaitant officiellement rester non-alignée. Ianoukovitch avait renouvelé le bail de la base navale russe de Sébastopol jusqu'en 2047. De fait, cet accord est rendu caduc depuis le rattachement de la Crimée à la Russie au printemps 2014. Néanmoins, le changement de régime, la guerre qui se prolonge dans l'Est et l'implication manifeste de la Russie aux côtés des séparatistes ont poussé la nouvelle Rada (parlement ukrainien) à voter, le 23 décembre 2014, l'abandon du statut de "non aligné" qui avait été adopté en 2010 sous pression de la Russie. Le nouveau gouvernement envisage sérieusement d'intégrer l'OTAN. La population du pays était avant la guerre très divisée sur la question. Toutefois, le cours des événements a provoqué un revirement dans l'opinion, l'OTAN apparaissant comme un moyen de garantir l'indépendance nationale face à la nouvelle menace russe. Cette perspective est perçue en Russie comme une menace directe contre elle. Pour cette raison les membres de l'alliance ne sont pas pressés d'engager l'Ukraine sur la voie d'une adhésion, sa candidature est en quelque sorte gelée.
Enfin, la Serbie s'interroge sur le sens d'un possible rapprochement avec l'OTAN, alors qu'elle garde vive la mémoire des bombardements de son territoire par l'Alliance en 1999 et conserve des liens forts avec la Russie. Elle se trouve de fait entourée d'Etats membres ou de candidats et souhaite sortir de l'isolement relatif dans lequel elle se trouve.

Le ministre finlandais des Affaires Étrangères, Alexander Stubb, suite au conflit russo-géorgien de l'été 2008, a soulevé la question de l'adhésion à l'OTAN. L'opinion finlandaise y reste néanmoins défavorable, soucieuse de ne pas froisser la Russie voisine malgré la crainte que celle-ci ne cesse d'inspirer. Les violations répétées de l'espace aérien finlandais, mais aussi suédois, par des avions militaires russes depuis 2014 suscitent l'inquiétude. Les deux États ont décidé de se rapprocher des États-Unis en matière de défense, et des manœuvres conjointes avec l'OTAN ont eu lieu en Laponie au cours des derniers mois. La question de l'adhésion à l'OTAN est aussi au cœur de la résolution du conflit qui paralyse la Moldavie depuis la restauration de l'indépendance en 1991. Les négociations pour tenter de mettre fin au conflit qui oppose le gouvernement moldave à la république sécessionniste de Transnistrie (capitale : Tiraspol) ont repris sous l'égide de la Russie. La renonciation à toute adhésion de la Moldavie à l'OTAN est une condition posée par les dirigeants de l'entité sécessionniste pour envisager toute réunification.

Restent en Europe quatre autres États neutres (la définition de la neutralité variant d'un État à l'autre), qui participent néanmoins au Partenariat pour la Paix de l'OTAN : la Suisse, l'Irlande, la Suède et l'Autriche.

Pour compléter

• Fondation Robert Schuman, 2017, Rapport Schuman sur l’Europe 2017, Lignes de repères.
• Michel Foucher, 2016, Le retour des frontières, CNRS éditions, 64 pages. 
• Michel Foucher (dir.), 2011, L’Europe entre géopolitiques et géographies, CNED SEDES.
• Michel Foucher, 1998, Fragments d’Europe, Fayard.

Pascal ORCIER,
professeur agrégé, docteur en géographie et cartographe, enseignant au Lycée Beaussier à La Seyne-sur-Mer (83).

conception et réalisation de la page web : Marie-Christine Doceul et Jean-Benoît Bouron

Dernière mise à jour le 1er juillet 2019.