La pauvreté énergétique en Espagne : d’un problème social national à une construction politique locale à Barcelone

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La pauvreté énergétique est un problème social qui désigne les difficultés que peuvent rencontrer des ménages à atteindre des niveaux adéquats de services énergétiques (comme se chauffer, cuisiner, éclairer les logements) ou le fait d’accéder à ces services au prix d’une réduction d’autres postes de dépenses comme l’alimentation ou les loisirs. Ce problème qualifié de « pauvreté énergétique » est en augmentation en Europe, où il touche près de 35 millions de personnes (Commission européenne, 2020), un chiffre en hausse du fait du renchérissement des prix de l’énergie et de l’augmentation des inégalités sociales. L’élaboration de politiques publiques visant à atténuer ces conditions de pauvreté est reconnue comme un enjeu majeur par la commission européenne, et s’inscrit dans les Objectifs du Millénaire pour le développement, en joignant l’objectif 1 (éliminer l’extrême pauvreté et la faim) et l’objectif 7 (préserver l’environnement, avec une dimension d’accès à l’eau). Ces choix politiques posent également la question de l’intégration de principes de justice sociale dans la transition énergétique vers un modèle décarboné. Cet article propose une lecture scalaire du problème, en abordant sa définition à l’échelle européenne, ses manifestations à l’échelle nationale et locale en prenant l’exemple de la ville de Barcelone, et en explorant les effets de mobilisations associatives urbaines visant à accompagner les ménages en difficultés.

1. La pauvreté énergétique en Espagne

Poursuivant cet effort d’exploration des trajectoires nationales du problème public, cet article s’intéresse à la pauvreté énergétique en Espagne. Il propose dans un premier temps d’objectiver le phénomène pour en expliquer l’ampleur et l’évolution récente, avant d’aborder ses causes.

1.1. Indicateurs de pauvreté énergétique en Espagne

Pour objectiver la pauvreté énergétique, il existe deux grands types d’indicateurs permettant de mesurer et de classer les pays européens entre eux. Un premier indicateur, qualifié de « consensuel », repose sur les discours des ménages, qui peuvent témoigner d’un inconfort thermique (trop froid, trop chaud), de difficultés à régler les factures, ou encore de privations sur d’autres domaines de dépenses. Ces déclarations sont relevés par l’enquête européenne sur les standards de vie et de consommation et permettent de comparer les pays européens entre eux (EU-SILC, 2021).

L’indicateur du froid ressenti, représenté sur la carte suivante, relève d’une logique spatiale en Europe. Les pays de l’Est sont plus affectés, et en particulier l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie, ce que peuvent expliquer d’une part les rigueurs hivernales du climat et d'autre part des logements au système de chauffage obsolète, bien documentés dans la littérature (Buzar, 2007, Tirado and Ürge-Vorsatz, 2012, Ürge-Vorsatz et al., 2015). Cette comparaison met également en avant un paradoxe apparent selon lequel les ménages du Sud de l’Europe, bénéficiant pourtant de climats plus doux, sont particulièrement affectés par cette forme de pauvreté. L’Espagne figure parmi ce groupe de pays comprenant la Grèce, le Portugal et l’Italie, avec un taux de 9,1 %, supérieur à la moyenne européenne de 7,3 %. En fait, en climat méditerranéen, l’intérieur des terres et même le littoral peuvent connaître une certaine fraîcheur hivernale, tandis que beaucoup de logements ne sont pas convenablement équipés pour y faire face.

L’Espagne se distingue également sur l’indicateur consensuel de l’inconfort thermique d’été, 25 % des ménages se déclarant incapables de rafraîchir leurs logements dans la période d’été, soit un chiffre supérieur à la moyenne européenne située à 19,1 %. Sont ici en cause à la fois le faible taux d’équipement en air conditionné, la faible isolation des logements, et le prix de l’électricité. (Gangolells and Casals, 2012, Gangolells et al., 2016). Ces moyennes nationales cachent bien sûr des disparités régionales, avec des déclarations d’inconfort thermique hivernal plus fortes dans les régions du plateau ibérique, où le climat est plus rigoureux et où les hivers peuvent être très froids (ACA, 2018).

L’enquête européenne SILC intègre également dans les indicateurs consensuels la capacité des ménages à régler leurs factures domestiques (gaz, eau, électricité). Avec une moyenne de 7 % des ménages déclarant avoir manqué une ou plusieurs échéances pour le paiement de leurs factures en 2018, au dernier recensement disponible, l’Espagne ne se distingue pas par rapport à la moyenne européenne de 6 %. Cependant, cela cache une augmentation des difficultés des ménages qui a commencé avec la crise économique de 2008, comme en atteste le graphique suivant issu du traitement des données individuelles de l’enquête SILC (ACA, 2014).

Document 2. Retard dans le paiement des factures et taux d'effort énergétique des ménages en Espagne

Source : ACA, 2018.

Un second type d’indicateurs est qualifié de monétaire, et rassemble des indicateurs reposant sur la part des dépenses énergétiques dans les budgets des ménages, afin de saisir des surconsommations (plus du double de la médiane nationale) ou des sous-consommations (moins du double de la médiane) qui sont considérées comme problématiques. C’est une ONG espagnole, l’Asociación de ciencias ambientales, qui a proposé les premières mesures de cet indicateur monétaire à l’échelle nationale. Ainsi, un ménage espagnol qui consacrerait plus de 9,6 % de ses revenus au règlement de ses factures de gaz et d’électricité serait considéré comme étant en pauvreté énergétique, ce qui correspond à 17 % de la population nationale, soit 8 millions de ménages espagnols (ACA, 2018). Ici aussi, la crise économique a marqué le début d’une aggravation de la pauvreté énergétique pour les ménages espagnols, avec une augmentation de cet indicateur qualifié de « taux d’effort énergétique », comme en atteste le graphique suivant. 

Document 3. Excès de mortalité hivernale en 2014 en Europe

Source : EPOV, 2020.

Pour expliquer cette place de l’Espagne dans les indicateurs européen de pauvreté énergétique, il faut faire appel à trois facteurs explicatifs : le prix de l’énergie, l’efficacité des logements et la crise économique de 2008. Cet article soutient l’idée selon laquelle chacun de ces facteurs est le résultat de choix politiques favorisant la production urbaine et le développement des capacités de production d’énergie au détriment de son accessibilité.

1.2. Un facteur déterminant : l’augmentation des prix de l’énergie

Le système énergétique espagnol a connu de profonds changements dans la décennie 2000, avec une libéralisation du marché de l’énergie, une crise économique majeure et d’importants investissements dans la capacité de production du pays. Ces deux facteurs expliquent la rupture visible sur le graphique suivant (document 4), où à une stabilité des prix jusqu’en 2008 succède une augmentation rapide dans la décennie 2010, jusqu’à dépasser la moyenne de la zone euro à partir de 2011.

D’une part, la libéralisation du marché de l'énergie et les investissements dans la capacité de production ont créé les conditions d’un endettement de l’État espagnol vis-à-vis des producteurs d’énergie. Ceux-ci ont en effet bénéficié à la fois d’un accompagnement à la transition vers un marché concurrentiel et d’un soutien à la production d’électricité dite conventionnelle (nucléaire, barrages hydroélectriques, centrales à gaz), en répercutant ces subventions sur les factures des ménages (Fabra Utray, 2012).

D’autre part, cette augmentation brutale du prix de l’énergie découle de la gestion politique de la crise économique de 2008, qui a fortement frappé l’économie espagnole. Les taxes sur l’énergie ont alors été utilisées comme variable d’ajustement structurel : les taxes sur l’ensemble des factures de gaz et d’électricité ont été revues à la hausse pour répondre aux attentes des instances de crédit internationales en matière d’augmentation des revenus de l’État.

Document 4. Évolution des prix de l'électricité et du gaz naturel pour les consommateurs domestiques en Espagne

1.3. Un problème plus ancien en gestation dans la fabrique urbaine espagnole

En étendant les bornes temporelles du questionnement, cet partie propose de replacer la pauvreté énergétique dans une histoire plus longue des politiques et dynamiques urbaines espagnoles. En effet, si de nombreux travaux mettent en cause l’« inefficacité » énergétique du parc de logements espagnol, nous questionnons ici la construction des vulnérabilités énergétiques à l’échelle nationale, par l’encadrement des normes du bâti et par l’encadrement de l’accès à la propriété.

En effet, l’inefficacité du bâti est un constat récurrent des travaux produits sur la performance thermique des logements espagnols (Gangolells et al., 2016), du fait d’une réglementation nationale tardive et peu contraignante. Les bâtiments anciens construits avant les premières mesures d’efficacité énergétique, adoptées à la fin des années 1970, ne disposent pas d’isolation des murs, des fenêtres et des toits. Les centres anciens, mais aussi les extensions urbaines du XX^e siècle présentent de faibles performances thermiques qui ont été aggravées par une détérioration des logements en l’absence de stratégie nationale de rénovation avant les années 2000.

Cette faible performance peut être expliquée par la place secondaire des économies d’énergie dans les priorités nationales de l’Espagne. En effet, si le choc pétrolier de 1973 lance une réflexion et un encadrement sur la consommation du parc bâti dans des pays d’Europe du Nord, l’Espagne doit principalement sa législation sur l’efficacité énergétique à la pression des normes européennes à partir des années 1980. Et même alors, la directive sur l’efficacité des bâtiments adoptée en 2002 n’est transcrite dans la législation nationale qu’en 2013, après la crise immobilière et deux procédures juridiques engagées par la Commission Européenne pour ce retard (Carrasco, 2014). Il s’agit de la manifestation de la place centrale des dynamiques d’urbanisation dans l’économie espagnole, un moteur que des normes contraignantes auraient pu ralentir.

D’autre part, c’est dans l’effondrement de cette économie résidentielle que l’on peut trouver un facteur aggravant des situations de pauvreté énergétique. En s’effondrant lors de la crise des subprimes, le marché des crédits immobiliers étatsuniens a entraîné une réaction en chaîne qui a affecté l’économie vulnérable de l’Espagne où des niveaux insoutenables d’endettement public et privé avaient été atteints. Les conséquences sur les ménages ont été multiples, en commençant par une reproduction de la crise des crédits immobiliers étatsuniens sur les ménages espagnols qui, contraints par l’insuffisance de l’offre de logements sociaux et de logements en location, s’étaient engagés massivement dans des crédits immobiliers (Garcia-Lamarca et Kaika, 2016). Une seconde conséquence est la crise de l’État social, et le train de mesures d’austérité budgétaire qui ont réduit les salaires des fonctionnaires et la couverture sociale en échange d’une recapitalisation des banques espagnoles par les instances de crédit internationales, le Fond monétaire international (FMI) et la Banque centrale européenne (BCE) (Banco de España, 2017). À partir de 2011, les politiques économiques et sociales ont été conditionnées par la nécessité de consolider les budgets et de mettre en œuvre des réformes structurelles. Ensuite, durant toute la décennie 2010, le chômage a fortement augmenté en Espagne, passant de 8,2 % en 2007 à 26,1 % en 2013. Dans ces six années, les revenus moyens des ménages ont reculé de 9 % (Rodriguez et al., 2016). Ces moyennes masquent des impacts différenciés de la crise. Alors que tous les déciles de la population espagnole voient leurs revenus reculer (Mendez, 2015), le premier enregistre la baisse la plus forte ((En Espagne le premier décile enregistre un recul de 21 % de ses revenus entre 2009 et 2014, contre 11 % pour le second décile à -10 % et une évolution positive de 0,1 % pour le décile le plus riche (INE, 2018).)). Les groupes sociaux qui étaient précaires avant la crise ont vu leurs conditions économiques se dégrader plus violemment (Laparra, 2009), mais la classe moyenne a aussi été affectée, un phénomène qualifié de « nouvelle pauvreté » par les services sociaux espagnols.

La conséquence de ces trois dynamiques est une augmentation et une aggravation des situations de pauvreté énergétique chez les ménages espagnols, attestée à la fois par les statistiques nationales et par les services sociaux, qui ont été confrontés à l’augmentation à la fois du nombre et de la gravité des situations des ménages qu’ils accompagnent.

Ces formes de pauvreté ont une dimension spatiale forte, avec une répartition inégale dans le tissu urbain, qui est abordée dans une seconde partie.

2. Une approche urbaine de la pauvreté énergétique par le cas barcelonais

La littérature scientifique portant sur la pauvreté énergétique a montré l’importance de détailler les facteurs et les manifestations du problème à une échelle fine, en particulier dans le grain des environnements urbains. Il s’agit en effet d’un phénomène « hautement sociospatial » (Bouzarovski et al., 2017), influencé par l’histoire sociale, architecturale et environnementale des phases d’extension urbaine. Cette partie applique ces observations au cas de la ville de Barcelone, à partir d’une étude historique et d’une analyse de données à la fois socio-économiques urbaines et de celles issues des opérations de certification énergétique des bâtiments résidentiels.

La carte suivante synthétise une analyse factorielle de ces bases de données à une échelle équivalente à celle des IRIS en France et correspondant à des blocs d’immeubles, qualifiés de sections censitaires. On y reconnaît le motif en damier du « Plan Cerdà », imaginé par l’urbaniste espagnol et mis en œuvre à partir de 1859, appliquant les principes d’hygiénisme et d’esthétique de l’époque. La typologie en quatre grandes classes de sections censitaires combine des données sur l’âge des bâtiments, sur leur équipement de chauffage et de chauffage de l’eau sanitaire, sur le régime de propriété et sur les catégories socioéconomiques de leurs résidents (Desvallées, 2021).

2.1. Le centre XIX^e siècle et les quartiers littoraux rénovés, les mieux isolés

Les revenus y sont bien plus élevés que dans la moyenne des quartiers de la ville. L’isolation des logements est meilleure et les taux d’équipement en climatisation et en chauffage y sont plus élevés. Représentées en bleu sur le document 5, ces sections peuvent être divisées en deux sous-ensembles.

L’un d’eux, le quartier de l’Eixample, repose sur des principes architecturaux qui sont alors nouveaux : de vastes avenues qui permettent un meilleur ensoleillement, de grands patios à l’intérieur des pâtés de maisons qui assurent une ventilation et une exposition alternative au soleil, et des galeries aérées qui donnent sur ces nouveaux espaces verts centraux. Les méthodes constructives employées sont comparables à celles des décennies antérieures, mais les matériaux sont de meilleure qualité.

Le second sous-ensemble correspond aux quartiers littoraux qui sont le produit d’opérations de renouvellement urbain, constitutives d’une gouvernance urbaine qui a pris le nom de « modelo Barcelona », ou « modèle d’intervention urbaine à Barcelone » (Ter Minassian, 2009). Il s’agit d’une politique de revitalisation intégrale du centre ancien en même temps qu’une rénovation radicale de grands ensembles périphériques, réalisée sous la direction d’un exécutif fort et intégrant de nombreux représentants des mouvements sociaux consolidés pendant la période de la dictature espagnole (Borja, 2013). L’efficacité énergétique de ces quartiers de bord de mer est le produit d’opérations conçues pour accueillir les jeux olympiques de Barcelone, en créant de nouvelles centralités urbaines sur le front de mer, dans les quartiers de la Ville Olympique et de la Diagonal Mar. À cette politique urbaine s’ajoute à partir des années 2000 une ambition, de la part de l’exécutif municipal, de faire de la ville une vitrine de l’efficacité énergétique. L’environnement devient une clé de la planification urbaine, concrétisée par le « forum des cultures » en 2004. Le principe directeur de cette zone littorale du quartier de la Diagonal Mar, énoncé par Vicente Guallart, chef architecte du projet de renouvellement urbain, est celui de la « ville auto-suffisante ». Il se traduit par la construction d’une impressionnante « pergola solaire », une installation photovoltaïque montée sur des colonnes, dont la production s’élève à 479 690 kWH en 2017, et par l’installation d’un réseau de chaleur et de froid (March and Ribera-Fumaz, 2014), que nous avons représentés sur la carte du document 5.

2.2. Le centre ancien et les quartiers populaires péricentraux, plus en difficulté

Le centre ancien de Barcelone, dont une partie figure en rouge sur le document 5, est dégradé, peu isolé et équipé d’appareils consommateurs. Il abrite aussi des populations vulnérables. Les bâtiments résidentiels y sont majoritairement construits avant la première guerre mondiale. Ils sont dotés de murs massifs de briques épaisses ou de pierres, éventuellement doublés de céramiques, mais sans isolation. Les cadres des fenêtres sont dans leur grande majorité en bois sans étanchéité, et les vitres simples laissent échapper la chaleur (IVE, 2016). Du point de vue thermique donc, ces logements sont mal ventilés et mal protégés des températures extrêmes. Dans un régime d’occupation largement dominé par le statut de propriétaire occupant, la disponibilité d’appartements en location en fait une porte d’entrée privilégiée pour les étrangers et pour les populations vulnérables. Par exemple, dans le quartier de Ciutat Vella, à Barcelone, la proportion d’étrangers venant du Maghreb, d’Amérique latine et d’Asie du Sud-Est y atteint le record de 40 % pour la commune de Barcelone (Bayona i Carrasco, 2007). Ce quartier est marqué par une forte dynamique de ségrégation, et les conditions d’habitabilité sont précaires.

Les grands ensembles combinent aujourd’hui de nombreux défauts structurels et des populations vulnérables sur le plan socio-économique. Leur développement coïncide avec la diffusion du béton comme principal matériau de construction, et correspond à la politique du logement portée par le régime franquiste. Celle-ci visait en effet à loger rapidement et à bon marché les nouvelles populations urbaines issues à la fois de l’exode rural et des bidonvilles urbains (Coudroy de Lille et al., 2013). Ces grands ensembles localisés à la périphérie du tissu urbain prennent le nom de polígonos de vivienda, dans lesquels la faible efficacité des enveloppes thermiques s’ajoute la dépendance d’une partie des logements sociaux à l’électricité. La combinaison du coût de la rénovation énergétique et de la faible solvabilité des ménages pose d’importantes questions aux bailleurs sociaux, qui renoncent à y installer des équipements coûteux comme des collecteurs solaires thermiques ou des panneaux photovoltaïques (Desvallées, 2022).

Cependant, cette aggravation des situations individuelles ne s’est traduite dans les politiques publiques que sous l’effet d’une mobilisation sociale qui a mis en lumière le problème.

3. À l’échelle des habitants : luttes collectives contre la pauvreté énergétique

Le thème de l’accès à l’énergie a été investi par de nouveaux acteurs dans le courant des années 2010. Une partie de la société civile catalane s’est positionnée en faveur d’une législation plus protectrice des ménages vulnérables. Les stratégies que ces organisations ont employées témoignent d’une articulation de manifestations médiatiques dans l’espace public, les sphères politiques et les espaces domestiques.

3.1. Manifester dans l’espace public : trajectoire d’une initiative législative populaire

En décembre 2014, trois organisations issues de la société civile ont lancé un referendum d’initiative populaire pour mobiliser l’opinion publique sur le thème de la pauvreté énergétique et obtenir un levier de pression sur le gouvernement catalan. La plus célèbre d’entre elles est la Plataforma de los afectados por la hipoteca, un collectif des ménages ayant été expulsés ou risquant l’expulsion de leurs logements suite à la crise immobilière de 2008. Plus spécialisée, l’Alianza contra la pobreza energética est issue du collectif espagnol des ingénieurs sans frontières, spécialisé dans le soutien en ingénierie pour des ONG latino-américaines. Cette dernière trouve dans la pauvreté énergétique un sujet au croisement de ses préoccupations sociales et techniques. Ces associations récentes et spécialisées, dynamisées par les effets sociaux de la crise ont été soutenues par des organisations militantes plus anciennes, qui ont accompagné la transition démocratique en Catalogne en représentant les intérêts des habitants – une mobilisation saisie par le sociologie Manuel Castells sous le thème de grassroots (1984). Le produit de ce travail collectif est la rédaction d’une « initiative législative populaire » qui permet à toute personne résidant en Catalogne de soumettre une proposition de loi au parlement catalan si celle-ci obtient un minimum de 50 000 signatures. Le texte de la proposition était composé de cinq articles dont trois portaient sur les revendications de ces organisations, et visait à interdire les expulsions, à condamner les dettes des propriétaires expulsés, et à convertir en logements sociaux les biens immobiliers saisis lorsqu’ils sont vides. Deux articles, proposés par l’association catalane « Alliance contre la pauvreté énergétique » introduisent la notion de pauvreté énergétique, et proposent d’instaurer un principe de précaution avant de suspendre l’approvisionnement d’énergie.

3.2. Les militants d’un « empouvoirement énergétique » dans les espaces domestiques

Le second domaine d’action de l’Alliance est celui d’un « empouvoirement énergétique ». Nous traduisons ainsi le néologisme espagnol d’empoderamiento traduit de l'anglais empowerment et employé lors de réunions tenues toutes les deux semaines dans un local du centre-ville historique de Barcelone. Dans ce local, l’Alliance réunit des personnes faisant l’expérience de difficultés de paiement de leurs factures d’électricité ou de gaz.

Du mois de septembre 2014 à celui de juillet 2018, 285 personnes ont sollicité les conseils de l’Alliance pour un total de 470 prises de parole au cours de quarante réunions. Grâce aux comptes rendus de l’ensemble de ces réunions, nous avons pu identifier les problèmes récurrents mentionnés par les participants, inférer leurs conditions socio-économiques, et identifier les types d’accompagnements qui leur sont apportés. Ces témoignages permettent en outre de donner un visage aux statistiques d’impayés d’énergie et de déconnexions, et à des expériences quotidiennes marquées par l’angoisse de la coupure (encadré 3).

Des conseils et un accompagnement individualisé

Les membres de l’Alliance conçoivent leur engagement dans l’opposition à des démarches relevant de la charité. La communication interne des participants de l’Alliance revient régulièrement sur cette distinction qui est un principe central de l’empouvoirement.

Ce travail d’accompagnement vise à altérer les rapports de pouvoir dans les négociations entre clients vulnérables et entreprises. Cette forme de conflictualité est la plus invisible et elle implique une confrontation qui peut être éprouvante à la fois avec des compagnies d’énergie et avec des ménages vulnérables. Une partie du travail des militants est de souligner les « petites victoires » remportées.

Un lobbying politique ciblé les élus locaux en cas de coupures

Le contenu politique attribué par l’Alliance aux consommations quotidiennes se poursuit au-delà des espaces domestiques. Certains cas de pauvreté énergétique les plus critiques sont résolus en exploitant le potentiel médiatique des ménages et de l’Alliance et en menant des actions « coup de poing » dans les locaux des compagnies d’énergie. Les militants de l’association se mettent alors en scène vêtus de t-shirts imprimés au logo de l’association – une prise électrique mâle noire sur un fond rouge, dont les trois broches se terminent par une flamme représentant le gaz naturel, une ampoule pour l’électricité et une goutte pour l’eau potable. Certains participants portent des bougies, et d’autres s’enveloppaient dans des couvertures pour représenter les conditions des logements où l’électricité ou le gaz ont été coupés. Deux des plus spectaculaires de ces manifestations à Barcelone ont réuni trois cents personnes en mars 2014, et cent personnes en février 2017. La photographie suivante a été prise lors de l’une de ces manifestations dans un local barcelonais de la compagnie Endesa.

Document 8. Occupation des locaux d'un fournisseur d'énergie par l'Alliance contre la pauvreté énergétique

Photographie : Alliance contre la pauvreté énergétique, 2016.

Combinées, ces stratégies du mouvement social catalan ont contribué à mettre la pauvreté énergétique dans l’agenda politique catalan, puis espagnol. En témoigne la création de « points d’attention à la pauvreté énergétique » par la ville de Barcelone, dont la vocation est d’accompagner les ménages vulnérables dans la réduction de leurs dépenses d’énergie.

Conclusion

Ce cas d’étude illustre l’émergence et le renforcement en Europe d’une forme de précarité complexe, liée à la fois aux prix de l’énergie, aux revenus des ménages et à la fabrique urbaine, et qui augmente la vulnérabilité des populations aux grands changements à venir – changement climatique et hausse des prix de l’énergie associée à une transition énergétique vers un modèle décarboné. Plus largement, ce cas d’étude illustre aussi la construction d’un problème public à partir d’une réalité sociale, qui rend visible des cas de précarité jusqu’alors confinés dans l’espace domestique des logements, et le rôle central de la société civile dans la formulation des problèmes sociaux.

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