Élasticité des normes et stratégies d’acteurs : analyse critique de l’inscription au patrimoine mondial de l’UNESCO

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Adoptée le 16 novembre 1972 par l’Organisation des Nations Unies, « la Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel » est une convention internationale visant à préserver des lieux et des espaces identifiés comme ayant une « valeur universelle exceptionnelle » (source). Progressivement ratifiée par la quasi-totalité des États (en octobre 2020, seuls le Liechtenstein, Nauru et Tuvalu n’ont pas adhéré à cette Convention), sa mise en place s’inscrit dans une prise de conscience des enjeux liés à la préservation de biens culturels (monuments, ensembles urbains, sites archéologiques) et d’espaces naturels, à la fois en raison de leurs dimensions esthétiques et de leurs caractéristiques environnementales (Cameron et Rössler, 2017). La genèse d’un mouvement international visant à préserver des biens culturels et naturels est à mettre en relation avec 1) les destructions de la Première puis de la Seconde Guerre mondiale, 2) la prise de conscience d’un « monde fini » et d’une pression accrue des activités anthropiques sur l’ensemble des ressources et 3) des événements catastrophiques (aléas naturels, conflits armés) mettant en question la préservation de monuments ou d’ensembles paysagers (Batisse et Bolla, 2003). Historiquement, la Convention du patrimoine mondial vise des enjeux de protection (Anatole-Gabriel Vinson, 2006). Et, c’est en ce sens que le Comité du patrimoine mondial a procédé, dès 1978, à l’inscription de biens culturels, naturels ou encore mixtes sur la Liste du patrimoine mondial (encadré 1).

Document 1. De l’inscription à la gestion et au suivi, voire au retrait de la Liste : les différents temps dans le cycle de vie d’un bien inscrit sur la Liste du patrimoine mondial

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Document 2. La mise en perspective du paragraphe 137 Orientations 2008 et Orientations 2011 au sujet des biens en série

Pour autant, ce cadre à la fois normatif et évolutif donne lieu à des interprétations et des pratiques différenciées de la part des acteurs concernés (États parties, hauts fonctionnaires impliqués dans les ministères de référence, chargés de mission des dossiers de candidature et du suivi des sites inscrits, élus situés à différentes échelles) avec, le cas échéant, des configurations paradoxales par rapport aux objectifs visés par l’UNESCO. Cette latitude entre les textes onusiens et les pratiques observées est intéressante à questionner dans la mesure où elle permet d’aborder les enjeux associés à cette démarche internationale, que ce soit du côté des États parties et des acteurs porteurs des dossiers, mais également du côté de l’institution. Aussi, de manière inter-reliée, l’article se demande dans quelle mesure la procédure internationale visant à faire inscrire un bien sur la Liste du patrimoine mondial relève du registre de la norme, avec des stades plus ou moins codifiés selon les volets abordés. Dans le même temps, il s’agira d’analyser comment les acteurs parties prenantes perçoivent les normes énoncées via une analyse des configurations socio-spatiales de biens inscrits sur la Liste. In fine, les écarts observés entre les textes de l’institution et les formes socio-spatiales prises par les biens inscrits permettront de discuter des enjeux associés à la Liste du patrimoine mondial, en croisant les positionnements des États parties et ceux de l’institution.

En partant du cycle de vie d’un bien candidat puis inscrit sur la Liste (document 1), cette logique réflexive sera appliquée pour les principaux stades et situations particulières pour lesquels l’institution a des attentes normalisées (ou normalisantes) et qui dans le même temps font l’objet d’interprétations différenciées. De manière systématique, l’article met en perspective le contenu des textes onusiens et les configurations prises par des biens UNESCO, avec une réflexion sur ce que nous disent ces divergences en matière d’enjeux associés à cette procédure internationale. Les données mobilisées dans cet article sont issues de recherches effectuées sur différentes études de cas, complétées le cas échéant par un état de l’art ciblé sur des études complémentaires (encadré 2).

1. En amont, les écarts à la norme dans la phase préparatoire à l’inscription d’un bien sur la Liste du patrimoine mondial

La préparation d’un dossier de candidature prend couramment plusieurs années, au cours desquelles différents choix décisifs orientent la stratégie de candidature. Le but est toujours de prouver l’adéquation du bien candidat avec les textes régissant le patrimoine mondial. Cette première partie décrit cinq aspects majeurs de cette mise en ordre du patrimoine pour qu’il soit adoubé par le Comité du patrimoine mondial.

1.1. Similarité et proximité des biens candidats : des obstacles à leur inscription sur la Liste ? L’exceptionnalité en question

Lors de la construction du dossier de candidature (stade 3a), il est demandé aux acteurs porteurs du dossier de démontrer la valeur universelle exceptionnelle du bien, laquelle se veut à la fois unique et spécifique au bien (ICOMOS, 2008). La Convention de 1972 et les différentes versions des Orientations depuis 1978 sont claires sur ce point : la Liste vise à préserver des éléments qui, en raison de qualités remarquables, ont fait la démonstration d’une valeur universelle exceptionnelle. Au fur et à mesure de l’évolution de la Liste, ces enjeux de protection vont se doubler d’enjeux de représentativité : la Liste va progressivement chercher à devenir une vitrine de l’ensemble des patrimoines de l’humanité. Cette volonté de l’institution est liée au constat dressé dans les années 1990 d’une surreprésentation de types de biens (essentiellement des villes historiques et des biens monumentaux d’architecture élitiste dans les pays occidentaux). En réponse, l’institution se dote en 1994 d’une stratégie globale pour « une Liste du patrimoine mondial équilibrée, représentative et crédible » (Labadi, 2005). Dix ans plus tard, ces enjeux de représentativité se retrouvent au niveau des Orientations, lesquelles, à compter de la version de 2005, incluent des recommandations liées à la mise en œuvre de la stratégie globale, dans une formulation toujours en vigueur dans les Orientations de 2019.

Certains acteurs porteurs de projets de candidatures ont bien intégré ce double enjeu de singularité et de représentativité, et peut-être même l’ont-ils parfois compris comme une règle non-négociable. Ainsi : « La liste ayant vocation à accueillir des biens dotés d’une valeur dite exceptionnelle, elle ne peut faire de place à un bien qui serait perçu comme similaire à un autre déjà inscrit » (Debarbieux, 2020, p. 60) et quelques pages plus loin : « Dans le rapport qu’[un atelier d’experts] rédige en 2010, le massif [du Mont-Blanc] est jugé certes remarquable, mais trop aménagé et aussi trop similaire au site Jungfrau-Aletsch-Bietschhorn pour pouvoir prétendre à une inscription comme site naturel » (idem, p. 72). L’idée que deux biens trop similaires ne peuvent prendre place sur la Liste du patrimoine mondial est fermement établie chez les porteurs de projet : dans certains cas, elle conduit à abandonner des projets de candidatures dont les porteurs eux-mêmes ne sont pas suffisamment convaincus de l’exceptionnalité ; dans d’autres, elle conduit à construire un discours de justification qui fait la part belle aux plus petits particularismes dont tel ou tel bien pourra se prévaloir pour se distinguer au sein de la Liste et des listes indicatives. Dans tous les cas, une forme de prime au premier dossier déposé s’observe. Dans son article consacré à l’inscription au parc national de la Réunion sur la Liste du patrimoine mondial, Igor Babou démontre bien comment « L’UNESCO s’inscrit dans une logique de collection, un peu comme quand les bibliothèques pratiquent le dédoublonnage de leurs ouvrages. C’est sur la base du nombre de biens déjà inscrits dans sa collection que l’UNESCO induit ce qui, localement, va faire patrimoine » (Babou, 2015).

L’analyse de la Liste révèle que cette contrainte de non-redondance n’avait pas été prise en compte avant la stratégie globale de 1994. Le cas des cathédrales gothiques en France et dans les pays voisins illustre le phénomène de surreprésentation de certains types de biens. Parmi celles qui ont pris place sur la Liste, on peut citer Chartres, Amiens, Reims, Bourges, Cantorbéry (Angleterre), Batalha (Portugal), Burgos (Espagne), et dans des ensembles urbains plus larges, Strasbourg et Paris, toutes inscrites entre 1979 et 1992. Cependant, ni la stratégie globale de 1994, ni les Orientations de 2005 n’ont vraiment mis fin à ces formes de redondance. En 1996, la Cathédrale de Cologne (Allemagne), puis celle de Notre-Dame de Tournai en 2000 (Belgique) viennent compléter le panel des cathédrales gothiques inscrites sur la Liste. Dans la même veine, le Comité procède en 2012 à l’inscription de deux biens similaires, avec « Le Bassin minier du Nord-Pas de Calais » (France) et le bien « Sites miniers majeurs de Wallonie » (Belgique). En vue de démontrer que leurs bassins miniers avaient leur place dans la Liste du patrimoine mondial, les deux États se sont livrés, dans les dossiers de candidature, à une analyse comparative mettant en exergue l’histoire différentielle des deux ensembles et des différences de nature entre les deux biens. On ne peut pas croire que, lorsqu’ils donnaient leur feu vert à l’inscription de deux biens « jumeaux » en quasi-continuité spatiale de part et d’autre de la frontière, les experts de l’ICOMOS aient réellement été dupes de ces astuces discursives. Ce qui a pesé, c’est la volonté politique de la Belgique et de la France de faire aboutir ces deux dossiers, volonté à laquelle personne, dans le processus d’évaluation et d’inscription, n’aura souhaité s’opposer. L’inscription sur la Liste du patrimoine mondial est aussi une arène où les États se mesurent les uns aux autres ; lorsqu’un ambassadeur auprès de l’UNESCO met son poids dans la balance pour faire inscrire un bien sur la Liste, les normes sont sollicitées au-delà de leur limite d’élasticité, et la redondance n’est plus un problème.

1.2. Les écarts à la norme concernant le niveau de protection des biens candidats à une inscription sur la Liste

La rédaction du dossier de candidature doit également faire la démonstration du niveau de protection des biens candidats (stade 3c). À ce sujet, les articles 3 et 4 de la Convention de 1972 sont très clairs : la préservation des biens inscrits sur la Liste du patrimoine mondial relève de la responsabilité de l’État partie dans les limites duquel se trouve le bien en question. Progressivement, les différentes versions des Orientations viennent préciser ce point, avec une formulation qui se stabilise à partir de 2005 (document 3).

Document 3. Évolution du contenu des Orientations sur la question du niveau de protection des biens candidats à une inscription sur la Liste du patrimoine mondial.

D’après les textes de l’UNESCO, l’adoption de mesures de protection est ainsi posée comme une condition préalable à la candidature du bien pour son inscription sur la Liste. La nécessité que le bien soit protégé dès la phase de candidature fait néanmoins l’objet d’interprétations différenciées entre les experts des ONG chargés de l’évaluation et les membres du Comité du patrimoine mondial, chargés de la prise de décision. Si les premiers émettent systématiquement des réserves à l’inscription lorsque les biens ne sont pas protégés en amont, les seconds font preuve de davantage de souplesse (Meskell, 2012). L’exigence de protection de la part du Comité est à géométrie variable selon les types de biens, leur superficie, les vulnérabilités perçues, les enjeux de représentativité de la Liste et les contextes politiques et institutionnels dans lesquels les biens prennent place. Sur ce point spécifique, l’article complémentaire sur le bien UNESCO « les sites palafittiques préhistoriques autour des Alpes » (à paraître), vestiges du Néolithique, met en exergue les stratégies de l’institution et des acteurs par rapport à cet attendu de protection en amont de la candidature au patrimoine mondial.

1.3. L’adoption d’un plan de gestion et la mise en place d’un système de gestion : des prérequis à l’inscription d’un bien sur la Liste ?

Préciser les moyens mis en œuvre par l’État partie pour gérer le bien candidat et la dialectique préservation/valorisation fait partie des éléments à fournir dans le dossier de candidature (stade 3d). Sur ce point, les attentes de l’institution ont fortement évolué au gré des différentes versions des Orientations (document 4). À partir de 2005, les biens précédemment inscrits ne disposant pas d’un plan de gestion sont fortement encouragés à fournir un tel document pour se mettre en conformité avec les Orientations. Et les biens nouvellement candidats sont attendus sur ce volet avec une partie du dossier de candidature dédiée à ces enjeux de gestion (Ringbeck, 2008, 2018).

Document 4. Évolution du contenu des Orientations sur la question du plan de gestion des biens candidats à une inscription sur la Liste du patrimoine mondial

Concernant la mise en place d’une structure de gestion, les différentes versions des Orientations se limitent à recommander la mise en place « d’un système de gestion », sans donner davantage de précisions. Pour le cas spécifique des biens transfrontaliers, et à compter des Orientations de 2005, le texte se fait plus précis : « Il est fortement recommandé que les États parties concernés créent un comité de cogestion, ou une structure similaire, pour superviser la gestion de l’ensemble du bien transfrontalier » (paragraphe 135, Orientations de 2005). Pour les autres types de biens, monumentaux, espaces protégés et sériels contenus dans les limites d’un seul État partie, cette attente reste implicite.

Compte tenu des évolutions des Orientations sur ce point et des attentes implicitement formulées, les biens inscrits sur la Liste font état de pratiques très différentes en matière de plans de gestion et d’identification, voire de création d’une structure de gestion ad hoc. Ces différences sont révélatrices des objectifs visés par les acteurs à travers l’inscription, mais plus encore des limites rencontrées dans la mise en œuvre d’une gestion durable des sites inscrits.

Prenons comme exemple les biens transfrontaliers inscrits depuis 2005, pour lesquels les textes de l’UNESCO sont les plus normatifs. Qu’ils soient contigus ou sériels, leur inscription au patrimoine mondial s’est accompagnée de la mise en place de structures transversales plus ou moins codifiées, allant de la mise en place d’associations (cf. les différentes associations mises en place autour des chemins jacquaires, Gondran, 2014) à la mise en place de comités intergouvernementaux impliquant des représentants des différents pays (dans le cas du bien sériel transfrontalier « Forêts primaires et anciennes de hêtres des Carpates et d’autres régions d’Europe »), avec là encore un large gradient au niveau des actions desdits comités. Si certains sont ciblés sur des actions de surveillance et de coordination à l’échelle du bien dans son ensemble, d’autres s’investissent également dans des missions de gestion et de valorisation. La réussite dans la mise en place de ces structures va pour beaucoup dépendre de l’implication des personnes en poste et des capacités des acteurs impliqués à doter le bien d’un budget de fonctionnement à la fois suffisant et récurrent. Les recherches entreprises sur les sites palafittiques le démontrent clairement ; nous renvoyons le lecteur à l’article complémentaire qui développe en détail cette étude de cas spécifique (à paraître).

1.4. La diversité des modalités d’association des populations locales au processus d’inscription d’un bien sur la Liste 

La rédaction du dossier de candidature doit également apporter des précisions sur l’implication des populations locales dans les différentes phases du processus, que ce soit 1) dans la partie amont avec leur implication dans l’exercice discursif visant à spécifier les valeurs patrimoniales du bien motivant son inscription sur la Liste (stade 3d) ou 2) dans la partie aval en donnant des indications sur la manière dont elles seront associées à la gestion effective du bien inscrit (stade 8a).

Lors de l’adoption de la Convention de 1972, la question de l’implication des populations locales dans l’inscription de biens sur la Liste du patrimoine mondial n’est pas abordée. En lien avec la montée en puissance des questions autochtones (Meskell, 2013 ; Ween, 2012), la recommandation d’impliquer les populations locales se met en place progressivement pour devenir normative à compter de 2015.

Si l’on considère les quatre-vingt-dix biens inscrits sur la Liste durant la période 2016-2019, les positionnements des États parties sont très divers. Cela va d’une absence de prise en compte des populations locales qui découvrent l’inscription du bien sur la Liste une fois celle-ci effectuée (comme ce fut le cas pour le bien sériel « Ouvrages de défense vénitiens du XVI^e au XVII^e siècle : Stato da Terra - Stato da Mar occidental » inscrit en 2017 avec une série transfrontalière composée de six sites localisés en Croatie, en Italie et au Monténégro) à une importante implication des populations locales dans la phase d’identification du bien et dans la définition des modalités de gestion. Tel fut par exemple le cas pour le bien naturel « Haut lieu tectonique Chaîne des Puys - faille de Limagne » inscrit en 2018 par la France avec une mobilisation de la population locale du bassin de vie clermontois. Dans ce cas, la mobilisation de la population locale, avec l’organisation d’ateliers et d’événements participatifs (tel que la mise en place d’un observatoire photographique participatif, voir à ce sujet Enjelvin et al., 2019), fut d’autant plus importante que le Comité du patrimoine mondial avait par deux fois retoqué le dossier en demandant son renvoi pour des compléments d’informations (sessions de 2014 et 2016). Dans un autre contexte culturel et pour un autre type de bien, l’implication des populations locales fut également importante dans la phase de montage du dossier « Writing-on-Stone / Áísínai’pi » (Canada, 2019) avec la participation des représentants du peuple Pieds-Noirs dans la phase d’identification du bien. Cette implication est appelée à se poursuivre avec leur implication aux côtés d’Alberta Parks, structure chargée de la protection de l’ensemble des espaces protégés de la province, pour assurer la gestion du bien. Ici, l’implication des populations locales recoupe les enjeux culturels liés aux populations autochtones, à la reconnaissance de leurs droits fonciers (Disko, 2016) et des valeurs culturelles associées aux espaces protégés (Arsenault et Maclaren, 2012) ainsi qu’à leur association aux retombées économiques liées à la mise en tourisme du lieu, avec la mise en place de systèmes de co-gestion (Ripp et Rodwell, 2018 ; Pocock et Lilley, 2017).

Aussi, et peut être encore davantage que pour les points précédents, la manière dont les populations locales sont, ou non, associées à l’inscription d’un bien sur la Liste est à géométrie très variable et transcende des tentatives de lectures binaires opposant sites naturels/culturels, pays développés/pays en voie de développement, aire culturelle occidentale/non-occidentale, pays marqués ou non par la thématique de l’autochtonie. Pour chacune de ces entrées, il existe autant d’exemples que de contre-exemples. In fine, les modalités d’association des populations locales dépendent également de la manière selon laquelle les acteurs porteurs des différents dossiers de candidature vont les définir, allant de la prise en compte des élites (politiques, économiques, scientifiques) à une prise en compte plus large incluant les citoyens ordinaires.

1.5. Seuls les États membres au sein desquels se trouve le bien peuvent soumettre le dossier de candidature

Dans le même temps que le dossier de candidature est rédigé, se pose la question de l’État partie en charge du dépôt du dossier (stades 2 et 4). C’est peut-être l’un des points sur lequel la Convention de 1972 est la plus précise : chaque État partie est responsable du patrimoine « situé sur son territoire » (art. 4). L’expression « situé sur son territoire » revient à l’article 5, à l’article 6 (§ 1 et 2) et à l’article 11 (§ 1) ; plus largement, l’ensemble des États parties s’engagent à « respecter pleinement la souveraineté des États sur le territoire desquels est situé le patrimoine culturel et naturel » (art. 6-1). Cette exigence part du principe de non-ingérence de l’UNESCO dans la souveraineté des États membres : l’UNESCO n’a pas pour fonction de se substituer à la politique patrimoniale des États, du moins au stade de l’inscription. Une fois l’inscription acquise, il en va un peu autrement puisque de fait, l’UNESCO va s’assurer de la conformité de la gestion du bien et pourra, le cas échéant, brandir l’arme suprême de la radiation (voir 2.5).

Le § 3 de l’article 11 de la Convention semble affirmer très clairement la souveraineté de chaque État dans la conduite de sa politique patrimoniale : « L'inscription d'un bien sur la liste du patrimoine mondial ne peut se faire qu'avec le consentement de l'État intéressé ». Mais la suite du paragraphe introduit une subtilité qui peut avoir de grandes conséquences : « L'inscription d'un bien situé sur un territoire faisant l'objet de revendication de souveraineté ou de juridiction de la part de plusieurs États ne préjuge en rien les droits des parties au différend ». Toutefois l’inscription se fait nécessairement à l’initiative d’un État, si bien que lorsqu’elle concerne un territoire disputé, le ou les autres États impliqués peuvent considérer l’inscription comme une forme d’ingérence (Prieur, 2007).

L’évolution de la carte politique du monde, les conflits non réglés, les fluctuations frontalières font toucher du doigt les limites de la Convention de 1972. Si l’institution peut décider de retirer des sites de la Liste (voir 2.5), c’est en raison d’une gestion jugée défectueuse et d’un endommagement irréversible de la valeur universelle exceptionnelle ayant motivé leur inscription sur la Liste du patrimoine mondial. Jusqu’à présent en tout cas, l’UNESCO n’a pas été jusqu'à réattribuer la gestion d'un bien inscrit à un autre pays que celui qui avait porté sa candidature, à la suite de bouleversements géopolitiques. En 2013, l’Ukraine avait fait inscrire sur la Liste le bien « la Cité antique de Chersonèse Taurique et sa chôra », localisé dans le sud de la Crimée ; l’année suivante, la Fédération de Russie annexe la Crimée. Depuis lors, sur le site du patrimoine mondial, la cité de Chersonèse reste affichée dans la liste des biens inscrits par l’Ukraine. Les objectifs de non-ingérence et de préservation du patrimoine ne sont donc pas toujours aussi compatibles que souhaité.

2. En aval, les écarts à la norme dans la gestion et le suivi des biens inscrits sur la Liste

Une fois l’inscription du bien acquise sur la Liste, la question se pose d’une gestion compatible avec les objectifs de la Convention et les Orientations relatives à sa mise en œuvre. Si l’inscription est acquise sans limitation de temps a priori, et sans réexamen périodique comme cela arrive pour d’autres labels patrimoniaux, l’État ou les États parties sont soucieux de ne pas contrevenir aux principes généraux de gestion, tant en termes de protection que de respect des textes internationaux.

2.1. L’accessibilité au grand public des biens inscrits sur la Liste ne va pas de soi

En tant que tel, il n’existe pas d’articles de la Convention ou de paragraphes dans les Orientations stipulant explicitement qu’un bien inscrit sur la Liste doit être accessible à tous (stade 7a). Les choses sont posées de manière plus subtile et évoluent selon les différentes versions des Orientations.

Document 5. Évolution du contenu des Orientations sur l’accessibilité des biens inscrits sur la Liste du patrimoine mondial

Ces éléments discursifs marquent une prudence de l’institution en matière de normalisation, à une échelle internationale, d’un droit d’accès au patrimoine (Durbach et Lixinski, 2017 ; Jokilehto, 2012) et attestent de la volonté de l’UNESCO, grandissante à partir des années 2000, d’embrasser les différentes formes de patrimoine et plus encore, les différents rapports à la patrimonialité, avec la prise en compte des registres immatériels (Rudolff et Buckley, 2016). Aussi, cette question de l’accessibilité fait l’objet d’un traitement différentiel. 

2.2. Localisation et contenu des plaques commémoratives de l’inscription sur la Liste

Relevant des registres idéel et discursif, la Liste du patrimoine mondial est confrontée à une nécessité de lisibilité (stade 7). Pour les biens inscrits, il s’agit de porter à connaissance l’inscription en direction de l’extérieur (qu’il s’agisse d’acteurs extérieurs, de visiteurs, etc.) ; pour l’institution, il s’agit de donner à voir la réalité des logiques onusiennes en matière de préservation patrimoniale. Ce souci de « donner à voir » a entraîné, dès les Orientations de 1978, la création d’un emblème du patrimoine mondial, lequel vient en complément du logo de l’UNESCO (document 7 ; emblème défini dans l’annexe 2 des Orientations de 1978).

Document 7. À gauche, le logo de l’UNESCO ; à droite, l’emblème du Patrimoine mondial, ici décliné pour le bien « Bassin minier du Nord-Pas de Calais »

À compter du moment où un bien est inscrit sur la Liste, les acteurs parties prenantes sont fortement incités à les utiliser, de manière à donner à voir la Convention (Wuepper et Patry, 2017). En sus de leur utilisation sur des documents promotionnels et administratifs (Adie, 2017), cela passe notamment par leur figuration sur des plaques dites « commémoratives » (qualificatif employé dans les Orientations), apposées à proximité des biens inscrits (document 8).

Document 8. Site de Masada, exemple de plaque dite « commémorative » de l’inscription du bien sur la Liste du patrimoine mondial

Cliché : Christophe Gauchon, 2013. Conformément aux Orientations, les plaques sont rédigées dans le trois langues en usage dans l’espace public en Israël.

Compte tenu de leurs dimensions matérielle et spatiale, celles-ci participent à ancrer les sites inscrits au patrimoine mondial dans l’espace matériel, recoupant des enjeux de mise en tourisme (Bourdeau et al., 2012). Pour autant, tout comme les points précédents, des pratiques différenciées s’observent en la matière, lesquelles sont autant de vecteurs pour analyser ce qui se joue à travers le porté à connaissance et l’inscription spatiale des biens inscrits sur la Liste (à ce sujet lire l’article sur les plaques commémoratives). Ces pratiques différenciées en matière de contenu et de localisation des plaques commémoratives actent des équilibres dynamiques reliant l’institution onusienne, les États parties et l’ensemble des acteurs parties prenantes entre les deux polarités que sont d’une part la normalisation et d’autre part, la spécification.

2.3. Principe de coresponsabilité et politique du bâton : quelle efficacité pour la gestion des biens transfrontaliers ou sériels ?

L’inscription de biens transfrontaliers et de biens sériels, que ces derniers soient à une échelle nationale ou dans une configuration transnationale, pose la question de la responsabilité des différentes parties prenantes dans la gestion du bien (Westrik, 2015)… et de ce qui se passerait si l’une d’entre elles ne satisfaisait pas les enjeux de protection des sites dont elle a la gestion (stade 8a). La totalité du bien serait-elle placée sur la Liste du patrimoine en péril ? Dans les cas les plus extrêmes, la totalité du bien serait-elle déclassée ? Ces questions se posent d’autant plus depuis 2007, où un premier bien de la Liste a été déclassé au motif que les modalités de gestion adoptée par l’État partie ne garantissait plus le maintien de la valeur universelle du bien inscrit par l’UNESCO (voir 2.5).

D’un point de vue formel et explicite, les Orientations restent lacunaires sur un éventuel principe de coresponsabilité. Aussi, cette idée de coresponsabilité, les discours tenus à ce sujet et les pratiques constatées sont liés à la manière dont les acteurs perçoivent l’articulation entre 1) les paragraphes relatifs à la valeur universelle exceptionnelle des biens sériels, 2) ceux ciblés sur leurs modalités de gestion et 3) ceux dédiés aux biens transfrontaliers. Sur ces trois volets, les textes onusiens donnent les informations suivantes (document 9).

Document 9. Les trois principaux registres mobilisés dans la représentation d’un principe de coresponsabilité

Dès lors, les différents acteurs sont bien conscients que l’un des principaux objectifs de la Liste du patrimoine mondial est de préserver la valeur universelle exceptionnelle des biens inscrits ; que dans le cas des biens sériels ou transfrontaliers, la valeur universelle exceptionnelle est intrinsèquement liée à l’ensemble des éléments constitutifs du bien ; et que les acteurs parties prenantes des biens sériels ou transfrontaliers doivent mettre en place une gestion coordonnée du bien, voire une structure de cogestion à même de garantir la préservation de la valeur universelle exceptionnelle du bien. Ils en tirent donc la conclusion logique que la préservation d’un bien sériel ou transfrontalier passe par une gestion conjointe de l’ensemble des éléments ; que la dégradation d’un élément de la série conduit à un endommagement de la valeur universelle exceptionnelle du bien inscrit ; et que si cela venait à se produire, l’ensemble des acteurs parties prenantes en serait responsable.

Dans le même temps, la manière dont ces trois registres s’articulent est fortement liée à la perception que les acteurs ont de la menace de voir leur bien retiré de la Liste, laquelle, depuis le premier retrait d’un bien en 2007, est utilisée par l’institution selon une politique du bâton pour pousser les acteurs parties prenantes à respecter leurs engagements (voir 2.5), même si la menace reste beaucoup plus utilisée que la sanction. Aussi, entre la lecture de ce qui fait la valeur universelle exceptionnelle d’un bien sériel ou transfrontalier, les interprétations des recommandations de mettre en place un organe de cogestion (ou une gestion coordonnée des différents éléments), la perception de la menace de radiation, on assiste à des pratiques différenciées.

L’exemple du « Parc Maloti-Drakensberg » démontre comment la possibilité d’être retiré de la Liste peut être utilisée par divers types d’acteurs pour obliger les parties prenantes à satisfaire leurs engagements au regard des contenus de la Convention et des Orientations. La performativité de cette politique du bâton dépend pour beaucoup des biens concernés, des enjeux symboliques attribuées à l’inscription d’un bien sur la Liste du patrimoine mondial, des jeux d’acteurs locaux et nationaux, et plus globalement, des objectifs visés par les acteurs parties prenantes à travers une inscription sur la Liste. Dans sa forme la plus extrême, il est au moins un contre-exemple où les acteurs parties prenantes, faisant fi d’une quelconque idée de coresponsabilité, se sont désolidarisés de l’ensemble, conduisant en retour l’institution à modifier les limites d’un bien sériel de manière à exclure l’élément endommagé et à conserver l’inscription du bien sur la Liste du patrimoine mondial. Ainsi en est-il du bien aujourd’hui intitulé « Monastère de Ghélati » (encadré 6). Loin d’être anecdotique, cette étude de cas crée un précédent dans le fonctionnement de la Liste. Elle ouvre la possibilité, pour les acteurs impliqués dans la gestion de biens en série, mais également transfrontaliers (et rien n’interdit de penser que cela pourrait être le cas pour des biens constitués d’un seul élément), de faire évoluer leurs biens de manière à contourner la possibilité d’un retrait de la Liste en cas de manquement d’une des parties prenantes à assurer la préservation de la partie du bien dont elle a la responsabilité.

Paradoxalement, cette forme d’adaptation, entérinée et validée par l’institution entre en contradiction avec « l’effet bâton » recherché, avec la possibilité de rayer un site de la Liste. À compter du moment où les biens peuvent être remaniés de manière à exclure les parties endommagées, quel poids la menace d’un retrait peut-elle encore avoir ? C’est vraisemblablement en raison de ce paradoxe, de cette tension entre la politique du bâton recherchée à travers la menace d’être retiré de la Liste et le précédent créé par l’étude de cas géorgienne, que les modifications apportées au bien « Cathédrale de Bagrati et monastère de Ghélati » ont été (très) peu communiquées.

2.4. La Liste du patrimoine mondial en péril : des pratiques différenciées marqueurs d’enjeux politiques

L’inscription sur la Liste des biens « en péril » n’est pas anecdotique (situation particulière 1). Depuis 1979, 88 biens ont été inscrits sur cette Liste, soit presque 8 % de la totalité des biens du patrimoine mondial (document 12). Dans quatre pays, la totalité des biens inscrits sur la Liste du patrimoine mondial (entre 2 et 6 selon les pays) sont réputés en péril, pour des raisons de guerre ouverte ou larvée : le Comité du patrimoine mondial a donc considéré que la situation politique ne permet plus à ces États parties de garantir la sauvegarde de leur patrimoine. La Liste des biens « en péril » est donc une modalité de la gestion du patrimoine mondial, dont l’UNESCO, les États parties et parfois la société civile se saisissent selon la situation et selon leur posture vis-à-vis du patrimoine. Dans certains cas, c’est le Comité du patrimoine mondial qui prend l’initiative de l’inscription sur la Liste « en péril » ; dans d’autres cas, ce sont les États qui réclament cette mesure, alors que d’autres s’arcboutent pour l’éviter à tout prix. Tout un jeu d’acteurs se met donc en place autour de ces biens en péril (Brown et al., 2019).

Document 12. Les biens inscrits sur la Liste du patrimoine en péril

A priori, si l’on suit à la lettre la Convention de 1972, des biens qui auraient été inscrits sur la Liste du patrimoine mondial peuvent, à un moment, être inscrits sur la Liste des biens en péril (article 11, § 4). Dans ce dispositif, on conçoit que ces deux étapes se succèdent dans cet ordre logique et nécessaire. Or, dans les faits, ce n’est pas si simple. En effet, depuis les Orientations de 2005, et selon des formulations ayant peu évolué depuis, une procédure d’urgence peut être déclenchée pour des biens répondant « incontestablement aux critères d’inscription sur la Liste du patrimoine mondial et qui ont subi des dommages ou sont confrontés à des dangers sérieux et précis dus à des phénomènes naturels ou à des activités humaines », y compris s’ils ne sont pas préalablement inscrits sur la Liste du patrimoine mondial. Dans ce cas précis : « De telles propositions d’inscription sont traitées en urgence et peuvent être inscrites simultanément sur la Liste du patrimoine mondial et sur la Liste du patrimoine mondial en péril » (paragraphe 161, Orientations de 2005, dont la forme est restée quasiment identique dans les Orientations de 2019).

Dans les faits, cette double inscription simultanée existait bien avant 2005. Le procédé avait été inauguré dès les premières fournées d’inscriptions : le 15 avril 1979, un tremblement de terre causa de grands dommages aux monuments de Kotor et des villes environnantes. Dans les mois qui suivirent, la Yougoslavie prépara et déposa donc la candidature des Bouches de Kotor sur la Liste du patrimoine mondial (en même temps que cinq autres dossiers). Cette candidature fut examinée en octobre 1979 ; le bureau du Comité du patrimoine mondial inaugura à cette occasion une « procédure spéciale pour une inscription d’urgence de ce bien sur la Liste du Patrimoine mondial » et « recommanda que ce site soit inscrit sur les deux listes » (source). Une telle inscription simultanée sur les deux listes n’est pas restée un fait isolé (Bam en Iran, Chan Chan au Pérou…).

Schématiquement, quatre stratégies s’observent du côté des États membres par rapport à la Liste du patrimoine en péril (document 13).

Document 13. Rechercher, contourner, éviter, utiliser, quatre stratégies des États par rapport à la Liste du patrimoine en péril

La première stratégie consiste à rechercher ce type d’inscription de manière à avoir accès, de manière préférentielle, aux fonds d’assistance du patrimoine mondial. Si les fonds du patrimoine mondial ne sont pas exclusivement dédiés aux biens en péril et que des formes d’assistance peuvent avoir lieu indépendamment de l’inscription du bien sur la Liste en péril (Duval, 2021, au sujet des fonds dont le Lesotho a bénéficié pour le bien « Parc Maloti-Drakensberg »), il n’en reste pas moins que la reconnaissance du statut « en péril » s’accompagne d’aides financières. Pour certains biens, ce soutien est d’autant plus appréciable que, rappelons-le, l’inscription d’un bien sur la Liste du patrimoine mondial est une reconnaissance qui ne donne pas lieu à la mise en place de budgets spécifiques internationaux pour les biens inscrits (cf. supra 1.3. au sujet de la responsabilité des États dans la mise en place de mesure de protection). Pour reprendre l’exemple yougoslave, l’inscription des Bouches de Kotor s’accompagna d’une première aide de 20 000 $ pour payer des consultants.

La deuxième stratégie vise à utiliser ce volet de la procédure pour contourner les quotas limitant le nombre de dossiers que les États parties peuvent déposer chaque année en vue de leur évaluation. La stratégie développée par l’État français en 2012 autour de la candidature de la grotte Chauvet-Pont d’Arc en est un exemple (encadré 7).

La troisième forme de positionnement des États parties par rapport à la Liste du patrimoine mondial consiste à éviter ce type d’inscription, jugé inapproprié, voire infamant par les États parties compte tenu de l’importance des politiques patrimoniales dans leur rayonnement à l’international. Ces stratégies d’évitement se retrouvent aussi bien pour des biens naturels que pour des biens culturels (encadré 8).

Enfin, quatrième cas de figure, la Liste en péril peut être instrumentalisée en vue de servir des enjeux géopolitiques, ce volet recoupant la question de la souveraineté des États parties sur des biens situés en dehors des limites étatiques (voir 1.5 au sujet des États membres pouvant présenter un dossier de candidature). En effet, lorsque l’on croise la question du patrimoine en péril avec celle de la compétence des États, on voit bien le rôle que peut jouer l’inscription sur la Liste en péril. Ce n’est pas un hasard si la Vieille Ville de Jérusalem est le bien inscrit depuis le plus longtemps sur la Liste « en péril », sans discontinuer depuis 1982 ; ni si la Serbie a d’un même mouvement étendu en 2006 le bien « monastères du Kosovo » et l’a fait également inscrire sur la Liste en péril. La Jordanie et la Serbie ont ainsi voulu mettre en exergue la mauvaise gestion de ces deux biens sous administration israélienne et kosovare. Dès lors, cette mention n’est pas liée à un péril conjoncturel qui pourrait être conjuré par des mesures de gestion adaptées, mais à la situation géopolitique elle-même. Elle constitue donc un moyen d’alerter ou de contester cette situation.

Somme toute, si l’article 11 de la Convention de 1972 prévoyait donc une inscription sur la Liste « en péril » « chaque fois que les circonstances l'exigent » ou « en cas d'urgence », les exemples ci-dessus, dans un sens ou dans l’autre, montrent que l’appréciation de ces situations est extrêmement variable ; en presque 50 ans d’existence, le Comité du patrimoine mondial n’a pas réussi à établir de façon à peu près stable les critères d’appréciation du péril.

2.5. Le retrait de la Liste en cas d’altération de la valeur universelle exceptionnelle d’un bien : réalités et limites

La possibilité de retirer un bien de la Liste du patrimoine mondial est envisagée dès les Orientations de 1978, paragraphe 5 : « Au cas où un bien inscrit sur la Liste du patrimoine mondial aurait subi une détérioration entrainant la perte des caractéristiques qui ont déterminé son inscription et au cas où des recherches ultérieures auraient démontré sur ce bien n’est pas, en fait, de valeur universelle exceptionnelle, ce bien sera rayé de la Liste » (situation particulière 2). Par deux fois, le Comité a été amené à prendre cette décision, en raison d’une dégradation irréversible des critères d’authenticité et d’intégrité des biens inscrits (Alberts et Hazen, 2010). En 2007, le bien « Sanctuaire de l’Oryx arabe », situé en Oman, a été retiré au motif d’un déclin de la population d'oryx arabes à l'état sauvage dans le périmètre du bien, déclin dont l’ampleur s’est accélérée en raison à la fois d’une réduction des limites du sanctuaire et du développement des activités de prospection pétrolière (source). En 2009, c’est au tour du bien « La vallée de l’Elbe à Dresde » (Schoch, 2014). Situé en Allemagne, celui-ci est retiré en raison de la construction d’un pont autoroutier traversant le bien, endommageant, de ce fait, la valeur universelle exceptionnelle essentiellement fondée sur des qualités paysagères (source).

Le retrait d’un bien de la Liste marque une étape fondamentale dans le fonctionnement de la Liste du patrimoine mondial. Avec le premier épisode de 2007, la menace d’être retiré de la Liste n’est plus virtuelle et devient effective : à l’instar de la perte d’un label, l’inscription sur la Liste du patrimoine mondial peut se « défaire ». Avec le second épisode de 2009, la menace prend de l’ampleur puisqu’il s’agit cette fois d’un bien culturel, localisé en Europe : bien naturel, bien culturel, pays du Sud, pays du Nord, personne n’est à l’abri ! Afin de donner de la force et de la lisibilité à une telle décision, le site retiré reste affiché sur le site Internet du patrimoine mondial (document 14) et les informations relatives au bien (et à son retrait) restent archivées et disponibles.

Document 14. Deux biens retirés de la Liste : le Sanctuaire de l’Oryx arabe (Oman) et la Vallée de l’Elbe à Dresde (Allemagne)

Capture d’écran des biens inscrits pour l’État partie d’Oman, http://whc.unesco.org/fr/list/, consulté le 20 janvier 2021.

Concernant la procédure, le passage par la Liste du patrimoine en péril n’est pas une condition sine qua non au retrait du bien de la Liste du patrimoine mondial : si le bien de « la vallée de l’Elbe à Dresde » a été inscrit sur la Liste en péril en 2006 (source) avant d’être retiré en 2009, le bien « Sanctuaire de l’Oryx arabe » a directement été retiré de la Liste, sans passer par la case « en péril ». Par ailleurs, le retrait de la Liste du patrimoine mondial n’est pas automatique pour les biens en péril dont la valeur universelle exceptionnelle a été endommagée ; ici aussi, des formes de négociation s’observent (Albrecht et Gaillard, 2015 ; Gaillard et Rodwell, 2015). L’exemple du bien sériel « Cathédrale de Bagrati et monastère de Ghélati » développé précédemment (encadré 6) a bien montré comment, dans certains cas, des limites peuvent être repensées de manière à exclure les parties jugées endommagées par l’institution tout en garantissant le maintien de l’autre partie du bien sur la Liste.

Cette question d’un éventuel retrait de la Liste (et de l’inscription sur la Liste des biens en péril) est intrinsèquement liée à la manière dont la valeur universelle du bien a été préalablement définie, en lien avec les limites du bien inscrit (voir sur le document 1 la relation d’anticipation reliant les situations particulières 1 et 2 avec le stade 3). En vue de prévenir d’éventuels conflits dans la gestion du bien, des acteurs parties prenantes peuvent faire le choix de construire des biens de manière restrictive, de manière à anticiper d’éventuels risques de dégradation et de retrait de la Liste (encadré 9). 

Enfin, la manière de composer avec le « risque » d’être inscrit sur la Liste du patrimoine mondial en péril ou d’être rayé de la Liste est fonction de la place de la question patrimoniale dans les politiques culturelles de l’État partie concerné et de son positionnement par rapport aux instances onusiennes. Ainsi la France, faisant de l’entrée culturelle un des éléments de sa diplomatie internationale et abritant par ailleurs le siège de l’UNESCO, est particulièrement sensible aux retours d’experts qui viendraient mettre en doute ses capacités dans la gestion de ses biens UNESCO. Il en va autrement pour des pays n’ayant pas les mêmes grilles de lecture du fait patrimonial, ou encore des pays qui font volontairement fi des recommandations de l’institution de manière à marquer des positionnements géopolitiques et idéologiques en rupture. Dans ces cas de figure, la possibilité de voir un bien retiré de la Liste a peu d’effets dissuasifs sur les logiques engagées par l’État partie, qui peut tout à fait faire le choix de ne pas suivre les recommandations en question. L’actualité récente a montré comment le président de la Turquie, Recep Tayyip Erdoğan, a fait fi des recommandations du Comité du patrimoine mondial en transformant en juillet 2020 la basilique Sainte Sophie en mosquée, prenant ouvertement le risque de perdre l’inscription au patrimoine mondial (source). Ici, les enjeux géopolitiques visés par le président Erdoğan à travers la transformation d’usage de la basilique Sainte-Sophie supplantent ceux associés au maintien du site sur la Liste du patrimoine mondial.

Conclusion

La mise en perspective des normes énoncées par l’institution et des configurations prises par des biens candidats ou inscrits sur la Liste du patrimoine mondial met en avant des formes d’adaptation, voire de contournement de la part des acteurs parties prenantes des processus de candidature puis de gestion des biens inscrits. Celles-ci sont fonction (i) des lectures que les acteurs ont des textes de l’UNESCO pour aller dans le sens du dossier qu’ils souhaitent présenter ou des modalités de gestion qu’ils souhaitent voir adopter, (ii) de l’invention de pseudo-règles additives qui peuvent amener les porteurs à s’autocensurer sur la présentation de leur dossier, (iii) des rapports de force entre les parties prenantes impliquées dans le montage et la gestion d’un bien UNESCO, (iv) des enjeux que les acteurs visent à travers la Liste du patrimoine mondial (enjeux de protection, de contrôle des populations, de reconnaissance internationale ou encore de développement touristique, les uns n’étant pas exclusifs des autres et pouvant se combiner de manière différentielle selon les acteurs), (v) des configurations territoriales avec lesquelles les acteurs doivent composer, que ce soit à l’échelle du bien candidat mais également à des échelles régionales, nationales et internationales suivant les types de biens UNESCO et enfin (vi) des dimensions politiques du dossier, qu’il s’agisse du portage du dossier ou de la manière dont le dossier de candidature (ou le bien inscrit) est mobilisé pour servir des enjeux politiques.

Sur ce dernier point, l’examen des formes de contournement observées démontre bien qu’à partir du moment où un État partie joue de son influence, le champ des possibles s’élargit considérablement : des doubles inscriptions, l’inscription de biens similaires, l’inscription de biens non protégés à l’échelle nationale, l’inscription de biens non-accessibles, l’inscription ou non sur la Liste en péril, le contournement de la sanction d’exclusion avec une modification majeure du bien inscrit. Autrement dit, le critère politico-diplomatique compte beaucoup plus que tous les critères techniques tels qu’énoncés et expliqués dans la Convention et les différentes versions des Orientations. On recoupe ici les travers géopolitiques dénoncés par L. Meskell au sujet du fonctionnement du Comité du patrimoine mondial (Meskell, 2014, 2015 ; Meskell et al., 2014).

Dans le même temps, ces formes d’adaptation sont permises par une institution internationale, qui du fait de ses prérogatives, est dans un numéro d’équilibriste permanent entre deux problématiques en tension.

D’une part, l’UNESCO doit respecter un principe de non-ingérence dans les politiques patrimoniales des États parties, tout en essayant de faire évoluer des pratiques patrimoniales de manière à préserver ce qui fait sens pour les sociétés actuelles et dans une logique de transmission intergénérationnelle. À cet effet, certains auteurs vont même jusqu’à qualifier l’institution de « chienne de garde » du patrimoine (Prieur, 2007).

D’autre part, l’UNESCO est pris dans un rapport dialectique entre l’obligation de normer une démarche internationale afin de garantir son équité, sa crédibilité et son fonctionnement à une échelle supra-étatique et, dans le même temps, la nécessité de faire preuve de souplesse pour prendre en compte la diversité et l’évolution des rapports au patrimoine à l’échelle du monde. L’évolution des Orientations atteste d’ailleurs de cette dialectique avec des versions de plus en plus fournies (28 paragraphes pour la première version de 1977, 290 pour l’actuelle version de 2019) et qui, dans le même temps, composent avec des impératifs d’élasticité en usant de formulations souples.

Au final, le fonctionnement de la Liste du patrimoine mondial résulte d’un processus d’ajustements permanents entre les dynamiques des acteurs parties prenantes, celles de l’institution, les modalités d’interaction entre ces différents sous-systèmes, le tout dans un contexte pluriscalaire multiple et évolutif. Par un effet retour, la pluralité des configurations socio-spatiales prises par les biens UNESCO interroge sur le sens que recouvre (encore ?) la Liste du patrimoine mondial. En tant que construit discursif négocié, encadré par le texte de la Convention et les Orientations, la Liste du patrimoine mondial n’a de sens qu’en raison des valeurs qui lui sont collectivement attribuées et reconnues. Sa durabilité dépendra de la capacité de l’institution à articuler, dans le temps, cette double nécessité de normalisation et d’élasticité, de manière à continuer à faire sens pour un collectif mondialisé.

Mots-clés

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