L’action collective face aux nouveaux risques climatiques dans les métropoles américaines : l’exemple des inondations à Gowanus Canal (New York)

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Comme l’actualité ne cesse de le rappeler, les risques existants s’amplifient sous l’effet de l’accélération du changement climatique. Parmi eux figure le risque inondation en zone littorale, en lien avec l’élévation du niveau marin, qui interagit avec l’augmentation du régime des précipitations et l’artificialisation des sols et des cours d’eau. Ces dynamiques touchent tout particulièrement les plus grandes agglomérations urbaines.

Les seules politiques environnementales de prévention des risques et les aménagements ne suffisent pas à réduire significativement les vulnérabilités actuelles et futures. En réponse, des mobilisations sociales émergent pour réclamer une justice climatique, au nom d’un droit égal des personnes et communautés à être prémunis face à ces risques d’un nouveau genre. Selon Lydie Laigle (2019) : « La justice climatique est une notion qui insiste sur le fait que les pays et les peuples [et les classes sociales] qui ont le moins contribué historiquement au changement climatique sont ceux qui en subissent le plus les impacts et ont moins la possibilité de s’en protéger ou de s’y adapter ». Aux États-Unis, l’action collective communautaire (ou community organizing) s’empare de ces questions. Celle-ci renvoie à un double processus politique de contestation et d’auto-organisation de la société civile locale, issue de l’alliance des classes populaires et des représentants politiques locaux. Le community organizing vise souvent à dénoncer des injustices vécues par les minorités mais aussi à proposer et expérimenter des réponses pour réduire les inégalités socio-spatiales (Talpin, 2016). Ces mobilisations, fondées sur une solidarité entre habitants, s’expriment aussi après des catastrophes environnementales, comme ce fut le cas lors de l’ouragan Sandy qui frappa les villes de New York et Boston en 2012 (Krasny & Tidball, 2015).

Dans le cas des villes côtières étatsuniennes, quelles formes prennent les mobilisations collectives, notamment celles d’habitants déjà précarisés, pour lutter contre de nouveaux risques à la fois locaux et globaux ? Comment rendre plus inclusifs les nouveaux espaces urbains aménagés dans une visée de justice climatique ?

1. Les villes côtières étatsuniennes face aux nouveaux risques climatiques : l’exemple des inondations dans la ville de New York

Un grand nombre de grandes métropoles étatsuniennes est touché par une montée inexorable des eaux et une augmentation des précipitations issues des perturbations atmosphériques océaniques. Le phénomène est tel que certains chercheurs parlent de « villes en disparition » (disappearing cities), comme le signale un article publié dans la revue Nature (Ohenhen et al., 2024). Le risque inondation marque un péril existentiel pour les quartiers proches des fronts de mer qui concentrent aussi les principaux foyers de population urbaine.

Ces espaces urbains de front de mer localisent aussi de fortes inégalités socio-spatiales. Le contexte new-yorkais fournit un exemple de ségrégation résidentielle entretenue par une politique municipale qui, notamment depuis 2014, permet la densification, la conversion de quartiers anciennement industriels en zone d’habitat, mais aussi de la construction de logements qualifiés d’« abordables » qui ont paradoxalement renforcé des logiques de gentrification des quartiers populaires (Maaoui, 2022). En outre, la ville de New York sera confrontée, selon les estimations officielles, à une montée des eaux comprise entre 25 à 40 cm à l’horizon 2050 et jusqu’à 190 cm à l’horizon 2100 ((Source : The NYC Panel on Climate Change, 2018.)), cette montée entraînant une augmentation des zones inondables par les crues centennales, qui couvriront alors environ 19 % de la ville. Ce phénomène est particulièrement notable dans les quartiers en périphérie des centralités économiques ayant une importante façade océanique, comme dans le Queens ou à Brooklyn.

Document 1. Les zones urbaines exposées au risque centennal d’inondation à New York, à l’horizon 2100. Source : Federal Emergency Management Agency (FEMA), NYC Opendata, Esri.

La ville de New York est aussi un cas d’école en études urbaines concernant l’analyse des inégalités environnementales. Dans la métropole, elles s’articulent étroitement avec les effets des politiques de logement mises en œuvre depuis plusieurs décennies (Le Goix, 2013). La cartographie du risque centennal d’inondation montre que certains quartiers sont plus touchés que d’autres, au sud de Brooklyn, au nord du Queens ou encore à Staten Island (document 1). Si le risque inondation touche toutes les catégories sociales, y compris les classes moyennes et supérieures vivant et travaillant à Manhattan, ce sont les populations démunies, surreprésentés dans les quartiers d’habitat social, qui apparaissent comme les plus vulnérables (voir notamment Chang et al., 2021 ; Faber, 2015). Une étude de Pablo Herreros Cantis (et al., 2020), souligne aussi que les plus forts facteurs de risque d'inondation côtière concernent les quartiers nouvellement construits.

Pour répondre à ce que plusieurs associations et collectifs ont dénoncé comme une injustice climatique, la municipalité a mis en place un plan d’action, le New York City Stormwater Resiliency Plan, et un subventionnement spécifique pour encourager les aménageurs à dépolluer les sols exposés à ces risques inondations : les « Flood Zone Grants ». Pourtant, ces actions publiques n’ont pas été suffisantes pour réduire considérablement la vulnérabilité de certaines zones urbaines multi-exposées à d’autres risques de pollution ou d’îlot de chaleur urbaine.

2. Gowanus Canal, un quartier post-industriel hautement pollué, illustration d’une injustice climatique newyorkaise

Parmi les quartiers de New York, le Bronx est probablement le plus étudié, aussi bien pour les inégalités d’accès à la nature que pour ses mouvements de justice environnementale depuis les années 1960 (Paddeu, 2012 ; Delage, 2016).

Moins étudié, le borough ((Borough : circonscription administrative de la municipalité de New York. Il existe 5 boroughs à New York : Manhattan, Brooklyn, Bronx, Queens et Staten Island.)) de Brooklyn abrite, lui, 30 % de la population new-yorkaise (Census, 2020). S’il est moins densément peuplé que Manhattan ou que le Bronx, c’est parce qu’il abrite une mosaïque d’espaces résidentiels, et quelques espaces de nature comme des zones de marais (Jamaïca Bay), un grand parc boisé central (Prospect Park) et plusieurs friches industrielles témoignant d’une activité économique et portuaire révolue. Depuis les années 2010, une dynamique de densification a été relancée et la ségrégation résidentielle se renforce, en lien avec la spéculation foncière et immobilière, notamment au nord de Brooklyn (Curran & Hamilton, 2012). Les fronts d’eau new-yorkais sont souvent gagnés sur la mer, ou des zones humides asséchées. Ces espaces se transforment à une vitesse importante depuis le début des années 2000 à Brooklyn pour faire place à de nouveaux immeubles bordés de promenades ou d’espaces paysagers qui sont parfois des zones humides construites, conformément au principe de la ville éponge (document 2). Néanmoins, les formes d’aménagement ne sont pas homogènes localement. Par exemple, certains terre-pleins gagnés sur la mer ont des sols minéralisés, ce qui accentue la vulnérabilité de ces espaces aux inondations. En outre, la préservation du patrimoine industriel bâti assure aussi un rôle attractif pour des populations plus aisées qui s’installent dans ces quartiers (Gras, 2014). Héritée des activités industrielles du XXᵉ siècle et désormais renforcée par la pression immobilière, l’artificialisation des berges suscite aujourd’hui de nouvelles interrogations.

Document 2. Les nouvelles formes d’aménagement du front d’eau à New York. À gauche, dans le quartier de Hunters Point dans le Queens, juste au nord de la limite avec Brooklyn, une zone humide artificielle a été construite. Cliché d'Hugo Rochard, 2019. À droite, le quartier de Gowanus Canal où dominent les promenades minéralisées. Cliché d'Hugo Rochard, 2022.

Le quartier de Gowanus Canal, dans l’ouest de Brooklyn, est un exemple de la transformation contrastée de la métropole new-yorkaise. Après avoir accueilli des activités industrielles lourdes tout au long du XX^e siècle, comme la transformation de goudron de houille ou le stockage et le transport de pétrole, cet espace se trouve désormais enserré entre deux anciens quartiers pavillonnaires aujourd’hui aisés (Park Slope et Carroll Gardens). Il est alors l’objet de dynamiques urbaines souvent corrélées : un renouvellement urbain fondé sur une densification des espaces bâtis pour l’accueil de nouveaux logements à la place des friches industrielles, qui alimente un processus de gentrification ex nihilo. Il est l’illustration de ce qu’Isabelle Anguelovski (2016) appelle les « Green LULU’s » (« Green Locally Unwanted Land Uses »). En effet, les opérations de dépollution et la revalorisation de sites dont la toxicité des sols, de l’eau ou de l’air dépasse les normes en vigueur, s’accompagnent d’une spéculation foncière sur ces terres nouvellement constructibles. D’autre part, bâti sur d’anciens marais asséchées dont les cours d’eau ont été canalisés dès le début du XIX^e siècle, le quartier est vulnérable aux inondations qui, à leur tour, continuent de polluer le canal. C’est pourquoi, en 2010, le canal Gowanus qui donne son nom au quartier a été qualifié de cours d’eau le plus pollué des États-Unis par l’Environmental Protection Agency (EPA, agence fédérale environnementale américaine).

Sur le plan socio-économique, le quartier de Gowanus est aussi caractérisé par une situation d’inégalité environnementale. En 2020, environ 10 % de la population du quartier de Gowanus est sous le seuil de pauvreté (Census 2020), auxquels il faut ajouter nombre de travailleurs pauvres ou précaires. La majorité de ces familles à faible revenu vivent dans des logements sociaux publics (NYCHA) ou dans les logements à loyer permanent dits abordables. Avec le quartier de Red Hook, le quartier de Gowanus concentre le plus fort taux de population pauvre dans cette zone du nord de Brooklyn. À l’échelle du quartier, des disparités sont observables : le nord du quartier, là où sont localisés les parcs de logements sociaux, les niveaux médians de revenus sont nettement plus faibles. Les populations les plus exposées aux inondations sont aussi celles qui vivent dans ces logements. Le document 3 montre que les zones situées sous la ligne d’eau lors d’épisodes d’inondation centennale sont en grande partie celles où la part des foyers vivant sous le seuil de pauvreté est supérieure à 25 %.

Document 3. Les quartiers de Red Hook et de Gowanus, une situation d’injustice climatique. Source : rapport « final implementation plan » du collectif « Turning the Tide », 2016.

La multi-exposition aux risques du quartier de Gowanus révèle de nouvelles inégalités environnementales qui se cumulent localement et dans le temps : en plus de la pollution persistante aux métaux lourds, le quartier dépourvu d’espace verts est un îlot de chaleur en été, et en inter-saison, les inondations ont tendance à augmenter en fréquence et en intensité. Un phénomène typiquement urbain vient accentuer cette situation problématique, le débordement d'égout unitaire ou, en anglais, « combined sewer overflows ». Il est causé par le débordement des eaux usées dans le système de collecte des eaux pluviales lors d’importantes précipitations (documents 4 et 5). L’ensemble de ces éléments conduit à des inondations récurrentes pouvant déboucher sur des catastrophes environnementales et écologiques (document 4). La situation a ainsi justifié une intervention de l’EPA pour la dépollution du canal de Gowanus, classé « Superfund site » ((Depuis 1980, le programme “Superfund site” est financé par l’état fédéral américain dans le but de décontaminer les sites identifiés comme étant les plus pollués du pays, au nom de la santé publique et la dégradation des milieux. Source : Environmental Protection Agency.)) en 2010.

Document 4. Le principe du débordement d'égout unitaire, « Combined Sewer Overflow » (abrégé « CSO »). Hugo Rochard et Jean-Benoît Bouron pour Géoconfluences, adapté de l’Environmental Protection Agency, 2004.

Document 5. Inondation à Gowanus en 2008, après la tempête Ophelia. Photographie d’Adam Kuban prise le 28 juin 2008 au croisement de la 4^e avenue et de Carroll Street, Brooklyn, quartier de Gowanus. Sous licence Creative Commons (source). Localisation : 40°40'36.4"N 73°59'00.4"W.

Dans ce contexte, plusieurs collectifs locaux, composés d’habitants et d’usagers (notamment des pratiquants de canoé) ont fait valoir auprès des autorités municipales leur opposition aux projets de transformation du quartier. Comme dans d’autres contextes urbains étatsuniens, se pose la question du pouvoir des collectifs locaux qui constituent la communauté (community), dans la lutte contre des inégalités environnementales, lesquelles sont le résultat de rapports de force financiers et politiques qui se jouent aux échelles métropolitaine et internationale (Curran & Hamilton, 2012).

3. L'action collective communautaire et la lutte contre les nouveaux risques climatiques urbains : l’exemple de Gowanus Canal Conservancy

Gowanus Canal Conservancy est une organisation à but non lucratif fondée en 2006 par un collectif d’habitants soucieux de la qualité environnementale du quartier. Ce collectif qui compte plus de 10 salariés, principalement des femmes, agit quotidiennement pour lutter contre la dégradation d’un environnement déjà hautement pollué. L’un des objectifs est aussi de chercher à mobiliser des habitants majoritairement autour d’actions de restauration écologique, de dépollution, de production de végétaux locaux et d’inventaires naturalistes dans le quartier.

L’imperméabilisation des sols est un élément important de la vulnérabilité des villes aux inondations. Les rain gardens (ou « jardins de pluie ») sont de nouveaux aménagements écologiques mis en place par la ville de New York dans les années 2010 dans le cadre d’un programme fédéral de lutte contre les inondations en milieu urbain. L’installation de ces espaces végétalisés en pleine rue permet de tamponner les inondations grâce à un système qui allie ingénierie et horticulture, dans le respect du cycle de l’eau et de la biodiversité. L’association Gowanus Canal Conservancy gère par délégation municipale une dizaine de rain gardens et deux de ces espaces ont été créés grâce à leur plaidoyer. D’après le rapport d’activité de 2023, le collectif a planté près de 570 végétaux (principalement des arbustes et des plantes herbacées) dans les espaces publics du quartier et a distribué gratuitement aux collectifs locaux, dont des habitants de logements sociaux, plus de la moitié des végétaux produits dans leur propre pépinière. Les espèces cultivées sont adaptées aux conditions pédologiques du quartier et notamment à la présence de sols partiellement inondés.

Document 6. Trois images de mobilisations citoyennes pour la justice climatique dans le quartier de Gowanus En haut à droite. Un groupe de militants et militantes interrompt les portes ouvertes du projet de rezoning de Gowanus du Département de l’urbanisme de New York (DCP), et organise sa propre réunion dans le gymnase. Cliché de Nathan Haselby sur Blykner, février 2019. En haut à gauche. Entretien bénévole d’un jardin pluvial rain garden assuré par Gowanus Canal Conservancy en 2015.  Source : Gowanus Canal Conservancy, avec l’aimable autorisation de l’association. En bas. Manifestation de la Gowanus Coalition for Justice en 2021. Source : Gowanus Coalition for Justice, avec l’aimable autorisation de l’association.

Gowanus Canal Conservancy s’inscrit aussi dans une lutte pour la justice climatique à l’échelle de la ville de New York. À l’occasion de la mobilisation Gowanus Coalition for Justice lancée depuis 2021, il s’est associé à dix autres associations, dont des collectifs de copropriétaires et des centres sociaux (community centers) pour modifier le plan de zonage voulu par la municipalité de New York. Ces collectifs citoyens ont plaidé ensemble pour contraindre les promoteurs privés à adopter des aménagements résilients en inscrivant un nombre minimal d’espaces de pleine terre, de nouveaux rain gardens et espaces végétalisés publics dans les plans d’aménagement (document 6).

En 2022, avec la formation de la Rain Coalition, les groupements de collectifs se multiplient à l'échelle de la ville pour demander un investissement public plus significatif dans des réponses contre les inondations (notamment les rain gardens) en ciblant les quartiers défavorisés newyorkais et, en particulier, trois bassins hydrographiques jugés prioritaires : la rivière Bronx, le canal Gowanus et Newtown Creek. En s’engageant dans ces coalitions, les responsables de Gowanus Canal Conservancy ont pour objectif de mutualiser les ressources afin de faire pression à l’échelle municipale sur les orientations politiques en matière d’urbanisme. Ils obtiennent de la part de la municipalité l’engagement d’une rénovation des logements sociaux existants à hauteur de 200 millions de dollars, au moment du changement d’affectation urbaine (rezoning). En mars 2023, à la suite de près d’une décennie de mobilisation, la municipalité s’engage à mettre à niveau les infrastructures d'égouts pour un montant de 174 millions de dollars. Le chantier de nouveaux réseaux d’évacuation des eaux usées et d’un réservoir est lancé afin de diminuer fortement la pollution du canal. En plus d’obtenir des victoires concrètes sur le renforcement des infrastructures grises, Gowanus Canal Conservancy propose de réimaginer l’aménagement du futur quartier en donnant une place importante à la restauration écologique des berges et la création de nouvelles zones humides pour réhabiliter le fonctionnement de l’ancien marais (document 7). De cette façon, le collectif se pose en force de proposition pour un réaménagement urbain écologique, visant à réparer des injustices climatiques vécues.

Document 7. Dessin du projet de Salt Lot Marsh proposé par Gowanus Canal Conservancy avec l’aide d’un cabinet d'architectes-paysagistes, dans le cadre d’un projet de transformation urbaine. Source : « Gowanus Lowlands Master Plan », SCAPE et Gowanus Canal Conservancy, 2019, avec l’aimable autorisation des auteurs.

Conclusion

L’exemple de Gowanus Canal et des mobilisations citoyennes qui s’y développent, est révélateur d’une évolution de la justice climatique qui exige des pouvoirs publics des investissements plus massifs dans des aménagements à la fois résilients face aux risques du changement climatique et ciblés en direction des populations vulnérables. L’enjeu d’une juste réparation des préjudices écologiques s’accorde avec la réduction des inégalités urbaines particulièrement marquées dans le contexte new-yorkais. Néanmoins, s’il existe des mobilisations habitantes et communautaires similaires dans d’autres contextes métropolitains, il faut rappeler que toutes n’atteignent pas leurs objectifs en matière de justice climatique, en raison de la persistance de rapports de pouvoir dans la production urbaine. De façon plus générale, la réussite des mobilisations pour une justice écologique dépend du contexte territorial, de la culture des partenariats entre les acteurs publics et les organisations de la société civile et des rapports de force qui la traversent (Rochard, 2023). Elle résulte aussi de la capacité à engager les riverains dans des actions ordinaires (jardinage, plantation, entretien, gestion écologique, etc.) qui matérialisent la reconquête et la transformation des espaces urbains.

Bibliographie

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