La lutte contre l’artificialisation des sols en France, de la loi ZAN aux territoires

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Depuis 2021, la classe politique et le monde de l’aménagement sont agités par un nouvel acronyme : le « ZAN » pour « Zéro Artificialisation Nette ». Introduit dans le droit par la loi Climat et Résilience, ce nouvel objectif prévoit la mise en place d’une trajectoire de réduction progressive du rythme de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), afin d’atteindre à l’horizon 2050 la neutralité en matière d’artificialisation (tout mètre carré artificialisé devra être compensé par la renaturation d’une superficie équivalente). Autrement dit, le ZAN marque pour toutes les communes françaises la fin d’une urbanisation extensive grande consommatrice de foncier. D’aucuns ont rapidement traduit cette obligation comme sonnant le glas d’une forme urbaine dominante depuis les années 1970 : l’habitat pavillonnaire. La réalité est plus complexe, mais constitue indéniablement une rupture avec les politiques antérieures de lutte contre l’étalement urbain par son aspect obligatoire et non plus incitatif. C’est un mode de penser, de faire et de financer l’urbain qui est alors à revoir : sortir d’un schéma simple de conversion de terrains non bâtis en terrains bâtis, au profit de la requalification urbaine, techniquement plus complexe (dépollution, prise en compte du bâti adjacent), économiquement plus coûteuse, socialement plus conflictuelle (densifier en tissu urbain constitué) et politiquement vue comme moins gratifiante que l’inauguration d’un bâtiment neuf. En dépit d’un consensus sur les motivations environnementales de préservation des espaces naturels et des terres agricoles, la mise en œuvre du ZAN est par conséquent semée de nombreux obstacles opérationnels, politiques mais aussi psychologiques.

Comment décliner localement une loi et un objectif de prime abord homogène et ubiquiste ? Comment faire « atterrir » le ZAN dans des territoires aussi divers que des métropoles déjà denses, des espaces périurbains fortement marqués par l’étalement urbain, ou des espaces ruraux de très basse densité à faible pression foncière ? Le débat s’est assez tôt cristallisé sur une bataille de chiffres, chaque élu essayant de tirer la meilleure enveloppe de surfaces restant à urbaniser pour sa commune. Face à l’approche quantitative dominante des milieux politiques et opérationnels, notre travail de géographes opère un pas de côté en mobilisant essentiellement les outils de la méthodologie qualitative (voir encadré) pour comprendre les ressorts et enjeux de la territorialisation de la sobriété foncière. Cette analyse s’inscrit certes dans un « moment ZAN » (Delage, Giband et Languillon-Aussel, à paraître), mais ne s’y restreint pas, puisque cette qualification « ZAN » a été rendue obsolète au gré des évolutions législatives (tout en restant vivace dans les débats). Rapidement, il nous est apparu nécessaire de sortir des cartographies courantes parmi les acteurs que nous interrogions, dominées par les SIG et les feuilles de calcul, pour représenter différemment les données que nous récoltions sur le terrain ou en entretien. C’est ainsi que nous avons eu recours à la technique du transect territorial pour synthétiser nos diagnostics et nos analyses, et restituer de façon visuelle nos diverses observations. Cet article propose une réflexion méthodologique sur la portée scientifique et opérationnelle d’un outil classique de la géographie que nous avons adapté pour les besoins de notre enquête (voir encadré 1).

1. L’aménagement au défi de la sobriété foncière

L’inscription dans la loi de l’impératif de sobriété foncière est le résultat d'une prise de conscience lente et progressive du coût social, économique et environnemental de la destruction d’espaces naturels, agricoles et forestiers au profit de l’étalement urbain. Mais son application a nécessité de nombreux compromis et des adaptations aux contextes locaux.

1.1. Du ZAN à la TRACE : une classe politique en ébullition

Depuis plusieurs décennies, le modèle d’urbanisation dominant en France comme dans de nombreux pays est celui de l’extension périurbaine : artificialiser des espaces naturels ou agricoles, les viabiliser, éventuellement les lotir, et y construire un bâtiment à usage résidentiel, commercial, industriel ou de bureaux. Cet étalement urbain, favorisé par le développement du transport routier, a été particulièrement consommateur de ressources foncières sans grand égard pour leurs pendants écologiques : les sols.

Toutefois, au tournant des années 2000, la prise de conscience des effets néfastes de l’artificialisation des sols sur l’environnement (compactage, imperméabilisation favorisant le ruissellement et le risque inondation, libération du carbone emprisonné, ou encore perte de biodiversité), ainsi que la concurrence accrue avec les usages agricoles du foncier poussent le législateur à intégrer ces préoccupations dans les lois régissant l’aménagement du territoire, et plus spécifiquement la production de logements. Si le mouvement de lutte contre l’artificialisation des sols s’observe dans de nombreux pays européens (Languillon et Naudin, 2023), la France semble pionnière à bien des égards (voir encadré 2).

Dès 2000, la loi Solidarité et Renouvellement Urbain « vise à densifier de manière raisonnée les espaces déjà urbanisés afin d’éviter l’étalement urbain : elle limite la possibilité de fixer une taille minimale aux terrains constructibles et supprime le contrôle des divisions de terrain ne formant pas de lotissements » ((Ministère en charge de l’Écologie, page consultée le 27 janvier 2025.)). Quatre ans plus tard, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) renforce le principe d’une « utilisation économe des espaces » ((Ministère en charge de l’Écologie, page consultée le 27 janvier 2025.)), et incite à une mise en cohérence des différents documents d’urbanisme (Schémas de Cohérence Territoriale et Plan Locaux d’Urbanisme en particulier), ainsi qu’au déploiement des établissements publics fonciers pour accompagner les collectivités dans leurs stratégies foncières. Des « territoires pilotes de la sobriété foncière » sont également créés (Peskine, 2021), comme Poitiers ((Des étudiants de master ont analysé cette expérimentation en partenariat avec IDHEAL, l'Institut des Hautes Études pour l’Action dans le Logement : Zéro artificialisation nette : un objectif hors-sol ? Le cas du Grand Poitiers (2022).)).

Dans la continuité d’une proposition formulée par la Convention Citoyenne pour le Climat (2020), la loi Climat et Résilience de 2021 fixe comme objectif le « Zéro Artificialisation Nette » (ZAN) avant 2050. Cette fois-ci, la loi est contraignante pour l’ensemble du territoire national qui doit amorcer dès 2021 sa « trajectoire ZAN », en trois temps (document 1) : 1) sur la base de la consommation passée en espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) entre 2011 et 2021, réduire de 50 % la consommation à venir des ENAF entre 2021 et 2031 ; 2) 2031-2050 : réduire le rythme d’artificialisation par tranches de dix ans ; 3) en 2050, atteindre le « zéro artificialisation nette », c’est-à-dire un jeu à somme nulle où chaque mètre carré artificialisé devra être compensé par un mètre carré renaturé. 

Document 1. Trajectoire ZAN telle qu'énoncée dans la loi Climat et Résilience (2021)

À peine énoncée, cette trajectoire ZAN a suscité de vifs débats, une partie de la classe politique y voyant une mesure inadaptée pour les territoires peu denses, voire « ruralicide », à l’instar de la prise de position tonitruante de Laurent Wauquiez en septembre 2023 ((Laurent Wauquiez est une personnalité politique de premier plan au sein de son parti, Les Républicains, et président de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Il a publiquement pris position contre le ZAN, dont il refusait la mise en œuvre dans sa région (Gaspar, 2023), avant de devoir faire marche arrière quelques mois plus tard (Schittly, 2024).)). Le dispositif est en effet accusé de pénaliser les communes ayant le moins consommé de foncier dans les dix dernières années. Le législateur opère une série d’ajustements dès 2023 (loi dite « ZAN 2 ») : le principe d’une « garantie rurale », rebaptisée « garantie universelle », assure chaque commune d’un droit minimal d’artificialiser un hectare, quelle que soit sa consommation passée. La mise en œuvre de la loi rencontrant des difficultés, le Sénat engage à l’automne 2024 une réflexion sur la « trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux » (Trace). Dans la proposition de loi du même nom adoptée en mars 2025, les objectifs chiffrés sont revus à la baisse et le calendrier d’application est décalé. L’affirmation du rôle des Régions dans la mise en œuvre fait également craindre de possibles différences territoriales.

Au moment de la rédaction de cet article, l’expression « ZAN » n’a plus d’existence légale en France – alors qu’elle s’est déjà diffusée au-delà des frontières, par exemple au Québec (Blais, 2025). Mais au-delà de ces débats, la façon dont l’objectif de sobriété foncière est approprié par les acteurs de la chaîne de l’aménagement – qu’ils soient publics (élus, services techniques) ou privés (aménageurs, promoteurs, etc.) mérite une analyse approfondie.

1.2. Un « urbanisme de calculette »

Alors que la notion d’artificialisation des sols s’impose dans les médias comme un « nouveau paradigme opératoire » (Schmitt, 2024), les modes de faire les territoires doivent se mettre « en perspective ZAN », notamment à travers des objectifs chiffrés dans les documents de planification. Cela entraîne un foisonnement de notes et de documents techniques par les services publics et parapublics et par des bureaux d’études. Au-delà du besoin d’expliquer une procédure nouvelle, ces documents pointent un certain nombre de difficultés méthodologiques sur les termes employés (artificialisation et consommation foncière ne se recouvrent pas strictement), sur les critères retenus (ce qui relève de l’artificialisation ou pas), ou encore sur les données mises à disposition au niveau national par le Cerema et l’IGN, qui ne correspondent pas forcément aux éléments compilés par les collectivités ou agences d’urbanisme locales.

Au milieu de cette abondante littérature grise, de premières analyses émergent dans des médias d’interface entre professionnels et chercheurs, pour expliciter « de quoi le ZAN est le nom » (Charmes, 2021), en tirer de « premières leçons » (Vanier, 2023), voire en faire une « contre-enquête » (Offner, 2022). Ces auteurs accordent certains mérites à la loi, notamment le fait d’avoir mis à l’agenda la question foncière sous l’angle renouvelé de la valeur écologique des sols et de leur épaisseur pédologique dans une perspective climatique. Mais ils pointent aussi les limites d’un « urbanisme de tableaux Excel » (Charmes, 2023), ou « l’impasse légaliste de l’arithmétique foncière » (Offner, 2022). Les points de tension sont multiples : politiques, avec un certain retour de l’État dans les affaires des collectivités locales ; sociaux, avec la remise en question d’une forme urbaine dominante et encore largement plébiscitée par la population (le pavillon) ; économiques, avec des opérateurs fonciers et immobiliers forcés de revoir leurs modèles économiques. Ces éléments sont repris et synthétisés dans des publications scientifiques, souvent sans l’appui d’une enquête empirique (Desjardins, 2024 ; Rieutort, 2024). 

Que ce soit dans le champ politique, professionnel ou scientifique, rares sont ceux qui remettent en question le bien-fondé des motivations environnementales initiales. En revanche, les critiques s’élèvent contre les principes sous-jacents à la loi, cette approche comptable du foncier aveugle aux différences spatiales entre un hectare artificialisé ici ou là, quelles qu’en soient leurs valeurs pédologiques (fertilité des terres arables par exemple) ou fonctionnelles (densité à l’hectare, emplois ou activités induites). Cette « utilité résidentielle de l’artificialisation » (Brennetot, 2025) nécessite alors un travail fin de territorialisation du ZAN en fonction des caractéristiques, des dynamiques et des projets de chaque territoire.

1.3. Le ZAN au défi de sa territorialisation

Par territorialisation de la sobriété foncière en perspective ZAN, nous entendons trois dynamiques spatialo-politiques complémentaires : 1) la traduction réglementaire et la déclinaison d’objectifs chiffrés territoire par territoire, c’est-à-dire la traduction verticale descendante de la politique publique ; 2) la mise en place de politiques et d’outils d’accompagnement spécifiques à certains types de territoire ; 3) l’appropriation de la loi et de l’objectif national par les territoires locaux singuliers, c’est-à-dire ce que chaque territoire fait de la sobriété foncière en perspective ZAN en fonction de son projet, de ses enjeux, de sa culture de l’aménagement et de la réception politique par ses acteurs et sa population locale.

Si la question de l’échelon pertinent de la territorialisation d’une politique publique se pose souvent, notre propos est davantage de comprendre comment cet objectif ZAN se décline échelon par échelon, de la région, à travers les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), les schémas de cohérence territoriale (SCoT), et les plans locaux d’urbanisme (PLU), de plus en plus pensés à l’échelle intercommunale (PLUi). Nos entretiens de terrain soulignent le décalage entre une technostructure généralement acquise au ZAN et une part d’élus locaux ayant davantage de difficultés à se défaire de leurs réflexes politiques de défense communale de l’extension urbaine, synonyme à leurs yeux de développement territorial (document 2). Quant aux acteurs privés, la prise de conscience de la nécessité de changer radicalement les méthodes de prospection du foncier, d’offre bâtie et de modèle économique a été violente pour certains, notamment les petits lotisseurs dépendant exclusivement de la disponibilité de terrains (nus) à bâtir.

Document 2. Deux témoignages d’agents intercommunaux

Entretien avec un agent du service planification territoriale, agence d’urbanisme d’un des territoires enquêtés, 7 novembre 2022).

2. Sortir du débat technique : visualiser les interactions territoriales par des transects

Pour sortir des débats relatifs à la quantification de la consommation foncière (extractions de SIG à l’appui) et rendre compte de l’approche qualitative et systémique qui est la nôtre, nous revisitons un outil classique de la géographie : le transect, c’est-à-dire une représentation graphique synthétique de l’espace, reprenant une « traversée, selon une ligne imaginaire, d'un espace géographique afin d'en analyser les composantes paysagères » (Sylviane Tabarly). Cette méthodologie, plutôt associée aux approches sensibles, fait désormais l’objet de transpositions dans d’autres domaines tels que les paysages alimentaires (Buyck et Meyfroidt, 2020). En nous détachant de l’approche paysagère proprement dite, nous proposons de l’employer dans l’analyse des dynamiques socio-spatiales au regard des enjeux de sobriété foncière. Mais nos transects n’ont pas fait l’objet de déambulations ni de parcours collectifs, en raison de l’échelle retenue, plus large que pour des transects urbains : souvent celle d’un bassin de vie. En revanche, nous adoptons le transect comme technique de représentation et outil de médiation, pour avoir une meilleure compréhension des logiques spatiales et territoriales à l’œuvre dans les territoires face à ce nouveau principe d’aménagement du territoire.

Nous avons retenu ici trois études de cas. Les Pyrénées-Orientales sont un terrain d’observation privilégié de la fin d’un modèle d’extension périurbaine qui alimente une économie résidentielle héliotropique, tandis que la vallée de l’Ondaine permet de déconstruire le discours selon lequel la présence de friches industrielles faciliterait la mise en œuvre du ZAN. Quant au Genevois français, il s’agit d’un terrain singulier qui, dans un contexte transfrontalier contraint, subit les effets de la forte croissance économique de Genève dont il est une périphérie de report.

 2.1. Transect le long de la vallée de la Têt (Pyrénées-Orientales) : la fin d’un modèle de développement fondé sur l’étalement urbain

Document 3. Transect le long de la vallée de la Têt (Pyrénées-Orientales) : une acceptation différenciée du ZAN dans un territoire sous tensions multiples. Réalisation : Aurélie Delage, David Giband et Aurélie Valet, 2024. Voir l'image en très grand : cliquez ici.

Le département des Pyrénées-Orientales est structuré par le littoral méditerranéen nord-sud et irrigué par trois vallées ouest-est. Le transect (document 3) suit la vallée de la Têt qui descend du massif pyrénéen vers la mer Méditerranée en passant par la principale ville Perpignan et ses couronnes périurbaines.

Ce territoire de presque 500 000 habitants est marqué par une attractivité démographique ancienne et forte, qui se traduit par l’arrivée annuelle d’environ 4 000 nouveaux habitants. Souvent originaires du nord de la France, ces nouveaux venus sont en majorité des personnes autour de l’âge de la retraite, mais aussi pour une bonne part des populations précaires. Ce flux entrant se répartit de façon sélective dans l’espace : les ménages les plus aisés privilégient le littoral pour ses aménités balnéaires, tandis que les ménages modestes s’installent généralement dans la ville centre avant d’être progressivement repoussés vers les périphéries en quête d’un foncier moins cher et d’un logement plus abordable, sous la forme pavillonnaire (quitte à recourir à l’autoconstruction ou à l’entraide pour amoindrir le coût). Ce flux migratoire intervient dans le contexte démographique du deuxième département le plus pauvre de la France métropolitaine (derrière la Seine-Saint-Denis), avec un habitant sur cinq en situation de pauvreté (un sur trois à Perpignan, INSEE 2023) ; le vieillissement de la population y est également plus marqué du fait de la structure par âge des flux migratoires. Le département est aussi en tête de nombreux classements d’indicateurs de précarité (accès à l’emploi, chômage, inégalités sociales, etc.). D’un point de vue économique, l’économie présentielle prévaut, avec le commerce de détail et le service aux particuliers (touristes et résidents). L’agriculture, encore très présente, et le tourisme sont deux secteurs importants employeurs de saisonniers précaires.

La combinaison de l’ensemble de ces éléments explique une pression foncière très inégale, qui induit des attitudes différenciées des élus face à l’impératif de sobriété. Ainsi, le littoral, espace fortement contraint (recul du trait de côte, milieu naturel fragile), voit ses possibilités d’artificialisation d’autant plus réduites par la loi Littoral et les Plans de prévention des risques. Les maires de ces communes littorales ont actuellement une stratégie instrumentale du ZAN qu’ils voient comme une possibilité de monter en gamme, de se défaire de l’image de station balnéaire populaire de tourisme de masse héritée de la mission Racine, pour atteindre le statut de ville littorale. Cette résidentialisation repose sur des opérations haut de gamme sur les dernières parcelles disponibles (Canet-en-Roussillon).

Document 4. Plaine du Roussillon vue depuis le belvédère de Força Real en direction du sud-est. Au premier plan, les contreforts des Corbières et la mer de vigne semée d’éoliennes et traversée par les lignes à haute tension. Au second plan, la vallée de la Têt et les communes périurbaines de Perpignan, puis l’agglomération elle-même. À l’arrière plan, le Golfe du Lion (à gauche) et la chaîne des Albères (à droite). Cliché d’Aurélie Delage, 2023.

A contrario, l’arrière-pays a longtemps constitué un gisement foncier perçu comme infini (document 4), grâce à la mutation des terrains agricoles peu rentables (notamment la vigne) en terrains constructibles nettement plus lucratifs. Cette économie foncière a maintenu les élus dans un seul modèle de développement possible, celui de la construction de lotissements pour accroître leur population. Royaume du pavillon individuel, ces couronnes périurbaines peinent à envisager un avenir sous le sceau de la sobriété foncière, malgré le cadre législatif, mais aussi en dépit de la sécheresse persistante que connaît le territoire depuis plusieurs années qui y limite la disponibilité en eau potable. Entre ces deux groupes, la commune-centre de Perpignan, paupérisée et mairie RN (Rassemblement National) dans une intercommunalité présidée par la droite, est dans une posture attentiste, alors que paradoxalement, elle dispose de gisements fonciers encore importants.

Les dynamiques socio-économiques entre ces trois types d’espaces révèlent d’une part la constitution d’un marché de report dans les couronnes les plus éloignées de Perpignan, ce qui apporte une tension foncière inédite dans des territoires où l’urbanisation a longtemps été peu restrictive. Dans cette « bagarre au terrain », certains opérateurs ont d’ailleurs su tirer parti de documents permissifs. Mais dans le contexte actuel, c’est plus un « effet-ciseau » que l’on observe, avec une demande croissante mais une disponibilité foncière restreinte. D’autre part, le littoral est traversé de tendances contradictoires : forte attractivité auprès de la population, incitation fiscale à l’investissement locatif (dont sont fortement dépendants les promoteurs), sur un espace limité, contraint, et fragile.

Finalement, le transect permet de révéler des enjeux en matière de justice sociale à travers la matérialisation des politiques de peuplement proactives des communes littorales, visant un public solvable et développant une offre soutenue par des dispositifs étatiques (défiscalisation par exemple). D’autres font un choix sinon par défaut (« tartiner » du pavillon), du moins délégué à des opérateurs privés peu contraints dans leur cahier des charges. Ce clivage est accentué par des valeurs foncières et immobilières fortement disparates, que le marché de la résidence secondaire et le déploiement récent de l’offre des plateformes (type Airbnb), très important sur le littoral et dans l’arrière-pays, ne fait qu’accroître.

2.2. Transect le long de la vallée de l’Ondaine (Loire) : des effets de concurrence foncière multiscalaires

Document 5. Transect le long de la vallée de l'Ondaine (Loire) : le ZAN en contexte « détendu » : continuité d'une sobriété foncière de fait. Réalisation : Aurélie Delage et Raph Denis, 2024. Voir l'image en très grand : cliquez ici.

La vallée de l’Ondaine révèle des logiques différentes de celles des Pyrénées-Orientales, tenant à la structuration du territoire, sa localisation et son passé industriel qui imprime aussi bien les paysages que l’économie.

Suivant le cours de la rivière affluent de la Loire, le transect (document 5) donne à voir un espace cloisonné, doublé d’une ségrégation verticale. En effet, si d’un point de vue topographique, économique et fonctionnel, elle s’inscrit en continuité de la ville-centre Saint-Étienne, la vallée de l’Ondaine s’ouvre physiquement sur des paysages collinaires vers l’ouest, avant de buter sur une surélévation du relief encadrant les gorges de la Loire. Cette barrière physique est redoublée d’une frontière administrative entre les départements de la Loire et de la Haute-Loire. Un important gisement de charbon en sous-sol, auquel s’ajoute une eau de bonne qualité, expliquent le développement industriel de la fin du XIX^e et début XX^e siècles. Le fond de vallée plat, mais relativement étroit, a accueilli ces activités et contraint l’urbanisation de façon quasi continue entre La Ricamarie et Unieux (document 6). Cette linéarité est accentuée par l’encaissement de la vallée, dont les coteaux escarpés offrent d’autres aménités résidentielles (ensoleillement, vue dégagée, espaces verts). Si les grands ensembles de logements sociaux ont été construits sur le bas des pentes, les hauteurs et les plateaux accessibles en voiture sont le domaine de maisons individuelles, provoquant un effet de concurrence très fort, soit au sein même des communes de la vallée (qui peinent à revitaliser leurs centres bourgs où la vacance commerciale est prégnante) soit entre ces dernières et celles des plateaux.

Document 6. Firminy, vue depuis les hauteurs du Chambon-Feugerolles, prise vers l'ouest. Au premier plan, l’habitat pavillonnaire construit sur les pentes en descente vers la vallée. Au deuxième plan, en contre-bas, la zone artisanale des Prairies avec l’enseigne d’un supermarché Leclerc, et le centre-ville de Firminy, mêlant habitat individuel et logements collectifs. Au centre, une tour d'habitation crème et marron, et à sa droite la tour de trempe d'Unieux, construite en 1935 pour tremper l'acier, aujourd'hui désaffectée, On distingue devant le clocheton de l’église Notre-Dame-du-Mas. À l’arrière-plan, les sites industriels construits en fond de vallée sont cachés par les bâtiments, de même que la voie rapide Le-Puy-en-Velay–Saint-Étienne ; on retrouve en symétrie les quartiers d’habitat individuel construits sur les hauteurs et les collines d’Unieux, boisées et masquant les gorges de la Loire situées derrière. Cliché d’Aurélie Delage, 2024.

La vallée de l’Ondaine – en particulier le fond de vallée – connaît des difficultés socio-démographiques anciennes, depuis la fermeture des puits de mine dans les années 1950 et des sites sidérurgiques adjacents, et persistantes malgré la recomposition du tissu industriel. C’est un territoire parcouru de forces centrifuges, ce qui l’apparente à un piège de la pauvreté, cumulant chômage élevé, indicateurs de pauvreté et image répulsive de vallée noire. Dans ce contexte, le marché de la construction neuve est particulièrement atone : la vallée se voit désertée par les promoteurs, à l’exception des opérations de requalification urbaine en centre bourg dans les quartiers de la politique de la ville.

La mise en œuvre du ZAN dans ce territoire pourrait sembler facilitée par plusieurs facteurs historiques et opérationnels. En effet, la présence ancienne de friches industrielles a nécessité depuis longtemps le recours à des outils de recyclage foncier (action ancienne et ancrée de l’établissement public foncier par exemple), mais aussi la recension fine des gisements fonciers. Néanmoins, le recyclage foncier reste coûteux, en raison de la nécessaire dépollution, et contraignant dans les usages futurs, notamment résidentiels (interdiction par exemple de faire un potager ou d’aménager une chambre à coucher en rez-de-chaussée. Le déclin de la population a également entraîné des recompositions du parc social, avec la démolition – et retour à la nature – de quartiers entiers. Enfin, l’Ondaine, couverte dès le XIX^e siècle pour optimiser le foncier industriel, voit aujourd’hui ses rives faire l’objet de projets de renaturation. Autant d’expériences propices à une acculturation au zéro artificialisation nette.

En outre, la restriction de la possibilité de construire en extension urbaine est vue comme un moyen de revaloriser les fonciers de centre-bourg, en mettant fin à ce qui était perçu comme une « concurrence déloyale » des côteaux. Les communes de fond de vallée voient donc le ZAN comme une chance, tandis que celles des coteaux y sont plus réticentes, craignant que leur modèle de développement ne soit enrayé (comme ce qui a été observé dans les communes des couronnes périurbaines de Perpignan). Ces dissensions s’inscrivent dans une intercommunalité, Saint-Étienne-Métropole, qui est en train de mettre en cohérence ses documents de planification en perspective ZAN, avec l’affirmation d’un parti-pris fort : donner la priorité à l’économie dans l’artificialisation des sols (2/3 des futures consommations) et la limiter pour les usages résidentiels (1/3 des superficies). Cet arbitrage plaide en faveur de la requalification des centres-bourgs dégradés et renforce la fermeture aux urbanisations pavillonnaires neuves.

Pour autant, si cet espoir d’inverser les tendances est fondé à l’échelle de la vallée, il est battu en brèche lorsque l’on change d’échelle d’analyse pour envisager la concurrence exercée par les espaces que la vallée relie : celle de Saint-Étienne, pourvoyeuse d’emplois, et surtout celle de la Haute-Loire. Le département voisin est en effet bien relié au bassin d’emploi principal par la RN 88 (deux fois deux voies gratuites). Les terrains y sont moins chers, et les collectivités plus permissives en matière d’urbanisme extensif, en partie par volonté politique – le département est le fief politique de Laurent Wauquiez [4]. Au-delà de l’espace représenté par le transect, d’autres territoires offrent des aménités plus attractives que celles de la Vallée de l’Ondaine : espaces plans de la plaine du Forez traversés par l’autoroute, friches industrielles de la vallée du Gier, dans la mouvance métropolitaine de Lyon du fait de sa connexion directe à la vallée du Rhône.

Ainsi, le transect permet de visualiser le cloisonnement spatial et les formes de ségrégations résidentielles verticales (en partie visible sur la photographie du document 6, il serait utilement complété d’une coupe de la vallée). Il met en lumière les logiques propres d’un territoire généralement considéré à l’échelle d’un bassin plus vaste (au sein duquel il reste dans l'ombre), pour montrer en quoi la vallée constitue un sous-marché immobilier étroit et contraint, où le ZAN permettrait de clarifier des stratégies d’aménagement jusqu’ici dispersées et concurrentielles.

2.3. Transect du Genevois : une sobriété foncière difficile en contexte de périurbanisation transfrontalière

Document 7a. Transect du Genevois français : les implications socio-spatiales hétérogènes de la sobriété foncière. Réalisation : Camille Auriac, 2024. Voir l'image en très grand : cliquez ici.

Document 7b. Extrait de la carte topographique suisse au 1/50 000 avec les lieux et espaces étudiés sur le transect.

Le Genevois est une région transfrontalière d’environ un million d’habitants entre la Suisse et la France. Particulièrement dynamique, elle connaît l’un des taux de croissance économique et démographique les plus élevés d’Europe. Cette croissance est toutefois géographiquement inégale : la partie suisse concentre l’essentiel des créations d’emplois et assure donc en bonne part la croissance économique, tandis que la partie française accueille la majeure partie des nouveaux habitants et absorbe donc plutôt la croissance démographique du territoire. Jusqu’en 2021 et l’arrivée du ZAN, cette asymétrie se doublait d’un différentiel de capacités régulatrices à artificialiser les sols et à produire des logements – c’est-à-dire à urbaniser et équiper les territoires locaux – qui renforce la polarisation du Genevois entre un centre suisse pourvoyeur d’emplois et une périphérie française pourvoyeuse de logements (Lambelet et Languillon-Aussel, 2025). La disposition de la frontière franco-suisse fait que la presque totalité de la périphérie de Genève est située en France.

Malgré l’arrivée depuis 2021 de l’injonction à la sobriété foncière en perspective ZAN, les dynamiques immobilières et foncières du Genevois français dépendent fortement de celles économiques de la métropole suisse voisine, pour laquelle ce territoire transfrontalier apparaît comme un espace de report de la pression foncière et immobilière nécessaire à la croissance de Genève. Tandis que le Genevois français dans son ensemble affirme une tendance à limiter l’artificialisation des sols et l’étalement urbain, la posture est plus nuancée au sein des territoires qui le composent. Que ce soit dans le Pays de Gex Agglomération ou à Annemasse Agglomération, se dessine une réception différenciée du ZAN en fonction du statut des communes dans la systémique urbaine de la région transfrontalière, entre celles situées à proximité de la frontière, celles situées à proximité de centres et sous-centres urbains, celles situées plus en périphérie et celles situées dans des territoires encore très ruraux (document 7).

La plupart des communes se situant au cœur de l’agglomération transfrontalière cherchent à limiter leur artificialisation, en accord avec le ZAN, en partie parce qu’elles arrivent parfois aux limites de leur capacité à artificialiser leur sol (ayant épuisé leur gisement foncier disponible). Au sein de la communauté d’agglomération d’Annemasse, les territoires concernés par ces logiques sont notamment Ambilly, Gaillard, Ville-La-Grand et Annemasse. L’injonction à la sobriété foncière en perspective ZAN s’inscrit dans une sobriété foncière de fait contrainte par la pression foncière. Dans ces espaces déjà fortement marqués par une morphologie urbaine dense et verticalisée, avec une part importante d’habitat collectif, la sobriété foncière apparaît moins comme un choc qu’une continuation des logiques initiées préalablement à la loi de 2021.

Particulièrement représentatifs de cette catégorie d’espaces, Ferney-Voltaire et Annemasse démolissent et densifient leurs centres. La majorité de la densification réalisée à Annemasse porte sur des dents creuses ou d’anciennes friches (document 8). Elle vise à accueillir des collectifs de quatre ou six étages, avec une densité assez forte. L’ambition est de contrôler l'aménagement et son rythme en ciblant certaines zones à densifier et à renouveler en priorité, en mettant pour le moment les espaces pavillonnaires de côté. Loin d’être perçu comme un obstacle, le ZAN apparaît davantage comme une chance à saisir pour Annemasse Agglomération.

La réception a été plus contrastée sur des communes périphériques et rurales d’Annemasse Agglomération, du Pays de Gex et de la communauté de communes du Genevois. Contrairement aux espaces centraux, le « deuil du pavillonnaire » reste difficile pour certaines communes, comme au sein de la communauté de communes du Genevois, caractérisée par une typologie rurale et de l’habitat majoritairement pavillonnaire autour de hameaux anciens. Cela s’inscrit dans une forte aspiration à la propriété individuelle et au pavillon avec jardin, parfois même dans des logiques électoralistes voire clientélistes.

Dans le cas du Genevois, le transect permet de visualiser la continuité des solidarités territoriales d'un bassin de vie fonctionnellement très intégré mais administrativement très fragmenté, marqué par un effet frontière très (des)structurant. Le transect met ainsi en lumière la grande proximité d'intérêts territoriaux contrastés, dans un territoire marqué par une triple-logique centre-périphérie : à l'échelle du pays, sur une marche frontalière active ; à l'échelle du bassin de vie, entre le cœur de l'agglomération situé en Suisse, et sa couronne périurbaine située pour partie en France ; à l'échelle du Genevois français, entre la centralité (secondaire à l'échelle de l'agglomération transfrontalière) d'Annemasse et le reste du territoire. Ce faisant, le transect recrée visuellement une trans-territorialité autrement complexe à saisir.

Document 8. Densification du centre d’Annemasse autour de la gare nouvellement raccordée au Leman Express, le réseau express régional transfrontalier de l’agglomération de Genève. Cliché : Raphaël Languillon-Aussel, mai 2021.

Conclusion

Dans un débat accaparé par les chiffres de l’artificialisation et l’échelle de la commune, le transect territorial déplace la focale d’observation et d’analyse. Avec cette forme graphique, le raisonnement ne se fait pas selon une logique aréale de périmètres mais selon une logique linéaire de dynamiques horizontales d’urbanisation entre des espaces urbains et ruraux. Cela permet d’insister sur la dimension inter-territoriale des phénomènes, mais aussi de « dépasser la prise en otage de la ruralité » (Vanier, 2023) en mettant les logiques de périurbanisation et les solidarités systémiques de fait entre territoires au cœur de l’analyse. 

Le transect ne fait pas qu’accompagner et compléter des analyses cartographiques plus classiques : il apporte une plus-value de compréhension des dynamiques socio-spatiales et foncières. Il donne ainsi une épaisseur sociale, économique et politique aux dynamiques foncières et peut à ce titre devenir un outil d’aide à la décision, a fortiori dans la perspective d’une zéro artificialisation nette, c’est-à-dire prenant aussi en compte les gisements de renaturation.

Bibliographie

Références citées

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• Schmitt Guillaume, 2024, « L’artificialisation des sols dans la presse française. Évolution (1982-mars 2024) et disparités spatiales : d’une notion floue à un objet juridique aux représentations multiples », Cybergeo, document 1081.
• Valet Aurélie, 2023, L’objectif de Zéro Artificialisation Nette (ZAN) dans la plaine du Roussillon : de la maîtrise de l’étalement urbain à la réception du ZAN, l’anticipation de la sobriété foncière, vers un nouveau modèle de développement territorial ?, mémoire de master 1 aménagement et urbanisme, Université de Perpignan Via Domitia, 147 p.
• Vanier Martin, 2023, « Zéro artificialisation nette : premières leçons », La Grande Conversation.

Ressources pour aller plus loin

• Explication détaillée de la trajectoire ZAN : vidéo de l’Agence d’Urbanisme de Toulouse.
• Note de l’Institut Paris Région sur ce qui relève de l’artificialisation ou pas.
• Portail de l’artificialisation créé par le Cerema.